政府采購審計(jì)：審什么，怎么審
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發(fā)布日期：2013年07月16日
■ 裴育
《政府采購法》實(shí)施已經(jīng)10年有余，政府采購規(guī)模從初期不足100億元增長到目前的10000多億元，政府采購工作日益受到社會(huì)各界的關(guān)注。作為政府采購的外部監(jiān)督力量，審計(jì)監(jiān)督逐漸成為一種工作常態(tài)。
審計(jì)的基本程序
作為財(cái)政支出審計(jì)的一個(gè)方面，政府采購審計(jì)是每次財(cái)政審計(jì)的規(guī)定動(dòng)作。概括起來，其基本程序是：
（1）政府采購審計(jì)項(xiàng)目選擇與立項(xiàng)。審計(jì)機(jī)關(guān)一般會(huì)根據(jù)財(cái)政支出類型有重點(diǎn)地選擇涉及采購金額較大或具有代表性的采購項(xiàng)目作為審計(jì)重點(diǎn)，而基建項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)往往成為政府采購審計(jì)的首選項(xiàng)目。
（2）由審計(jì)的規(guī)劃處與業(yè)務(wù)處共同商量，主要由業(yè)務(wù)處室根據(jù)往年經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本年情況（包括審前調(diào)查），擬定審計(jì)方案，經(jīng)過協(xié)商與領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后確立為正式方案。
（3）成立審計(jì)工作組，組長一般由具備一定職級(jí)或?qū)徲?jì)經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任，負(fù)責(zé)具體審計(jì)方案的制訂、與被審計(jì)部門或單位的溝通協(xié)調(diào)等工作。
（4）審計(jì)進(jìn)駐與具體審計(jì)工作開展。審計(jì)具體實(shí)施方案確定后，審計(jì)機(jī)關(guān)會(huì)向被審計(jì)部門或單位發(fā)出審計(jì)通知書，然后派出審計(jì)工作組進(jìn)駐被審計(jì)部門或單位，根據(jù)方案實(shí)施具體審計(jì)工作。如果需要，審計(jì)工作組有權(quán)根據(jù)審計(jì)進(jìn)度進(jìn)行延伸審計(jì)，主要包括采購單位、供應(yīng)商、相關(guān)銀行等。
（5）審計(jì)意見交換與審計(jì)報(bào)告出具。當(dāng)審計(jì)工作接近尾聲時(shí)，審計(jì)工作組會(huì)結(jié)合審計(jì)具體情況與被審計(jì)部門或單位進(jìn)行意見交換，當(dāng)雙方意見達(dá)成共識(shí)后，審計(jì)工作組會(huì)出具審計(jì)工作報(bào)告，就被審計(jì)內(nèi)容發(fā)表意見或保留意見，并提出相關(guān)整改意見。如果涉及違法犯罪行為，審計(jì)機(jī)關(guān)還要移交司法機(jī)關(guān)處理。
審計(jì)目標(biāo)與關(guān)注的重點(diǎn)
1.審計(jì)目標(biāo)
針對(duì)政府采購行為，審計(jì)的目標(biāo)仍然是真實(shí)性、合法性與效益性3個(gè)方面。所謂真實(shí)性是指政府采購行為應(yīng)當(dāng)實(shí)際存在，不得虛列政府采購項(xiàng)目。所謂合法性是指政府采購行為應(yīng)當(dāng)符合《預(yù)算法》、《政府采購法》等法律、法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定。所謂效益性是指政府采購行為應(yīng)當(dāng)獲取最優(yōu)的價(jià)格質(zhì)量比。
在強(qiáng)調(diào)上述三性基礎(chǔ)上，還要關(guān)注政府采購的完整性，即按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)納入政府采購范圍的采購活動(dòng)，看其是否全部進(jìn)行了政府采購。按照政府采購行為主要環(huán)節(jié)可分為預(yù)算編報(bào)的完整性、計(jì)劃編報(bào)的完整性和組織實(shí)施的完整性。關(guān)注政府采購的正確性，即政府采購項(xiàng)目的確立是否以本部門實(shí)際需要和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，預(yù)算數(shù)據(jù)是否經(jīng)過科學(xué)論證。同時(shí)，關(guān)注政府采購信息是否恰當(dāng)披露。
2.審計(jì)部門認(rèn)定的政府采購組織形式與采購方式
（1）政府采購組織形式，即政府集中采購、部門集中采購、單位自行采購（或分散采購）。
（2）政府采購方式。主要包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)、財(cái)政部門認(rèn)定的其他采購方式。
3.審計(jì)進(jìn)駐后要求被審計(jì)部門或單位提供的資料
主要包括：（1）部門或單位預(yù)算文件（含預(yù)算調(diào)整文件）；（2）政府采購計(jì)劃文件；（3）政府采購組織實(shí)施的相關(guān)檔案資料、采購合同、管理文件和操作規(guī)程、驗(yàn)收記錄等文件；（4）采購部門或單位編報(bào)的政府采購信息和相關(guān)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表；（5）相關(guān)會(huì)計(jì)賬簿和憑證、相關(guān)電子數(shù)據(jù)；（6）年度政府集中采購目錄和部門集中采購項(xiàng)目及采購限額標(biāo)準(zhǔn)等文件。
4.政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)
審計(jì)組進(jìn)駐被審計(jì)部門或單位后，一般會(huì)對(duì)政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制進(jìn)行測(cè)評(píng)，具體方法與內(nèi)容如下：
首先，詢問與座談，主要測(cè)試內(nèi)容包括：（1）詢問單位負(fù)責(zé)政府采購業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和工作人員有關(guān)政府采購預(yù)算需求的提出、采購組織形式、采購方式的確定，重點(diǎn)詢問各項(xiàng)批準(zhǔn)程序和手續(xù)是否執(zhí)行。（2）詢問財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和相關(guān)財(cái)務(wù)人員政府采購預(yù)算的編報(bào)情況。
其次，審查書面文檔，主要測(cè)試內(nèi)容包括：（1）取得與政府采購相關(guān)的管理規(guī)定和申報(bào)的“一上”、“二上”預(yù)算。（2）審查財(cái)政部門批復(fù)預(yù)算、部門轉(zhuǎn)批預(yù)算，重點(diǎn)審查政府采購預(yù)算編報(bào)不完整等問題。（3）檢查政府采購計(jì)劃，并與預(yù)算相核對(duì)。（4）審查政府采購項(xiàng)目執(zhí)行文檔。（5）審查政府采購合同及合同履行情況。（6）審查政府采購資金的來源是否合法合規(guī)并及時(shí)足額到位。（7）審查采購資金的申請(qǐng)和劃撥是否根據(jù)批準(zhǔn)的年度采購預(yù)算，科學(xué)編制用款計(jì)劃，按照規(guī)定的程序進(jìn)行資金支付。
最后，計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，主要測(cè)試內(nèi)容包括：獲取政府采購的預(yù)算、計(jì)劃、合同等相關(guān)電子文件資料，與經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)賬、固定資產(chǎn)明細(xì)賬等相關(guān)賬目核對(duì)，調(diào)閱相關(guān)憑證，重點(diǎn)審查政府采購項(xiàng)目是否符合政府采購預(yù)算、計(jì)劃，資金支付是否合規(guī)，是否按規(guī)定入賬。
上述測(cè)評(píng)的目的是對(duì)被審計(jì)部門或單位政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，如果是低風(fēng)險(xiǎn)，說明被審計(jì)部門或單位政府采購管理比較規(guī)范，就可以簡化審計(jì)程序，在履行必要的審計(jì)程序后，原則上可以與被審計(jì)部門或單位進(jìn)行意見交換了；如果是中高風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)工作組會(huì)就某一個(gè)或幾個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)（包括延伸審計(jì)），在查實(shí)的基礎(chǔ)上，再與被審計(jì)部門或單位交換意見，并提出相關(guān)整改意見；如果涉及違法犯罪，還要移交司法機(jī)關(guān)。
5.政府采購審計(jì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題
（1）政府采購預(yù)算管理是否規(guī)范：主要關(guān)注政府采購預(yù)算是否完整、是否存在無預(yù)算或超預(yù)算采購行為。
（2）政府采購制度與政策執(zhí)行是否規(guī)范：主要關(guān)注政府采購是否存在違反集中采購目錄、采購限額標(biāo)準(zhǔn)和采購方式規(guī)定，采取化整為零等方式規(guī)避政府集中采購問題。
（3）政府采購支出是否透明，流程管理是否規(guī)范：主要關(guān)注政府采購是否存采購程序不符合規(guī)定，是否存在虛假招標(biāo)、擅自變更中標(biāo)結(jié)果、隨意追加合同，單一來源采購項(xiàng)目是否按規(guī)定報(bào)批，是否存在協(xié)議供貨和網(wǎng)上競價(jià)不規(guī)范等問題。
（4）政府采購政策功能實(shí)現(xiàn)程度，是否存在權(quán)力異化問題。主要關(guān)注政府采購是否存在未經(jīng)批準(zhǔn)采購進(jìn)口產(chǎn)品、未按規(guī)定采購節(jié)能環(huán)保等問題。
（5）政府采購招投標(biāo)是否合規(guī)：主要關(guān)注政府采購是否存在招標(biāo)方式不合規(guī)、工程設(shè)計(jì)監(jiān)理和土建未公開招投標(biāo)，政府采購招標(biāo)中是否設(shè)置排斥條款，是否存在圍標(biāo)串標(biāo)問題，是否存在政府采購合同簽訂后違規(guī)轉(zhuǎn)包分包問題。
總之，通過審計(jì)監(jiān)督，可以有效促進(jìn)政府采購制度的完善與規(guī)范，提高財(cái)政資金的使用效率，提高政府采購的透明度和反腐倡廉水平，更有利于促進(jìn)中國政府采購市場(chǎng)盡快與國際政府采購市場(chǎng)并軌。（作者系南京審計(jì)學(xué)院副院長）
來源：中國政府采購報(bào)
《政府采購法》實(shí)施已經(jīng)10年有余，政府采購規(guī)模從初期不足100億元增長到目前的10000多億元，政府采購工作日益受到社會(huì)各界的關(guān)注。作為政府采購的外部監(jiān)督力量，審計(jì)監(jiān)督逐漸成為一種工作常態(tài)。
審計(jì)的基本程序
作為財(cái)政支出審計(jì)的一個(gè)方面，政府采購審計(jì)是每次財(cái)政審計(jì)的規(guī)定動(dòng)作。概括起來，其基本程序是：
（1）政府采購審計(jì)項(xiàng)目選擇與立項(xiàng)。審計(jì)機(jī)關(guān)一般會(huì)根據(jù)財(cái)政支出類型有重點(diǎn)地選擇涉及采購金額較大或具有代表性的采購項(xiàng)目作為審計(jì)重點(diǎn)，而基建項(xiàng)目的招投標(biāo)活動(dòng)往往成為政府采購審計(jì)的首選項(xiàng)目。
（2）由審計(jì)的規(guī)劃處與業(yè)務(wù)處共同商量，主要由業(yè)務(wù)處室根據(jù)往年經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本年情況（包括審前調(diào)查），擬定審計(jì)方案，經(jīng)過協(xié)商與領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)后確立為正式方案。
（3）成立審計(jì)工作組，組長一般由具備一定職級(jí)或?qū)徲?jì)經(jīng)驗(yàn)的人員擔(dān)任，負(fù)責(zé)具體審計(jì)方案的制訂、與被審計(jì)部門或單位的溝通協(xié)調(diào)等工作。
（4）審計(jì)進(jìn)駐與具體審計(jì)工作開展。審計(jì)具體實(shí)施方案確定后，審計(jì)機(jī)關(guān)會(huì)向被審計(jì)部門或單位發(fā)出審計(jì)通知書，然后派出審計(jì)工作組進(jìn)駐被審計(jì)部門或單位，根據(jù)方案實(shí)施具體審計(jì)工作。如果需要，審計(jì)工作組有權(quán)根據(jù)審計(jì)進(jìn)度進(jìn)行延伸審計(jì)，主要包括采購單位、供應(yīng)商、相關(guān)銀行等。
（5）審計(jì)意見交換與審計(jì)報(bào)告出具。當(dāng)審計(jì)工作接近尾聲時(shí)，審計(jì)工作組會(huì)結(jié)合審計(jì)具體情況與被審計(jì)部門或單位進(jìn)行意見交換，當(dāng)雙方意見達(dá)成共識(shí)后，審計(jì)工作組會(huì)出具審計(jì)工作報(bào)告，就被審計(jì)內(nèi)容發(fā)表意見或保留意見，并提出相關(guān)整改意見。如果涉及違法犯罪行為，審計(jì)機(jī)關(guān)還要移交司法機(jī)關(guān)處理。
審計(jì)目標(biāo)與關(guān)注的重點(diǎn)
1.審計(jì)目標(biāo)
針對(duì)政府采購行為，審計(jì)的目標(biāo)仍然是真實(shí)性、合法性與效益性3個(gè)方面。所謂真實(shí)性是指政府采購行為應(yīng)當(dāng)實(shí)際存在，不得虛列政府采購項(xiàng)目。所謂合法性是指政府采購行為應(yīng)當(dāng)符合《預(yù)算法》、《政府采購法》等法律、法規(guī)的各項(xiàng)規(guī)定。所謂效益性是指政府采購行為應(yīng)當(dāng)獲取最優(yōu)的價(jià)格質(zhì)量比。
在強(qiáng)調(diào)上述三性基礎(chǔ)上，還要關(guān)注政府采購的完整性，即按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)納入政府采購范圍的采購活動(dòng)，看其是否全部進(jìn)行了政府采購。按照政府采購行為主要環(huán)節(jié)可分為預(yù)算編報(bào)的完整性、計(jì)劃編報(bào)的完整性和組織實(shí)施的完整性。關(guān)注政府采購的正確性，即政府采購項(xiàng)目的確立是否以本部門實(shí)際需要和國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃為依據(jù)，預(yù)算數(shù)據(jù)是否經(jīng)過科學(xué)論證。同時(shí)，關(guān)注政府采購信息是否恰當(dāng)披露。
2.審計(jì)部門認(rèn)定的政府采購組織形式與采購方式
（1）政府采購組織形式，即政府集中采購、部門集中采購、單位自行采購（或分散采購）。
（2）政府采購方式。主要包括公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)、財(cái)政部門認(rèn)定的其他采購方式。
3.審計(jì)進(jìn)駐后要求被審計(jì)部門或單位提供的資料
主要包括：（1）部門或單位預(yù)算文件（含預(yù)算調(diào)整文件）；（2）政府采購計(jì)劃文件；（3）政府采購組織實(shí)施的相關(guān)檔案資料、采購合同、管理文件和操作規(guī)程、驗(yàn)收記錄等文件；（4）采購部門或單位編報(bào)的政府采購信息和相關(guān)的統(tǒng)計(jì)報(bào)表；（5）相關(guān)會(huì)計(jì)賬簿和憑證、相關(guān)電子數(shù)據(jù)；（6）年度政府集中采購目錄和部門集中采購項(xiàng)目及采購限額標(biāo)準(zhǔn)等文件。
4.政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制測(cè)評(píng)
審計(jì)組進(jìn)駐被審計(jì)部門或單位后，一般會(huì)對(duì)政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制進(jìn)行測(cè)評(píng)，具體方法與內(nèi)容如下：
首先，詢問與座談，主要測(cè)試內(nèi)容包括：（1）詢問單位負(fù)責(zé)政府采購業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和工作人員有關(guān)政府采購預(yù)算需求的提出、采購組織形式、采購方式的確定，重點(diǎn)詢問各項(xiàng)批準(zhǔn)程序和手續(xù)是否執(zhí)行。（2）詢問財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人和相關(guān)財(cái)務(wù)人員政府采購預(yù)算的編報(bào)情況。
其次，審查書面文檔，主要測(cè)試內(nèi)容包括：（1）取得與政府采購相關(guān)的管理規(guī)定和申報(bào)的“一上”、“二上”預(yù)算。（2）審查財(cái)政部門批復(fù)預(yù)算、部門轉(zhuǎn)批預(yù)算，重點(diǎn)審查政府采購預(yù)算編報(bào)不完整等問題。（3）檢查政府采購計(jì)劃，并與預(yù)算相核對(duì)。（4）審查政府采購項(xiàng)目執(zhí)行文檔。（5）審查政府采購合同及合同履行情況。（6）審查政府采購資金的來源是否合法合規(guī)并及時(shí)足額到位。（7）審查采購資金的申請(qǐng)和劃撥是否根據(jù)批準(zhǔn)的年度采購預(yù)算，科學(xué)編制用款計(jì)劃，按照規(guī)定的程序進(jìn)行資金支付。
最后，計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，主要測(cè)試內(nèi)容包括：獲取政府采購的預(yù)算、計(jì)劃、合同等相關(guān)電子文件資料，與經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)賬、固定資產(chǎn)明細(xì)賬等相關(guān)賬目核對(duì)，調(diào)閱相關(guān)憑證，重點(diǎn)審查政府采購項(xiàng)目是否符合政府采購預(yù)算、計(jì)劃，資金支付是否合規(guī)，是否按規(guī)定入賬。
上述測(cè)評(píng)的目的是對(duì)被審計(jì)部門或單位政府采購業(yè)務(wù)內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，如果是低風(fēng)險(xiǎn)，說明被審計(jì)部門或單位政府采購管理比較規(guī)范，就可以簡化審計(jì)程序，在履行必要的審計(jì)程序后，原則上可以與被審計(jì)部門或單位進(jìn)行意見交換了；如果是中高風(fēng)險(xiǎn)，審計(jì)工作組會(huì)就某一個(gè)或幾個(gè)方面進(jìn)行重點(diǎn)審計(jì)（包括延伸審計(jì)），在查實(shí)的基礎(chǔ)上，再與被審計(jì)部門或單位交換意見，并提出相關(guān)整改意見；如果涉及違法犯罪，還要移交司法機(jī)關(guān)。
5.政府采購審計(jì)關(guān)注的焦點(diǎn)問題
（1）政府采購預(yù)算管理是否規(guī)范：主要關(guān)注政府采購預(yù)算是否完整、是否存在無預(yù)算或超預(yù)算采購行為。
（2）政府采購制度與政策執(zhí)行是否規(guī)范：主要關(guān)注政府采購是否存在違反集中采購目錄、采購限額標(biāo)準(zhǔn)和采購方式規(guī)定，采取化整為零等方式規(guī)避政府集中采購問題。
（3）政府采購支出是否透明，流程管理是否規(guī)范：主要關(guān)注政府采購是否存采購程序不符合規(guī)定，是否存在虛假招標(biāo)、擅自變更中標(biāo)結(jié)果、隨意追加合同，單一來源采購項(xiàng)目是否按規(guī)定報(bào)批，是否存在協(xié)議供貨和網(wǎng)上競價(jià)不規(guī)范等問題。
（4）政府采購政策功能實(shí)現(xiàn)程度，是否存在權(quán)力異化問題。主要關(guān)注政府采購是否存在未經(jīng)批準(zhǔn)采購進(jìn)口產(chǎn)品、未按規(guī)定采購節(jié)能環(huán)保等問題。
（5）政府采購招投標(biāo)是否合規(guī)：主要關(guān)注政府采購是否存在招標(biāo)方式不合規(guī)、工程設(shè)計(jì)監(jiān)理和土建未公開招投標(biāo)，政府采購招標(biāo)中是否設(shè)置排斥條款，是否存在圍標(biāo)串標(biāo)問題，是否存在政府采購合同簽訂后違規(guī)轉(zhuǎn)包分包問題。
總之，通過審計(jì)監(jiān)督，可以有效促進(jìn)政府采購制度的完善與規(guī)范，提高財(cái)政資金的使用效率，提高政府采購的透明度和反腐倡廉水平，更有利于促進(jìn)中國政府采購市場(chǎng)盡快與國際政府采購市場(chǎng)并軌。（作者系南京審計(jì)學(xué)院副院長）
來源：中國政府采購報(bào)
