對(duì)政府采購事業(yè)而言，公共資源交易平臺(tái)建設(shè)的推進(jìn)是機(jī)遇還是鴻溝？如果缺少對(duì)政府采購基本法律制度、法定業(yè)務(wù)范圍、集中采購機(jī)構(gòu)法定角色的準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)，任何支持或反對(duì)的觀點(diǎn)都可能因?yàn)?主觀傾向性"過于明顯而缺少說服力。
在討論集中采購機(jī)構(gòu)與公共資源交易平臺(tái)建設(shè)的整合問題時(shí)，業(yè)界有必要先從政府采購制度層面，回答與公共資源交易平臺(tái)建設(shè)相關(guān)卻又不僅僅局限于此的三個(gè)基本問題。
集中采購的獨(dú)立性不容破壞
第一個(gè)問題是，集中采購業(yè)務(wù)在整合后是否會(huì)喪失獨(dú)立性？
回顧我國政府采購制度改革的發(fā)展歷程，許多地方政府采購事業(yè)的開端都始于政府采購中心，其往往先于監(jiān)管部門產(chǎn)生，在此基礎(chǔ)上才得以逐步明確監(jiān)管職責(zé)、完善監(jiān)管制度、成立監(jiān)管部門。因此，政府采購中心在開創(chuàng)政府采購制度方面無疑發(fā)揮了排頭兵的重要作用。
然而隨著政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的需要，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，各級(jí)政府采購中心面臨著與其他公共資源交易市場(chǎng)融合的問題，有的甚至?xí)蝗∠?政府采購中心"牌子，不免令人惋惜。
從人員隸屬關(guān)系看，政府采購中心的一些工作人員已在財(cái)政系統(tǒng)奉獻(xiàn)多年，對(duì)財(cái)政部門有著深厚的感情，如今卻要隨著機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)，感情上難以割舍。從現(xiàn)行法律制度看，無論集中采購機(jī)構(gòu)如何整合或者具體名稱如何調(diào)整，政府集中采購業(yè)務(wù)卻基于其區(qū)別于其他公共資源交易性質(zhì)與運(yùn)行模式的自身特性，應(yīng)該繼續(xù)保持其獨(dú)立性。
首先，政府采購是一項(xiàng)獨(dú)立的法律制度。以《政府采購法》為依托，輔以其他法規(guī)和規(guī)章，政府采購形成了一套獨(dú)立完整的制度體系。政府采購的基本原則、運(yùn)作流程等均與其他公共資源交易不同，無法統(tǒng)一或者混同到其他公共資源交易之中。
其次，政府采購擔(dān)負(fù)著特殊的調(diào)控功能。與其他公共資源交易活動(dòng)追求經(jīng)濟(jì)效益不同，我國政府采購制度從最初就被定位于財(cái)政支出管理體系的一部分，與部門預(yù)算、國庫集中支付一起作為財(cái)政支出管理的三項(xiàng)重要改革措施，強(qiáng)調(diào)通過實(shí)施政府采購實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控目標(biāo)、發(fā)揮政策功能，偏重于追求社會(huì)效益。
最后，集中采購的主渠道作用無可替代。《政府采購法》規(guī)定，納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)實(shí)施。集中采購是提升采購規(guī)模、形成批量效益、強(qiáng)化集中監(jiān)管的有效形式，在政府采購中發(fā)揮著主渠道作用。集中采購機(jī)構(gòu)作為依法設(shè)立的政府采購代理機(jī)構(gòu)，其職責(zé)具有法定性，在強(qiáng)制執(zhí)行政府采購法律法規(guī)方面的作用也無可替代。
隊(duì)伍穩(wěn)定是集采機(jī)構(gòu)整合目標(biāo)
第二個(gè)問題是，政府采購蛋糕能否在整合中做大？
目前推進(jìn)公共資源交易平臺(tái)建設(shè)的主要做法有三種：一是打破原有各自割據(jù)的狀態(tài)，全盤整合后另行建立新的平臺(tái)；二是以某一公共資源交易平臺(tái)為基礎(chǔ)，吸收包括政府采購在內(nèi)的其他公共資源交易進(jìn)場(chǎng)；三是依托現(xiàn)有集中采購機(jī)構(gòu)，將其他公共資源交易市場(chǎng)整合到集中采購機(jī)構(gòu)，形成新的公共資源交易平臺(tái)。政府采購業(yè)界肯定會(huì)歡迎最后一種模式，認(rèn)為這樣做有利于把政府采購蛋糕做大。
《政府采購信息報(bào)》2013年7月8日1版《利用政采優(yōu)勢(shì) 不必另起爐灶》一文提出："分析問題要有一定的高度和法律意識(shí)，要拋開部門利益和權(quán)力之爭(zhēng)，在實(shí)際工作中不能形成’割據(jù)狀態(tài)’。"具體到分析政府采購蛋糕能否在整合中做大的問題，這個(gè)法律意識(shí)就是準(zhǔn)確理解《政府采購法》，正確認(rèn)識(shí)法律明確界定的政府采購概念，不應(yīng)當(dāng)盲目擴(kuò)大政府采購的外延。
假如依托現(xiàn)有集中采購機(jī)構(gòu)吸納其他交易活動(dòng)進(jìn)場(chǎng)，集中采購機(jī)構(gòu)在整合公共資源交易平臺(tái)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，主要目的應(yīng)該是維護(hù)集中采購機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍的穩(wěn)定，并保持政府集中采購活動(dòng)的獨(dú)立性，而不是為了擴(kuò)大政府采購的外延。
政府采購這塊蛋糕要想做大，根本之道在于財(cái)政部門和操作機(jī)構(gòu)嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購法》，從源頭上加強(qiáng)資金管理，在采購過程中強(qiáng)化監(jiān)管力度，提升規(guī)范操作水平，實(shí)現(xiàn)"應(yīng)采盡采"。
集采機(jī)構(gòu)不宜增加管理職能
第三個(gè)問題是，集中采購機(jī)構(gòu)可否借交易平臺(tái)建設(shè)增加管理職能？
按照現(xiàn)有政府采購制度設(shè)計(jì)，集中采購機(jī)構(gòu)被賦予了較重的責(zé)任卻缺少行政管理的授權(quán)，政府采購中心在開展業(yè)務(wù)過程中往往面臨各種困境，如對(duì)采購人約束無力、對(duì)評(píng)委會(huì)建議無效、對(duì)供應(yīng)商處罰無據(jù)、對(duì)合同履約監(jiān)督無權(quán)等。集中采購機(jī)構(gòu)從業(yè)人員對(duì)此反應(yīng)較多，賦予集中采購機(jī)構(gòu)行政管理職能的呼聲一直較高。
從法定性方面看，根據(jù)《政府采購法》第十六條的規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)。集中采購機(jī)構(gòu)作為非營(yíng)利事業(yè)法人，按照委托代理協(xié)議依法辦理采購事宜，這是其法定角色?；谡少徎顒?dòng)在采購環(huán)節(jié)的民事行為法律屬性，代理人與被代理人、第三人在合同法律關(guān)系中權(quán)利義務(wù)對(duì)等，即集中采購機(jī)構(gòu)與采購人、供應(yīng)商之間屬合同法律關(guān)系，各方法律地位平等，權(quán)利義務(wù)關(guān)系通過合同約定，不是行政法律關(guān)系中的管理與被管理關(guān)系，自然不存在誰約束誰、誰處罰誰的問題。
從可行性方面看，賦予集中采購機(jī)構(gòu)行政管理職能并非理想選擇。按照現(xiàn)代法治精神和有限政府原則，政府的行政管理權(quán)應(yīng)當(dāng)受到法律的嚴(yán)格限制，任何一項(xiàng)權(quán)力的行使都必須得到法律的明確授權(quán)，即通常所說的"法無規(guī)定不可為"，財(cái)政部門對(duì)供應(yīng)商投訴的處理行為即是如此。
面對(duì)集中采購工作中遇到的種種困難，如果納入行政法律關(guān)系范疇由集中采購機(jī)構(gòu)實(shí)施行政監(jiān)管，則必將受到行政法律法規(guī)的嚴(yán)格約束，在程序合法性、證據(jù)充分性、行為合理性等方面的要求更加嚴(yán)格，集中采購機(jī)構(gòu)將承擔(dān)更為沉重的證明責(zé)任，很難如愿以償。如果按照司法領(lǐng)域"法無禁止即可為"的理念，集中采購機(jī)構(gòu)在處理與采購人、供應(yīng)商之間的關(guān)系時(shí)，民事法律原則和規(guī)定更加對(duì)癥，只要不違反法律原則和明文規(guī)定，不違背當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)的對(duì)等關(guān)系，充分利用集中采購機(jī)構(gòu)民事主體的地位和權(quán)利，往往能夠收到更好的法律效果，相比行政管理手段更具靈活性與優(yōu)勢(shì)。
?。ú少徬盗姓劇の艺f公共資源交易平臺(tái)建設(shè)征文系針對(duì)熱點(diǎn)問題進(jìn)行的探討，文中表述為作者個(gè)人觀點(diǎn)，不代表本報(bào)社。）
來源： 政府采購信息報(bào) 作者：趙會(huì)平
