■ 李文仲 郝曉鑫
根據(jù)《政府采購法》，維護(hù)國家利益和社會公共利益是政府采購的基本目標(biāo)。問題是，什么是政府采購中的國家利益和社會公共利益？其在現(xiàn)實中有哪些沖突？實現(xiàn)途徑是什么？本文擬對上述問題作些梳理和探討，以供參考。
概念界定
據(jù)筆者在國家法規(guī)數(shù)據(jù)庫檢索統(tǒng)計，包括《政府采購法》在內(nèi)的法律法規(guī)，涉及國家利益的有2200余個，涉及社會公共利益的有2000余個。其中，《政府采購法》第一條規(guī)定，為維護(hù)國家利益和社會公共利益，制定本法；第二十五條規(guī)定，政府采購當(dāng)事人不得相互串通，損害國家利益和社會公共利益；第五十條第二款規(guī)定，政府采購合同繼續(xù)履行將損害國家利益和社會公共利益的，雙方當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)變更、中止或者終止合同；第八十四條規(guī)定，使用國際組織和外國政府貸款進(jìn)行的政府采購，不得損害國家利益和社會公共利益。
但是，對于如何界定國家利益和社會公共利益，尚無法律法規(guī)明確，相關(guān)理論研究和實際工作者也沒有達(dá)成共識。
筆者認(rèn)為，國家利益和社會公共利益是區(qū)別于個體利益而現(xiàn)實存在的獨(dú)特利益。其中，國家利益，是國家為了滿足自身生存安全和發(fā)展需要，而產(chǎn)生的利益需求，體現(xiàn)為國際上以民族整體利益為內(nèi)容的國家利益和國內(nèi)政府所代表的全國性利益。社會公共利益，是廣大公民的利益，廣大的范圍，空間上有全國性和地區(qū)性，時間上包括現(xiàn)在和將來。就政府采購而言，國家利益和社會公共利益具有不同的層次和內(nèi)容。
第一，政府采購中的國家利益和社會公共利益源于憲法?！稇椃ā肥俏覈母敬蠓ǎ墩少彿ā纷鳛橄挛环?，其對國家利益和社會公共利益進(jìn)行規(guī)定，本質(zhì)上屬于落實《憲法》。執(zhí)行《政府采購法》時，要以《憲法》中的國家利益和社會公共利益，解釋、界定《政府采購法》中的國家利益和社會公共利益。然而，包括《憲法》在內(nèi)的現(xiàn)行法律法規(guī)，均未對國家利益和社會公共利益進(jìn)行明確，具有法律解釋權(quán)的全國人大常委會也未作出解釋。
第二，政府采購中國家利益和社會公共利益的不同屬性?！墩少彿ā返谝粭l中的國家利益和社會公共利益，體現(xiàn)了立法宗旨，可視為價值目標(biāo)，是將政府采購的政策性作用法律化，需依靠《政府采購法》所設(shè)計的整個制度體系加以實現(xiàn)。第二十五、五十、八十四條中的國家利益和社會公共利益，屬于具體法律概念，系具體要求和適用情形，只是側(cè)重點(diǎn)不同。第二十五、五十條體現(xiàn)為民法上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，屬于具體法益，系私權(quán)利的行使界限；第八十四條主要體現(xiàn)為保護(hù)對象，具有較強(qiáng)的政治性，屬于禁止性規(guī)定。在適用時，政府采購監(jiān)管部門和當(dāng)事人可以將第二十五、五十、八十四條作為處理具體利益糾紛的依據(jù)，不宜將第一條作為依據(jù)。
第三，政府采購中國家利益和社會公共利益的不同內(nèi)容。作為價值目標(biāo)，《政府采購法》第一條中的國家利益和社會公共利益，應(yīng)當(dāng)包括且不限于國家安全利益、社會經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、資源持續(xù)利用、扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)等，且這些利益處于動態(tài)形成和發(fā)展變化的過程。作為具體法益，第二十五、五十條中的國家利益和社會公共利益，應(yīng)當(dāng)包括且不限于納稅人利益保護(hù)，國家財政資金使用，國家權(quán)力正確行使，法律權(quán)威、市場秩序維護(hù)等。作為保護(hù)對象，第八十四條中的國家利益和社會公共利益，應(yīng)當(dāng)包括且不限于國家政治、經(jīng)濟(jì)、社會方面安全和秘密及以國家名義表現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)利益。
現(xiàn)實沖突
基于政府采購的公共性，政府采購中的國家利益和社會公共利益，與其他組織或個體利益，存在高度的契合，但是，在某些情況下，不同利益間也可能存在沖突，主要表現(xiàn)為：
一是本國利益與外國利益的沖突。包括法規(guī)政策的沖突，如我國法律規(guī)定，政府采購應(yīng)當(dāng)采購本國貨物、工程或服務(wù)，而亞洲開發(fā)銀行《貸款采購準(zhǔn)則》規(guī)定，有關(guān)貸款的支付，限于亞行成員方生產(chǎn)的貨物或提供的服務(wù)；政府采購保護(hù)本國市場和產(chǎn)業(yè)，與市場對外開放沖突等。
二是國家利益與社會公共利益的沖突。國家利益在國內(nèi)體現(xiàn)為政府利益，社會公共利益是廣大公民的利益，而我國政府是人民利益的代表，本質(zhì)上二者是統(tǒng)一的。但是，在市場經(jīng)濟(jì)體制不健全情況下，政府部門及其官員的行為很容易偏離社會公共利益目標(biāo)，從而引發(fā)二者的沖突。
三是不同社會公共利益之間的沖突。表現(xiàn)為長遠(yuǎn)利益與眼前利益、全國利益與地方利益、不同部門利益、不同地方利益、不同行業(yè)利益、部門利益與地方利益間的沖突。例如，采購節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，從長遠(yuǎn)節(jié)能效果看，經(jīng)濟(jì)效益明顯，但從短期看，會增加采購人的一次性投入，這就在全國利益與部門利益、長遠(yuǎn)利益與眼前利益間產(chǎn)生沖突。又如，有的采購項目限定本地供應(yīng)商投標(biāo)，影響了全國統(tǒng)一市場的形成，這在全國利益與地方利益、不同地方利益間產(chǎn)生沖突。
四是國家利益、社會公共利益與個體利益的沖突。一方面，供應(yīng)商之間，供應(yīng)商與采購人、代理機(jī)構(gòu)、評標(biāo)專家之間惡意串通，通過違法手段獲取中標(biāo)、成交機(jī)會，謀求非法個體利益，損害了國家利益和社會公共利益。另一方面，掌握公權(quán)力的采購人如果濫用社會公共利益條款，拒絕履行法定義務(wù)，那無疑會損害相關(guān)當(dāng)事人的合法權(quán)益。
實現(xiàn)途徑
為維護(hù)國家利益和社會公共利益，實現(xiàn)二者與其他組織或個體利益間的協(xié)調(diào)發(fā)展，針對上述問題，可采取如下原則和方式處理：
在原則上，首先，應(yīng)當(dāng)遵循依法處理原則。其次，遵循本國利益優(yōu)于外國利益、安全利益高于經(jīng)濟(jì)利益、全局利益優(yōu)于局部利益、長遠(yuǎn)利益優(yōu)于眼前利益的原則。
在方式上，根據(jù)我國現(xiàn)行立法、行政、司法及政府采購體制機(jī)制，可采取以下4種：
第一，立法機(jī)關(guān)在完善制度設(shè)計中加以落實。一是由具有立法權(quán)的全國人大或全國人大常委會，整合《政府采購法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》，重新設(shè)計政府采購制度，對國家利益和社會公共利益進(jìn)行立法保護(hù)。二是由具有法律解釋權(quán)的全國人大常委會，解釋國家利益和社會公共利益的涵義、范圍和界定主體、程序及標(biāo)準(zhǔn)。三是在采購活動中，如對國家利益和社會公共利益的認(rèn)定存在爭議，可由同級人大或其常委會進(jìn)行審查。
第二，行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)體制改革中加以落實。首先，充分發(fā)揮市場作用，減少政府采購領(lǐng)域的行政審批。其次，科學(xué)劃分政府采購監(jiān)管職能，財政部門側(cè)重于頂層設(shè)計、長遠(yuǎn)規(guī)劃、法規(guī)制定及執(zhí)法檢查等宏觀管理，賦予集采機(jī)構(gòu)和社會代理機(jī)構(gòu)采購項目實施過程中的微觀管理職能，依靠理順工作機(jī)制、縮短采購周期、提高采購效率和質(zhì)量等措施更好地維護(hù)國家利益和社會公共利益。
第三，司法機(jī)關(guān)在具體個案審理中加以落實。當(dāng)國家利益和社會公共利益與其他組織或個體利益產(chǎn)生如下沖突時，可由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行判定。一是政府采購當(dāng)事人，認(rèn)為其他當(dāng)事人的串通行為，在損害自身合法權(quán)益的同時，也損害了國家利益和社會公共利益，據(jù)此起訴至法院；二是政府采購合同當(dāng)事人一方以合同損害國家利益和社會公共利益為由，要求變更、中止或者終止合同，另一方當(dāng)事人不同意，而向法院提起民事訴訟；三是監(jiān)管部門或其他行政機(jī)關(guān)，以合同損害國家利益和社會公共利益為由，要求當(dāng)事人變更、中止或者終止合同，行政相對人不服，而向法院提起行政訴訟。值得一提的是，我國民法上也存在諸如誠實信用等沒有準(zhǔn)確定義的抽象原則，但并不妨礙其操作性。近些年，審判機(jī)關(guān)逐步認(rèn)識到解釋法律的重要性，指出在裁判案件中解釋法律規(guī)范，是法院適用法律的重要組成部分。當(dāng)前，由法院對國家利益和社會公共利益進(jìn)行界定，是一個容易為大眾接受，且可行性、操作性較高的途徑。
第四，財政部門在監(jiān)督采購活動中加以落實。如果財政部門發(fā)現(xiàn)，政府采購當(dāng)事人的行為或采購合同有損國家利益和社會公共利益，其有權(quán)責(zé)令相關(guān)當(dāng)事人予以改正，或者責(zé)令變更、中止或者終止合同，并進(jìn)行相應(yīng)處罰。但是，鑒于公權(quán)力的擴(kuò)張性，財政部門在對國家利益和社會公共利益進(jìn)行判定時，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守實體上和程序上的正當(dāng)性。
此外，基于合法的國家利益和社會公共利益，處置合法的個體利益，應(yīng)當(dāng)遵循平等協(xié)商原則、事先公平補(bǔ)償原則和事后權(quán)利救濟(jì)原則，并賦予受損害人申訴、補(bǔ)償、訴訟在內(nèi)的救濟(jì)權(quán)利。同時，凡是以國家利益和社會公共利益為借口，損害其他組織或個體合法利益的，都應(yīng)被認(rèn)定為違法，由違法者承擔(dān)責(zé)任。（作者單位：中央民族大學(xué)法學(xué)院）
來源：中國政府采購報
