日前舉行的黨中央政治局會議強(qiáng)調(diào)，“盤活存量、優(yōu)化增量、著力提高財(cái)政資金使用效益，加大金融支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)的力度，把錢用在刀刃上”。這一要求是在當(dāng)前宏觀調(diào)控中優(yōu)化資金政策的重要指導(dǎo)方針，并具有中長期的導(dǎo)向意義。
一、財(cái)政運(yùn)行進(jìn)入“過緊日子”的新階段，需要更加注重資金績效
隨著近兩年我國經(jīng)濟(jì)增長率的回調(diào)，財(cái)政收入增長乏力的局面業(yè)已形成。在2012年國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）增長率為7.8%的情況下，當(dāng)年財(cái)政收入增長率為12.8%，扣除物價(jià)上漲因素后，與GDP的增長已近于同步，一改以往十余年間財(cái)政收入升幅明顯高于GDP增幅的情況。2013年上半年，全國財(cái)政收入與去年同期相比，增長幅度為7.5%，增幅同比回落4.7個(gè)百分點(diǎn)，與同期GDP7.6%的增幅相比，扣除物價(jià)因素后，已落后近三個(gè)百分點(diǎn)。其中，中央財(cái)政收入僅增長1.5%，如扣除物價(jià)因素，實(shí)為負(fù)增長。雖然這種財(cái)政收入增長明顯低于GDP增長的局面有可能在今年下半年得到一定改變，但全年財(cái)政收入如實(shí)現(xiàn)與GDP在可比口徑上的同步增長（假如今年的年度物價(jià)上漲率為3%，則財(cái)政收入增幅需為10.5%），就相當(dāng)令人滿意了?？梢悦鞔_地說，我國財(cái)政收入增幅高于GDP增幅，帶來財(cái)政收入占GDP比重一路走高的階段，已經(jīng)告一段落，財(cái)政“過緊日子”的新階段業(yè)已出現(xiàn)，這也是在我國經(jīng)濟(jì)潛在增長率“下臺階”（由10%左右下調(diào)到7.5%左右）的大背景下合乎邏輯的變化。如果作一個(gè)粗線條的預(yù)測，我國財(cái)政收入增長乏力，需做出特別關(guān)注和多方努力才能把財(cái)政收入占GDP比重大體維持在當(dāng)前水平（22%~23%）的情況，在未來幾年是大概率事件。
一般地說，努力提高資金使用的績效水平，應(yīng)是公共財(cái)政建設(shè)的必然追求，在財(cái)政“過緊日子”的情況下，注重提高資金績效就更具有了特殊的意義。現(xiàn)階段我國財(cái)政收入增長乏力，除了客觀因素的“自然下滑”外，還有一系列由必要的“結(jié)構(gòu)性減稅”所帶來的主觀因素。為服務(wù)大局，我們有必要實(shí)施以“營改增”“小微企業(yè)減免稅”等為代表的減稅減收措施，同時(shí)在支出方面，從教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)到保障房建設(shè)、基本養(yǎng)老等社會保障制度建設(shè)和新農(nóng)村建設(shè)、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，等等，又需要加大財(cái)政支出投入，以滿足這些“只能上不能下”的剛性的民生支出需要和密切服務(wù)于民生的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要——這就必然帶來赤字水平的提升，以及對控制赤字與舉債規(guī)模，特別是提高有限資金的使用績效的迫切而現(xiàn)實(shí)的需要?？梢悦鞔_地說，在我國財(cái)政“過緊日子”的新階段上，提高財(cái)政資金的績效，努力“少花錢多辦事”“把錢花在刀刃上”，是財(cái)政為全局服務(wù)的更為重要、更加突出的著力點(diǎn)，既有利于使財(cái)政分配避免過大的赤字壓力，又可以使方方面面的支出需要減少“財(cái)力有限”的壓抑而得到更好與更多的滿足。
二、提高財(cái)政資金績效需要盤活存量、優(yōu)化增量
在任何一個(gè)特定時(shí)段內(nèi)，可運(yùn)用的財(cái)政資金的有限性與要求得到安排的支出需求的反差，是財(cái)政分配中永恒的矛盾。在財(cái)政收入增長乏力、支出之中行政成本費(fèi)用的壓縮空間有限、赤字安排只可能解決一部分問題等相關(guān)條件的約束下，提高資金績效便成為一種最值得盡力而為的積極措施與必然選擇。這從財(cái)政收支角度看，有兩大基本要領(lǐng)：盤活存量和優(yōu)化增量。
所謂盤活存量，在財(cái)政管理上講主要包括如下要點(diǎn)：一是優(yōu)化預(yù)算收支計(jì)劃的編制，使之更加切合實(shí)際，更具可行性，特別是今后應(yīng)探索建立和發(fā)展3~5年的中期滾動預(yù)算，提高瞻前顧后、動態(tài)優(yōu)化資金安排的水準(zhǔn)，以提升資金績效；二是整合運(yùn)用財(cái)政的庫底資金與在途資金，特別是在各地還為數(shù)可觀的“財(cái)政專戶”中滯存的資金，總體提升財(cái)政資金的活躍度與運(yùn)行速率；三是整合歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，并且注重及早下達(dá)，使之與相關(guān)地區(qū)的預(yù)算有機(jī)協(xié)調(diào)地統(tǒng)籌運(yùn)行。
所謂優(yōu)化增量，在財(cái)政管理上的要點(diǎn)主要有：一是在組織新增收入方面提高其合理性并充分挖掘其潛力；二是在支出盤子擴(kuò)大的安排中應(yīng)當(dāng)充分順應(yīng)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、突出重點(diǎn)、提升綜合績效的要求。
盤活存量和優(yōu)化增量的結(jié)合，可使我國在提高財(cái)政資金績效的努力中大有作為。這兩個(gè)方面雖然在前些年的財(cái)政運(yùn)行中已有值得肯定的進(jìn)步，但目前未解決到位的問題和改進(jìn)的空間仍是十分明顯的：我國以一年為期視野編制預(yù)算，還遲遲未實(shí)現(xiàn)向中期滾動預(yù)算方向上的突破；財(cái)政庫底資金規(guī)模明顯偏大，壓低滯存規(guī)模和使之保值增值的機(jī)制都遠(yuǎn)未到位；“專戶存儲”主要適應(yīng)了前一歷史階段加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的需要，在取消預(yù)算外資金概念后，已形成了為數(shù)不小的資金停滯；專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的整合與優(yōu)化明顯滯后于經(jīng)濟(jì)生活的迫切要求；合理增加財(cái)政收入的潛力挖掘不夠，支出的結(jié)構(gòu)優(yōu)化更面臨一系列挑戰(zhàn)與創(chuàng)新的考驗(yàn)。
三、提高財(cái)政資金使用效率亟須依托創(chuàng)新，抓住重點(diǎn)
財(cái)政資金使用效率的提高，不僅體現(xiàn)為某些項(xiàng)目的直接效益的提高，更重要的是還表現(xiàn)為其他各類財(cái)政支出總計(jì)的綜合效益、社會效益（如經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展后勁與和諧程度等）的上升。其量化衡量標(biāo)準(zhǔn)目前在世界范圍內(nèi)還無十分成熟的經(jīng)驗(yàn)，財(cái)政分配和資金運(yùn)用的績效如何量化考評，這仍是探索開拓中的前沿問題。但近些年在我國公共財(cái)政建設(shè)中已引起了日益增加的重視。
面對這一類似系統(tǒng)工程并在現(xiàn)實(shí)生活中表現(xiàn)出千頭萬緒的問題，我們亟須抓住重點(diǎn)，針對具體階段、具體目標(biāo)下的一些關(guān)鍵問題，在制度、管理和技術(shù)三個(gè)層面創(chuàng)新中積極推進(jìn)“結(jié)果導(dǎo)向”、績效評估約束下的“供給調(diào)控”，把有限而寶貴的政府可用財(cái)力作為只用于“刀刃”上的“最好的鋼”來安排，以點(diǎn)帶面，統(tǒng)籌兼顧，服務(wù)全局。在這個(gè)方面可以提出如下幾點(diǎn)基本認(rèn)識：
要正確把握政府合理的職能定位，依托制度創(chuàng)新，優(yōu)先改善民生，保證重點(diǎn)事項(xiàng)?？傮w提升政府資金使用效益的大前提，是處理好政府與市場的關(guān)系這一核心問題，使政府職能既不越位，又不缺位，財(cái)政分配有所為有所不為，在讓市場充分起作用的前提下，主要維護(hù)機(jī)會公平、社會公正和以適當(dāng)?shù)脑俜峙渫七M(jìn)基本公共服務(wù)均等化。在全面建成小康社會的歷史階段上，突出的主線是在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)升級、社會和諧的過程中改善民生。因此，現(xiàn)階段財(cái)政資金的使用重點(diǎn)，首先應(yīng)是從使所有社會成員享受“勞有所得、老有所養(yǎng)、學(xué)有所教、病有所醫(yī)、住有所居”的基本公共服務(wù)入手，體現(xiàn)社會管理政策方面的“托底作用”，并配合微觀政策的放活讓市場主體在公平競爭和加入國際競爭的大市場上充分釋放創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新的潛力和活力，以及配合宏觀調(diào)控政策在合理運(yùn)行區(qū)間內(nèi)穩(wěn)中求進(jìn)。民生改善最根本的源泉，是中國經(jīng)濟(jì)“升級版”的實(shí)現(xiàn)過程，同時(shí)亦要求政府的分配與再分配政策與時(shí)俱進(jìn)地發(fā)揮促進(jìn)“共同富?！钡淖饔?，因而在以財(cái)政支出加強(qiáng)公共服務(wù)的同時(shí)，也要以稅制優(yōu)化等財(cái)政收入方面的舉措來加以積極配合?？傊?，政府職能和財(cái)政職能合理定位以提高資金績效這一問題的實(shí)質(zhì)，正是在政府職能合理化取向下實(shí)施政府改革、財(cái)稅改革和配套改革的制度創(chuàng)新問題。依托制度創(chuàng)新，才能如愿地提高資金使用效率。
要積極優(yōu)化以財(cái)政預(yù)算為代表的收支運(yùn)行機(jī)制，依托管理創(chuàng)新，提升收支績效水平。預(yù)算作為體現(xiàn)政府活動范圍、方向、重點(diǎn)的收支計(jì)劃，是實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政所有目標(biāo)追求的運(yùn)行載體。旨在提高資金績效的管理創(chuàng)新，首先是要打造健全的“全口徑預(yù)算”，把我國所有的政府財(cái)力統(tǒng)統(tǒng)納入以公共收支預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、政府基金預(yù)算和社會保障預(yù)算等協(xié)調(diào)構(gòu)成的預(yù)算體系，徹底告別“預(yù)算外資金”概念，積極優(yōu)化以一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付構(gòu)成的轉(zhuǎn)移支付體系，健全單一賬戶國庫集中收支制度并使之“橫向到邊，縱向到底”地全覆蓋所有政府收支活動（包括所有的“財(cái)政專戶”），以及逐步以“陽光融資機(jī)制”置換替代地方各級政府隱性負(fù)債，等等。
在以預(yù)算管理的規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化為取向?qū)嵤┕芾韯?chuàng)新的同時(shí)，還十分需要結(jié)合政府采購（包括購買公共服務(wù)）的改革，以財(cái)政資金為后盾的貼息、信用擔(dān)保等政策性融資，以及結(jié)合發(fā)展公私合作伙伴關(guān)系（PPP）概念下的機(jī)制創(chuàng)新，來積極調(diào)動市場力量、民間資本和社會資金的力量，“四兩撥千斤”式地發(fā)揮財(cái)政資金的調(diào)節(jié)、引導(dǎo)、輻射作用，支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和升級換代，提升政府資金的放大乘數(shù)和綜合效益。
要大力推進(jìn)財(cái)稅和政府管理部門信息化建設(shè)和績效考評體系建設(shè)，依托技術(shù)創(chuàng)新，呼應(yīng)和支持制度、管理創(chuàng)新以提增績效。信息化時(shí)代中國公共財(cái)政建設(shè)和政府管理體系改進(jìn)的一個(gè)明顯的“后發(fā)優(yōu)勢”，是積極運(yùn)用計(jì)算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、大型數(shù)據(jù)庫等現(xiàn)代科技的最新成果，通過“金財(cái)”“金稅”“金審”“金關(guān)”“金盾”“金農(nóng)”“金水”……等等政府信息工程，形成現(xiàn)代化的政府部門綜合信息平臺和宏觀科學(xué)決策的支撐平臺，促使經(jīng)濟(jì)社會管理機(jī)制升級，管理成本明顯降低。比如，涉稅信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)方面，可以建立全國統(tǒng)一通用的人、企業(yè)、政府、社會機(jī)構(gòu)等社會經(jīng)濟(jì)主體的標(biāo)準(zhǔn)化唯一代碼制度，進(jìn)而由各部門采集與其職責(zé)相關(guān)的個(gè)人、企業(yè)、政府、社會機(jī)構(gòu)主體及與之相關(guān)的地、房、股、債等客體的基礎(chǔ)性原始信息，并建立本部門的全國大集中、全覆蓋的專業(yè)信息系統(tǒng)；在此基礎(chǔ)上，形成各部門之間多邊信息共享平臺，即基于各部門又獨(dú)立于各部門的全國性、綜合性的法定信息互通共享大平臺，構(gòu)建既能互通信息，又有限度、受約束、可控制的信息共享系統(tǒng)和機(jī)制，支持決策科學(xué)化水平的提高。
與此同時(shí)，對于財(cái)政收支管理運(yùn)行的全程，應(yīng)更加積極地發(fā)展事前、事中、事后相結(jié)合的績效評估，打造科學(xué)、有效的績效考評約束機(jī)制和合理的部分項(xiàng)目資金的競爭性分配機(jī)制，以及收支管理中的獎勵、問責(zé)機(jī)制。這需要從構(gòu)建可操作的評估指標(biāo)體系和公式、模型方法入手，積累經(jīng)驗(yàn)，動態(tài)優(yōu)化，由粗到細(xì)，由點(diǎn)到面，使考評內(nèi)容逐漸豐富和多樣化。（作者系財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長）
來源： 光明日報(bào) 作者：賈康
