關(guān)于政府購買服務(wù)相關(guān)問題的探討
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發(fā)布日期：2013年08月29日
■ 孫志剛
近來，關(guān)于政府采購服務(wù)的各類文件、新聞如雨后春筍般潮涌而來，出現(xiàn)了“服務(wù)”、“公共服務(wù)”、“社會(huì)工作服務(wù)”等多個(gè)概念，那么這些概念之間是什么關(guān)系？政府要購買的“服務(wù)”是什么？政府為什么要“購買服務(wù)”？在政府購買服務(wù)過程中，政府采購能做什么？筆者結(jié)合工作實(shí)際，就上述問題進(jìn)行探討。
買的是什么
相信每一個(gè)人對(duì)“服務(wù)”一詞都不會(huì)陌生，但如果要回答“什么是服務(wù)”，可能沒有幾個(gè)人能說得清楚。通常被普遍接受的說法是：服務(wù)是指為他人做事，并使他人從中受益的一種有償或無償?shù)幕顒?dòng)。
就概念來講，“服務(wù)”與“公共服務(wù)”、“社會(huì)工作服務(wù)”之間應(yīng)該是包含與被包含的關(guān)系。但是，公共服務(wù)和社會(huì)工作服務(wù)是否存在包含與被包含的關(guān)系呢？為了弄清這一問題，我們先來看一下二者的定義和內(nèi)容。
公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會(huì)公眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)等提供保障。公共服務(wù)是公共行政和政府改革的核心理念。政府購買公共服務(wù)指政府機(jī)關(guān)及公共部門按照法定程序和采購目錄，將原來由政府直接承擔(dān)或通過事業(yè)單位承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)，以合同方式交給有資質(zhì)的社會(huì)組織完成，并根據(jù)后者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用。
2012年11月14日，民政部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2012〕196號(hào)，以下簡稱“196號(hào)文”），指出社會(huì)工作服務(wù)是社會(huì)工作專業(yè)人才運(yùn)用專業(yè)方法為有需要的人群提供的包括困難救助、矛盾調(diào)處、人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、行為矯治、關(guān)系調(diào)適、資源協(xié)調(diào)、社會(huì)功能修復(fù)和促進(jìn)個(gè)人與環(huán)境適應(yīng)等在內(nèi)的專業(yè)服務(wù)，是現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體系的重要組成部分。政府購買社會(huì)工作服務(wù)，是政府利用財(cái)政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)組織和企事業(yè)單位購買社會(huì)工作服務(wù)的一項(xiàng)重要制度安排。
從上述內(nèi)容來看，公共服務(wù)應(yīng)該定位為政府必須提供的基礎(chǔ)性服務(wù)，而社會(huì)工作服務(wù)是針對(duì)特殊群體的、較為專業(yè)的、相對(duì)高層次的服務(wù)。二者之間并不存在包含與被包含的關(guān)系，但可能存在交集。
可以肯定的是，社會(huì)工作服務(wù)和公共服務(wù)都是政府要購買的服務(wù)內(nèi)容。具體來講，是把社會(huì)工作服務(wù)、公共服務(wù)中適合市場化方式提供的內(nèi)容和事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。
政府向社會(huì)購買公共服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)，是逐漸從注重效率轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量和公平，是從強(qiáng)調(diào)較低的成本轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)廣泛參與的重大變革，這一購買過程將更好地惠及普通民眾。應(yīng)該說，這項(xiàng)決策符合服務(wù)型政府建設(shè)的方向，有利于進(jìn)一步理清政府、市場和社會(huì)三者之間的關(guān)系，釋放出了新的改革紅利。
由誰來主導(dǎo)
政府購買服務(wù)使用的是財(cái)政性資金，應(yīng)該屬于政府采購范疇。作為政府采購監(jiān)管部門，財(cái)政部門在政府購買服務(wù)過程中，具體負(fù)責(zé)哪些工作呢？
196號(hào)文指出，各級(jí)政府是購買社會(huì)工作服務(wù)的主體。各級(jí)民政部門具體負(fù)責(zé)本級(jí)政府購買社會(huì)工作服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織實(shí)施和績效評(píng)估；各級(jí)財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)本級(jí)政府購買社會(huì)工作服務(wù)規(guī)劃計(jì)劃審核、經(jīng)費(fèi)安排與監(jiān)督管理；各有關(guān)部門和群團(tuán)組織負(fù)責(zé)本系統(tǒng)、本行業(yè)社會(huì)工作服務(wù)需求評(píng)估，向同級(jí)民政部門申報(bào)社會(huì)工作服務(wù)計(jì)劃并具體實(shí)施。
政府購買公共服務(wù)具有較強(qiáng)的廣泛性和針對(duì)性，同時(shí)又涉及到政府職能轉(zhuǎn)變，按照職責(zé)分工，財(cái)政部門不能很好地成為規(guī)劃、實(shí)施的主體。196號(hào)文是針對(duì)政府購買社會(huì)工作服務(wù)進(jìn)行部署的，在這里，民政部門是規(guī)劃、實(shí)施的主體，財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)采購計(jì)劃審核、經(jīng)費(fèi)安排。那么，政府購買范圍更廣的公共服務(wù)，哪個(gè)單位應(yīng)該成為規(guī)劃、實(shí)施主體呢？
按照《政府采購法》等相關(guān)法規(guī)精神，應(yīng)按照誰預(yù)算、誰使用、誰采購的原則來確定采購主體。參照這一原則，具體到政府購買公共服務(wù)，應(yīng)該是本項(xiàng)服務(wù)的原提供者做為采購的主體，因原提供者對(duì)本項(xiàng)服務(wù)的需求和要求最為明確，所以，這個(gè)采購的主體同時(shí)又應(yīng)是監(jiān)督履約驗(yàn)收的主體。
鑒于政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的部門較多，因此任何一個(gè)單獨(dú)的政府組成部門都不能全部承擔(dān)此項(xiàng)工作的規(guī)劃、實(shí)施職責(zé)。為促進(jìn)政府購買服務(wù)工作發(fā)展，建議由政府主導(dǎo)，成立跨部門的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室?？紤]到工作性質(zhì)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)為常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、評(píng)估、評(píng)價(jià)政府購買服務(wù)相關(guān)工作。由領(lǐng)導(dǎo)小組作為規(guī)劃、實(shí)施主體，由領(lǐng)導(dǎo)小組成員、原公共服務(wù)的提供者作為采購主體，財(cái)政部門作為購買行為的經(jīng)費(fèi)保障和監(jiān)督主體。由此實(shí)現(xiàn)三位一體，做到相互監(jiān)督和制約。
政府采購能做什么
政府購買公共服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)被納入政府采購范圍后，成了政府采購新的品目和項(xiàng)目。社會(huì)組織作為提供這些服務(wù)的主體，成為了對(duì)應(yīng)意義上的供應(yīng)商，其提供的“商品”面向社會(huì)大眾。這給政府采購工作帶來了需要解決的新問題。
非營利性的社會(huì)組織與以營利為目的的企業(yè)單位在身份上存在不同，我們可以參照《政府采購法》，給予社會(huì)組織類似于“供應(yīng)商”的身份。包括質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查等機(jī)制，以及采購人、代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門的責(zé)任等，都可以參照相關(guān)規(guī)定，但畢竟不是長久之計(jì)。
公共服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)直接面向社會(huì)公眾的特點(diǎn)決定，一旦進(jìn)入采購程序、執(zhí)行程序后，對(duì)其的監(jiān)管、變革以及后續(xù)保障等都成為比較敏感的社會(huì)問題，這樣的采購項(xiàng)目已經(jīng)超越了現(xiàn)有政府采購法律法規(guī)約束的范圍。所以，完善的政府購買公共服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)制還應(yīng)包括招投標(biāo)程序、購買程序、績效評(píng)估程序和糾紛解決機(jī)制、應(yīng)急處理機(jī)制等等。而這些問題，對(duì)于政府購買服務(wù)主導(dǎo)部門、政府采購監(jiān)管部門、政府購買服務(wù)的采購主體等各方來講，都是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的工作。
（作者單位：內(nèi)蒙古財(cái)政廳）
來源：中國政府采購報(bào)
近來，關(guān)于政府采購服務(wù)的各類文件、新聞如雨后春筍般潮涌而來，出現(xiàn)了“服務(wù)”、“公共服務(wù)”、“社會(huì)工作服務(wù)”等多個(gè)概念，那么這些概念之間是什么關(guān)系？政府要購買的“服務(wù)”是什么？政府為什么要“購買服務(wù)”？在政府購買服務(wù)過程中，政府采購能做什么？筆者結(jié)合工作實(shí)際，就上述問題進(jìn)行探討。
買的是什么
相信每一個(gè)人對(duì)“服務(wù)”一詞都不會(huì)陌生，但如果要回答“什么是服務(wù)”，可能沒有幾個(gè)人能說得清楚。通常被普遍接受的說法是：服務(wù)是指為他人做事，并使他人從中受益的一種有償或無償?shù)幕顒?dòng)。
就概念來講，“服務(wù)”與“公共服務(wù)”、“社會(huì)工作服務(wù)”之間應(yīng)該是包含與被包含的關(guān)系。但是，公共服務(wù)和社會(huì)工作服務(wù)是否存在包含與被包含的關(guān)系呢？為了弄清這一問題，我們先來看一下二者的定義和內(nèi)容。
公共服務(wù)以合作為基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)政府的服務(wù)性，強(qiáng)調(diào)公民的權(quán)利，包括加強(qiáng)城鄉(xiāng)公共設(shè)施建設(shè)，發(fā)展教育、科技、文化、衛(wèi)生、體育等公共事業(yè)，為社會(huì)公眾參與社會(huì)經(jīng)濟(jì)、政治、文化活動(dòng)等提供保障。公共服務(wù)是公共行政和政府改革的核心理念。政府購買公共服務(wù)指政府機(jī)關(guān)及公共部門按照法定程序和采購目錄，將原來由政府直接承擔(dān)或通過事業(yè)單位承擔(dān)的公共服務(wù)事項(xiàng)，以合同方式交給有資質(zhì)的社會(huì)組織完成，并根據(jù)后者提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付服務(wù)費(fèi)用。
2012年11月14日，民政部、財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政府購買社會(huì)工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》（民發(fā)〔2012〕196號(hào)，以下簡稱“196號(hào)文”），指出社會(huì)工作服務(wù)是社會(huì)工作專業(yè)人才運(yùn)用專業(yè)方法為有需要的人群提供的包括困難救助、矛盾調(diào)處、人文關(guān)懷、心理疏導(dǎo)、行為矯治、關(guān)系調(diào)適、資源協(xié)調(diào)、社會(huì)功能修復(fù)和促進(jìn)個(gè)人與環(huán)境適應(yīng)等在內(nèi)的專業(yè)服務(wù)，是現(xiàn)代社會(huì)服務(wù)體系的重要組成部分。政府購買社會(huì)工作服務(wù)，是政府利用財(cái)政資金，采取市場化、契約化方式，面向具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)組織和企事業(yè)單位購買社會(huì)工作服務(wù)的一項(xiàng)重要制度安排。
從上述內(nèi)容來看，公共服務(wù)應(yīng)該定位為政府必須提供的基礎(chǔ)性服務(wù)，而社會(huì)工作服務(wù)是針對(duì)特殊群體的、較為專業(yè)的、相對(duì)高層次的服務(wù)。二者之間并不存在包含與被包含的關(guān)系，但可能存在交集。
可以肯定的是，社會(huì)工作服務(wù)和公共服務(wù)都是政府要購買的服務(wù)內(nèi)容。具體來講，是把社會(huì)工作服務(wù)、公共服務(wù)中適合市場化方式提供的內(nèi)容和事項(xiàng)，交由具備條件、信譽(yù)良好的社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)等承擔(dān)。
政府向社會(huì)購買公共服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)，是逐漸從注重效率轉(zhuǎn)向更加注重質(zhì)量和公平，是從強(qiáng)調(diào)較低的成本轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)廣泛參與的重大變革，這一購買過程將更好地惠及普通民眾。應(yīng)該說，這項(xiàng)決策符合服務(wù)型政府建設(shè)的方向，有利于進(jìn)一步理清政府、市場和社會(huì)三者之間的關(guān)系，釋放出了新的改革紅利。
由誰來主導(dǎo)
政府購買服務(wù)使用的是財(cái)政性資金，應(yīng)該屬于政府采購范疇。作為政府采購監(jiān)管部門，財(cái)政部門在政府購買服務(wù)過程中，具體負(fù)責(zé)哪些工作呢？
196號(hào)文指出，各級(jí)政府是購買社會(huì)工作服務(wù)的主體。各級(jí)民政部門具體負(fù)責(zé)本級(jí)政府購買社會(huì)工作服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃、組織實(shí)施和績效評(píng)估；各級(jí)財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)本級(jí)政府購買社會(huì)工作服務(wù)規(guī)劃計(jì)劃審核、經(jīng)費(fèi)安排與監(jiān)督管理；各有關(guān)部門和群團(tuán)組織負(fù)責(zé)本系統(tǒng)、本行業(yè)社會(huì)工作服務(wù)需求評(píng)估，向同級(jí)民政部門申報(bào)社會(huì)工作服務(wù)計(jì)劃并具體實(shí)施。
政府購買公共服務(wù)具有較強(qiáng)的廣泛性和針對(duì)性，同時(shí)又涉及到政府職能轉(zhuǎn)變，按照職責(zé)分工，財(cái)政部門不能很好地成為規(guī)劃、實(shí)施的主體。196號(hào)文是針對(duì)政府購買社會(huì)工作服務(wù)進(jìn)行部署的，在這里，民政部門是規(guī)劃、實(shí)施的主體，財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)采購計(jì)劃審核、經(jīng)費(fèi)安排。那么，政府購買范圍更廣的公共服務(wù)，哪個(gè)單位應(yīng)該成為規(guī)劃、實(shí)施主體呢？
按照《政府采購法》等相關(guān)法規(guī)精神，應(yīng)按照誰預(yù)算、誰使用、誰采購的原則來確定采購主體。參照這一原則，具體到政府購買公共服務(wù)，應(yīng)該是本項(xiàng)服務(wù)的原提供者做為采購的主體，因原提供者對(duì)本項(xiàng)服務(wù)的需求和要求最為明確，所以，這個(gè)采購的主體同時(shí)又應(yīng)是監(jiān)督履約驗(yàn)收的主體。
鑒于政府向社會(huì)提供公共服務(wù)的部門較多，因此任何一個(gè)單獨(dú)的政府組成部門都不能全部承擔(dān)此項(xiàng)工作的規(guī)劃、實(shí)施職責(zé)。為促進(jìn)政府購買服務(wù)工作發(fā)展，建議由政府主導(dǎo)，成立跨部門的領(lǐng)導(dǎo)小組，領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室?？紤]到工作性質(zhì)，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室應(yīng)為常設(shè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)、評(píng)估、評(píng)價(jià)政府購買服務(wù)相關(guān)工作。由領(lǐng)導(dǎo)小組作為規(guī)劃、實(shí)施主體，由領(lǐng)導(dǎo)小組成員、原公共服務(wù)的提供者作為采購主體，財(cái)政部門作為購買行為的經(jīng)費(fèi)保障和監(jiān)督主體。由此實(shí)現(xiàn)三位一體，做到相互監(jiān)督和制約。
政府采購能做什么
政府購買公共服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)被納入政府采購范圍后，成了政府采購新的品目和項(xiàng)目。社會(huì)組織作為提供這些服務(wù)的主體，成為了對(duì)應(yīng)意義上的供應(yīng)商，其提供的“商品”面向社會(huì)大眾。這給政府采購工作帶來了需要解決的新問題。
非營利性的社會(huì)組織與以營利為目的的企業(yè)單位在身份上存在不同，我們可以參照《政府采購法》，給予社會(huì)組織類似于“供應(yīng)商”的身份。包括質(zhì)疑與投訴、監(jiān)督檢查等機(jī)制，以及采購人、代理機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門的責(zé)任等，都可以參照相關(guān)規(guī)定，但畢竟不是長久之計(jì)。
公共服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)直接面向社會(huì)公眾的特點(diǎn)決定，一旦進(jìn)入采購程序、執(zhí)行程序后，對(duì)其的監(jiān)管、變革以及后續(xù)保障等都成為比較敏感的社會(huì)問題，這樣的采購項(xiàng)目已經(jīng)超越了現(xiàn)有政府采購法律法規(guī)約束的范圍。所以，完善的政府購買公共服務(wù)、社會(huì)工作服務(wù)機(jī)制還應(yīng)包括招投標(biāo)程序、購買程序、績效評(píng)估程序和糾紛解決機(jī)制、應(yīng)急處理機(jī)制等等。而這些問題，對(duì)于政府購買服務(wù)主導(dǎo)部門、政府采購監(jiān)管部門、政府購買服務(wù)的采購主體等各方來講，都是一項(xiàng)任重而道遠(yuǎn)的工作。
（作者單位：內(nèi)蒙古財(cái)政廳）
來源：中國政府采購報(bào)
