■ 如何完善和用好非招標方式系列探討（一）
編者按 競爭性談判、單一來源采購、詢價作為政府采購非招標方式，雖然在具體的適用中，涉及的采購金額均不大，但使用頻次卻一點也不低。因此，財政部對非招標方式的規(guī)范使用也非常重視。在財政部今年的政府采購工作要點 中，"制定政府采購非招標方式管理辦法"便被列入其中，不少業(yè)界人士也進行了積極探索。為了促進非招標方式能得到更好運用，本報近期也組織了專業(yè)人士對三種非招標方式進行研究。從本期開始，本版將刊發(fā)他們的研究成果，希望對您的工作有所幫助。
競爭性談判采購程序需重塑
《政府采購法》實施10多年來，由于沒有法律法規(guī)規(guī)章上的特別規(guī)定，競爭性談判采購在慢慢發(fā)生一些變化甚至是被異化。主要表現(xiàn)為：
大有成為主要政府采購方式之勢。據某地的統(tǒng)計，競爭性談判采購在采購規(guī)模、項目數(shù)量、采購金額方面都超過了公開招標方式，在有些地方即將超過公開招標方式或者與公開招標方式接近。
頻繁被違法使用，以規(guī)避公開招標。從各地的競爭性談判采購項目信息公告上分析，有些項目明顯不屬于《政府采購法》規(guī)定的可以采用競爭性談判采購方式的項目。
采購程序上變成了"可以談判的"公開招標，其程序與公開招標基本相同。某些地方出臺的關于競爭性談判采購的管理規(guī)定就是模仿財政部《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》而制定的。
管理和操作五花八門。主要表現(xiàn)在：濫用濫批競爭性談判采購項目；變相使用"綜合評分法"；招標直接變談判；選擇供應商花樣繁多；談判小組成立時間不符合法律的規(guī)定；供應商報價公開程度各不相同；談判過程中，對談判文件的變動程度不同；對"質量和服務相等的標準"理解不一；談判輪數(shù)要求不同。
要解決目前競爭性談判采購中存在的問題、做好競爭性談判采購，需要改變先行的管理模式和操作模式，對競爭性談判采購項目實現(xiàn)分類管理、區(qū)別操作，即根據采購項目的不同性質、不同特點有針對性地設計管理和操作方式，重塑競爭性談判采購程序。
為滿足緊急需求的參考公開招標并將時限打折
"采用招標所需時間不能滿足用戶緊急需要"而采用競爭性談判采購的項目，其本質是屬于公開招標的項目，只是由于公開招標所需時間過長，無法滿足采購人對時間的要求。這類項目完全就是可談判的簡化版招標項目或者微縮版的招標項目，除了時間、時限、談判等規(guī)定外，其采購程序完全可以采用公開招標的程序，招標文件的編制、發(fā)售，開標、評標、定標、評標方法和中標標準等就可以照搬招標方式。
此類項目可以根據采購類別分別參照《政府采購貨物和服務招標投標管理方法》、工程類的招標法律法規(guī)以及部門規(guī)章來管理和操作（資格預審、時間、時限、談判除外）。此類競爭性談判在時限上的規(guī)定可以直接將公開招標的相關時間時限打3～5折。如公開招標文件的發(fā)售時間為5日，此類競爭性談判文件的發(fā)售時間可以為2～3日；對已發(fā)出的招標文件進行必要澄清或者修改的，應當在招標文件要求提交投標文件截止時間15日前，此類競爭性談判項目則規(guī)定為提交響應文件截止時間5～7日前；自招標文件開始發(fā)出之日起至投標人提交投標文件截止之日止，不得少于20日，此類競爭性談判項目則規(guī)定為談判文件發(fā)出至提交響應（競標）文件截止之日為6～10日；簽訂合同的時間則縮短為5～7日……以此類推。
由于此類項目對時間要求緊，不允許重新采購，因此在評審中，可以與供應商進行談判，但應限制在下列條件下：通過評審后，不能推薦成交供應商的；或者沒有實質性響應的供應商的。此時允許修改談判文件的某些實質性條件來繼續(xù)談判，供應商則可根據談判中的實際情況來修改響應文件和報價。如果采購人對項目的時間要求更短，少于5日的，則不能采取此類競爭性談判采購，而應根據《政府采購法》第三十一條"發(fā)生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購"之規(guī)定，用單一來源采購方式采購"。
還要順便提一下的是，采購實踐中還會出現(xiàn)一些在招標限額標準以下，既不符合法律規(guī)定的詢價采購和單一來源采購的條件，也不符合法律規(guī)定的競爭性談判采購條件的項目（暫且稱為四不靠項目）。在沒有規(guī)定新的采購方式之前，這類四不靠項目可歸于競爭性談判項目。也可按照前述的"可談判的簡化版招標項目"來管理和操作。
公開招標轉方式的視情況確定操作方法
"招標后沒有供應商投標或者沒有合格標的或者重新招標未能成立"而采用競爭性談判采購的，即簡稱的招標轉談判類。此類項目的特點是由招標失敗轉化而來，現(xiàn)行操作有兩種模式：
一種是在招標現(xiàn)場即開談判。在征求采購人和投標人的意見后，評標委員會出具的論證意見是"招標文件沒有不合理條款、招標公告時間及程序符合規(guī)定的"則電話通知管理部門后即可開始談判；還一種是先將招標項目廢標后再按照規(guī)定開始競爭性談判采購。由評標委員會出具"招標文件沒有不合理條款、招標公告時間及程序符合規(guī)定的" 的論證意見后，操作機構將有關采購資料報送管理部門，管理部門經過審查同意后，開始新的競爭性談判采購程序。
與此相適應的操作程序也有兩種：一種是在開標現(xiàn)場即開始談判，以招標文件為談判文件，以投標人為參加談判的供應商，以評標委員會為談判小組，根據項目的具體情況，修改原招標文件后與供應商開始談判；還一種是重新編制談判文件，重新邀請供應商參加談判，組成新的談判小組進行談判。
這里需區(qū)分兩類不同項目分別管理和操作:第一類，如果重新招標未能成立的原因是由于重新招標過程違法違規(guī)導致的，則必須廢標后再開始新的競爭性談判采購，不能在招標現(xiàn)場即轉為競爭性談判。也就是說，不能把違法違規(guī)的招標文件直接轉為競爭性談判文件；如果招標程序中的評標委員會組成不合法也必須廢標后再重新組成談判小組等等。操作中可采用前述"可談判的簡化版招標項目"的談判程序。
第二類，符合"招標文件沒有不合理條款、招標公告時間及程序符合規(guī)定的"（含工程、貨物和服務項目），招標現(xiàn)場即開始談判的管理和操作方式更符合此類項目的本質特點，應當推廣并完善。
首先，此類項目招標文件和招標程序沒有違法違規(guī)之處，不應該廢標。其次，經過了公開招標程序，項目信息已經公開透明，供應商已經獲取了信息，招標現(xiàn)場即談判不會限制供應商參加采購，不會導致不公平不公正。再次，在嚴格招標程序下由于投標人的投標文件的一些小錯誤或者缺少某個需要的文件都可能使其投標文件無效，進而導致招標失敗。
而轉為談判程序后，投標人修正這些小錯誤或者補充所需的文件后，其投標文件就是有效的。還有，轉為談判程序后，供應商知道其他投標人的報價再次報價，有利于降低采購價格，最后，招標現(xiàn)場即開談判避免了重新采購的程序，減少了采購時間和成本，提高了采購效率效益。
尚需完善的地方：管理上，可以快速審查審批，達到先審批再操作的管理要求。操作機構可以通過網絡報送有關材料或者傳真報送有關材料。由于招標文件已經報送備案，只需將評標結果、采購人意見、評標委員會論證意見報送管理部門。在材料具備時，管理部門可以快速審查，回復通知操作機構開始談判。如果無法做到快速審查審批，則先電話口頭通報有關情況，獲得同意后，即可開始談判程序，事后再報送書面材料給管理部門。
操作上，要注意五方面的問題：一是要根據招標失敗的具體原因來制定談判的具體要求、程序。如果是投標人缺少所需材料的，則限時要求其補充后談判；如果是投標人報價均超過政府采購預算的，則可以直接要求投標人再次報價，如果再次報價仍然不能推薦成交人，則需要修改某些采購需求來談判；如果是因為采購需求過高導致實質性響應的供應商不足的，則需要修改采購需求后談判等等。
二是招標文件對投標人資格的規(guī)定不能在轉為競爭性談判采購時修改，如果是由于招標文件對投標人資格的規(guī)定不合理導致招標失敗的，按照《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第四十三條"（二）招標文件存在不合理條款的，應予廢標，并責成招標采購單位依法重新招標"，則不是此類可以轉為競爭性談判的項目，而是必須重新招標項目。
三是此類談判項目不需要供應商必須三個以上，只需有供應商（參加投標的投標人）即可，只有一個供應商的，則直接與一個供應商談判（此為單一來源采購項目），只有兩個供應商則與兩個供應商談判。"出現(xiàn)符合專業(yè)條件的供應商或者對招標文件作出實質響應的供應商不足三家情形的"則必須邀請所有參加投標的投標人作為供應商參加談判，不能只邀請對招標文件作出實質響應的供應商參加談判。
四是談判報價應當要比投標報價低，不能高于供應商開標一覽表中的報價。
五是談判報價應當公開。參加投標的投標人不足三家的，不需開標唱標，但談判過程中的報價（含最終報價）應當公開。實質響應的供應商不足三家的，已經開標唱標，投標報價已經公開，在談判過程中的報價（含最終報價）也應當公開。
因價格不便計算的須特殊說明
"不能事先計算出價格總額"的競爭性談判項目從法律規(guī)定上看，其特點主要是由于對市場的信息掌握不全或者項目的特殊復雜性，不能在采購開始前形成明確的項目預算，但是項目的采購需求是明確具體的，需要談判的部分就是項目的價格構成和價格總額。
在管理上，此類項目應當要求采購人出具書面意見詳細說明不能事先計算出價格總額的原因，最好要求附送行業(yè)相關專家出具的不能事先計算出價格總額論證意見，以防止用競爭性談判來規(guī)避公開招標。
采購操作上，可以按照《政府采購法》第三十八條規(guī)定的競爭性談判采購應當遵循的程序開展談判采購。這類項目并無采購預算限制（如有采購預算就是可能事先計算項目價格總額，則不屬于此類項目），采購需求明確具體無需談判，只是由談判小組來就項目的價格進行談判，先行成立談判小組并研究項目的談判操作和項目的質量。
談判文件的制定分為兩個部分，一是談判須知、采購需求、評審方法和成交供應商的確定方法等由操作機構來制定（采取通用范本）；二是需要談判的項目價格組成部分等由談判小組來制定。
確定邀請參加談判的供應商名單的方法可以是發(fā)布采購公告（公布談判文件）向不特定的供應商發(fā)出邀請，也可以在供應商庫中向符合相關資格條件的供應商隨機發(fā)出邀請，或者向隨機抽取的供應商和談判小組推薦的供應商發(fā)出邀請（其中談判小組推薦的供應商不應超過隨機抽取的供應商數(shù)量）。談判過程只需對價格構成和價格總額進行談判，由操作機構來制定談判文件部分不得修改，可以修改談判小組制定的談判文件部分。談判中注重了解和比較供應商的價格要求和市場信息等價格要素，不斷修正談判文件。
談判結束后，供應商報價應當公開，報價最低的供應商即是成交供應商（由于采購需求不需要談判，所有供應商都必須滿足采購需求才能參加談判，且項目的質量和服務要求就是采購需求的一部分，因此報價最低的供應商就是"符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商"）。
需求難明確的依采購類別而定
"技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求"的復雜項目。此類項目的最大特點是采購需求不能事先明確，需要通過談判來首先明確項目的采購需求（規(guī)格、質量、服務等）。
政府采購工程項目。正常情況下，工程的"技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規(guī)格或者具體要求"的復雜項目都是達到招標標準應當采用招標方式的，很難想象一個如此復雜的工程項目還達不到招標標準。此類工程項目如果兩次招標（不是兩階段招標）均失敗后轉為競爭性談判采購的，則按照前述招標失敗轉談判類項目來處理。
達到招標限額標準的政府采購工程項目按照《招標投標法實施條例》的規(guī)定，采用兩階段招標。該條例第三十條"對技術復雜或者無法精確擬定技術規(guī)格的項目，招標人可以分兩階段進行招標。第一階段，投標人按照招標公告或者投標邀請書的要求提交不帶報價的技術建議，招標人根據投標人提交的技術建議確定技術標準和要求，編制招標文件。第二階段，招標人向在第一階段提交技術建議的投標人提供招標文件，投標人按照招標文件的要求提交包括最終技術方案和投標報價的投標文件。"
政府采購貨物和服務項目。由于《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》沒有規(guī)定可以進行兩階段招標，目前情況下只能用競爭性談判采購方式。此類項目，管理可相對簡單，只要采購人提出合理的理由，就可以直接開展談判，不需要求提交專家論證意見。操作上，可以參照《招標投標法實施條例》規(guī)定的兩階段招標，進行兩階段談判。
第一階段談判，目標是明確采購需求，需要解決"不能確定詳細規(guī)格或者具體要求"的問題。談判流程大致可以如下：（1）發(fā)布采購公告，公布項目概要、總體思路、大致要求等項目信息，公開邀請不特定供應商參加談判。（2）編制談判文件。編制談判文件需注意：供應商的資格條件設置要合理，可做較低的要求，以吸引更多的供應商參加，集思廣益。供應商無需報價，只需根據公布的項目信息，提出項目的解決方案。此階段不設成交標準，不確定成交供應商。（3）組成談判小組組織供應商談判。（4）根據供應商提交的響應文件和談判的成果，確定采購需求。
第二階段談判，目標確定成交供應商。在第一階段談判結束后，談判小組根據確定的采購需求制定第二階段的談判文件，邀請所有供應商參加談判。（1）談判文件的編制要求。此階段的談判文件包含供應商對采購需求的響應要求、報價要求、評審方法和成交標準等。（2）供應商提交第二階段的響應文件和報價。（3）與供應商進行談判。主要進行價格談判，當然也可以對采購需求進行談判。（4）評審。對供應商是否響應談判文件，是否符合采購需求、報價是否合理進行評審。（5）確定成交供應商。根據符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商。
此類項目的貨物應該說市場上沒有可供參考的貨物，往往是采購人特殊定制的貨物，而此特殊定制的要求需要與供應商談判后才能確定。根據談判結果確定的采購需求（含貨物質量和服務要求）就應該對每個供應商是相同的。因此在滿足相同采購需求的前提下，報價最低的供應商理應成為成交供應商。如果是服務類采購，此類服務類項目應該是沒有可供采用的服務要求、標準和成功的案例，也需要通過談判來確定服務的具體要求和標準（采購需求），采取符合采購需求、質量和服務相等且報價最低的原則確定成交供應商也是理所當然。超過要求的質量和服務不一定就符合采購需求，往往并非采購項目所需要，也會帶來較高的采購價格。
程序重塑需法律支持
前述采購程序重塑的設想已經在一些地方的采購實踐中采用，但至今的政府采購法律法規(guī)和相關規(guī)章都沒有具體規(guī)定。在《政府采購法》沒有修改前，筆者有如下建議：
1.在政府采購法實施條例（法規(guī)）和非招標項目管理辦法（規(guī)章）中把"四不靠項目"規(guī)定在競爭性談判的分類中，把競爭性談判方式作為一個兜底的方式，凡是不能用其他采購方式就用競爭性談判方式。
2.把《政府采購法》第三十條規(guī)定的四類競爭性談判采購項目在法規(guī)和規(guī)章中具體化，根據每類項目的特點提出具體的管理要求。
3.在法規(guī)和規(guī)章中針對每類不同的項目規(guī)定不同的操作程序（大致程序如前所述）。
4.在法規(guī)和規(guī)章中要求管理部門（或者集中采購機構）根據不同類別的競爭性談判項目制定不同的談判文件范本。
來源： 政府采購信息報 作者：沈德能
