建全國統(tǒng)一項目庫 優(yōu)化單一來源采購
http://www.scshapp.com/index.php
發(fā)布日期：2013年09月03日
■ 如何完善和用好非招標(biāo)方式系列探討（二）
編者按 《政府采購法》實施10年來，政府采購的監(jiān)管部門和項目操作部門（采購人和代理機構(gòu)）都為做好單一來源采購做了不少的努力，出臺了不少的管理制度、探索了諸多具體的操作手段。但單一來源采購項目還是存在不少問題。廣西壯族自治區(qū)政府采購中心法律顧問沈德能在本文中對單一來源采購的現(xiàn)狀進行了分析，并提出了自己的優(yōu)化建議，今予刊登，以饗讀者。
全國統(tǒng)一項目庫，就像一個巨大的透明魚缸，將單一來源采購項目集中展示，便于管理和監(jiān)督。
法律過于簡單 制度亟待完善
單一來源采購運用較多
單一來源采購是我國《政府采購法》規(guī)定的非公開招標(biāo)采購方式之一，雖然使用條件和范圍受到法律的限制，但這種沒有供應(yīng)商之間競爭的采購方式在采購實際中卻用得不少。據(jù)某省政府采購中心的統(tǒng)計，2012年該采購中心總共代理了200個單一來源采購項目，差不多占到總采購項目數(shù)量的20%?？梢哉f，單一來源項目的采購直接影響到政府采購的效果。
截至目前，政府采購的監(jiān)管部門和項目操作部門（采購人和代理機構(gòu)）都為做好單一來源采購做了不少的努力，出臺了不少的管理制度、探索了諸多具體的操作手段。但單一來源采購項目還是存在不少問題。
某省政府采購部門調(diào)查顯示，采購人對單一來源項目的意見主要有：1.采購時間過長；2.成交價格沒有優(yōu)惠或者優(yōu)惠太少；3.采購程序過于復(fù)雜。供應(yīng)商對單一來源項目的意見主要有：1.公開透明性差，可能存在暗箱操作；2.其他供應(yīng)商參與難，維權(quán)難。而社會大眾則認為單一來源采購項目缺乏公開公平性，采購價格沒有可比性。
那么，單一來源采購存在哪些問題？導(dǎo)致這些問題的原因是什么？該如何改良和優(yōu)化單一來源采購？筆者在認真探索的基礎(chǔ)上提出了自己的看法，與業(yè)內(nèi)同行交流探討。
法律規(guī)定過于簡單可操作性差
與單一來源采購有關(guān)的法律條文有：《政府采購法》第二十六條、第三十一條和第三十九條。第二十六條規(guī)定單一來源采購是法律規(guī)定的采購方式，第三十一條規(guī)定了適用單一來源采購的條件，第三十九條規(guī)定了單一來源采購的程序。法律規(guī)定的采購程序是"采取單一來源方式采購的，采購人與供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)遵循本法規(guī)定的原則，在保證采購項目質(zhì)量和雙方商定合理價格的基礎(chǔ)上進行采購。"
現(xiàn)行規(guī)范性文件法律效力低
財政部針對中央預(yù)算單位和某些地方監(jiān)管部門對單一來源采購出臺過管理性規(guī)定，如《關(guān)于對中央單位申請單一來源采購實行審核前公示相關(guān)問題的通知》（財庫[2011]130號）。各地監(jiān)管部門也出臺過一些相關(guān)規(guī)定，如湖北省財政廳《關(guān)于實施單一來源政府采購方式的管理規(guī)定》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購非招標(biāo)采購方式管理暫行辦法》等。但至今沒有政府規(guī)章層級的法律規(guī)范，現(xiàn)存的管理性文件僅限某些地方使用，法律效力較低，難以發(fā)揮足夠的規(guī)范作用。
現(xiàn)行監(jiān)管和操作缺法律依據(jù)
根據(jù)《政府采購法》第二十七條的規(guī)定，目前各級各地監(jiān)管部門在采購開始前對單一來源采購方式進行的審批其實缺乏法律依據(jù)，而采購人和代理機構(gòu)根據(jù)《政府采購法》第三十九條則無法進行操作。
管理和操作：形式多樣 問題明顯
代表性管理和操作方式
為了做好單一來源采購，政府采購監(jiān)管部門和項目操作部門做了很多的探索和嘗試，主要做法有：
1.專家論證制度。
要求采購人在報送采購需求時必須附上行業(yè)專家論證意見。專家論證意見有兩種：一種是針對采購開始前采購人或者代理機構(gòu)需提供符合《政府采購法》第三十一條（一）和（三）項條件的專家論證意見；另外一種是公開招標(biāo)采購項目因開標(biāo)后投標(biāo)人只有一家或者經(jīng)過評標(biāo)符合專業(yè)條件的投標(biāo)人或者對招標(biāo)文件作實質(zhì)響應(yīng)的投標(biāo)人只有一家而廢標(biāo)的，在改為單一來源采購前，需提交項目評標(biāo)委員會的論證意見，經(jīng)論證招標(biāo)文件沒有不合理條款、招標(biāo)公告時間及程序符合規(guī)定的,可改為單一來源采購。
2.公示制度。
監(jiān)管部門在審批單一來源采購方式前，對采購人報送的采購需求和供應(yīng)商情況在相關(guān)網(wǎng)站公示，相關(guān)單位和人員可以在公示期內(nèi)提出意見?；蛘卟少徣嗽趫笏筒少徲媱澢跋刃泄締我粊碓床少忢椖康牟少徯枨蟆⒐?yīng)商名稱、擬成交的價格等項目信息，在公示期內(nèi)相關(guān)單位和人員可以提出意見。
3.采購信息公告制度。
采購人和代理機構(gòu)在相關(guān)網(wǎng)站公開采購項目的信息（含采購需求、采購價格、供應(yīng)商名稱、成交結(jié)果等信息）。有些地方將公示與信息公告合為一體，在確定單一來源采購方式時不公示，而是在代理機構(gòu)開始項目操作前將項目信息公告，同時公告明確允許在一定期限內(nèi)相關(guān)單位和人員可以提出意見。
4.意見處理制度。
在公示和公告期內(nèi)，供應(yīng)商或者其他人對采購項目提出意見時，則需進行審查，根據(jù)審查結(jié)果決定項目是再次論證還是取消單一來源采購而改用其他采購方式。
5.評審專家參加談判制度。
從政府采購評審專家?guī)熘须S機抽取專家參加單一來源采購項目的談判，用專家的力量降低采購價格。
6.細化單一來源采購的適用條件。
如具體規(guī)定"唯一供應(yīng)商、不可預(yù)見的緊急情況、原有采購項目一致性或者服務(wù)配套"等法律規(guī)定的條件。如規(guī)定"唯一供應(yīng)商"是指在全國范圍內(nèi)而不是僅限于采購人的所在地沒有可替代、可選擇的其他供應(yīng)商。
現(xiàn)行做法中存在七大突出問題
應(yīng)當(dāng)說上述制度對做好單一來源采購起了重要的作用，使得單一來源采購逐步走上制度化軌道。但也應(yīng)當(dāng)看到，這些制度仍然存在一些問題。
1.程序略顯僵化，影響效率。
每個項目都必須專家論證，增加了采購時間和采購成本，降低了采購效率。目前的論證多數(shù)限于是否符合唯一供應(yīng)商條件，或者公開招標(biāo)廢標(biāo)后項目招標(biāo)文件是否有不合理條款、招標(biāo)公告時間及程序是否符合規(guī)定，較少涉及采購價格的論證。實踐中各方普遍反映，由于沒有掌握相關(guān)價格信息，采購價格很難論證。
此外，公示制度保證了公平，但同樣降低了效率。
2.對供應(yīng)商意見和質(zhì)疑受理欠妥。
在意見受理方面，一些地方規(guī)定，一旦公示后出現(xiàn)供應(yīng)商不同意見一律改為其他采購方式，這種做法欠妥。
在質(zhì)疑受理方面，有些地方不合理地剝奪了供應(yīng)商的質(zhì)疑權(quán)。單一來源采購中，拒絕其他供應(yīng)商對采購項目提出質(zhì)疑的做法很普遍，理由是：（1）采購項目已經(jīng)公示，已經(jīng)保障了其他供應(yīng)商對采購項目提出意見的權(quán)利，公示期內(nèi)沒有提出意見，再提出質(zhì)疑不合理。（2）按照相關(guān)規(guī)定必須是參加采購活動的供應(yīng)商才能對采購項目提出質(zhì)疑，單一來源采購只有一個供應(yīng)商參加采購項目，其他供應(yīng)商不能對采購項目提出。（3）采購方式的決定是在采購項目開始前，質(zhì)疑單一來源采購方式不受理。
3.對添購的管理疏松。
一些地方監(jiān)管部門放任采購人和供應(yīng)商簽訂"補充合同"，只要添購合同備案即可?！墩少彿ā返谌粭l（三）規(guī)定了添購的條件為"必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的"，但并未明確規(guī)定添購的價格。采購操作中，基本上都是采取了原合同價格或者以原合同的單價為基礎(chǔ)來計算添購合同的總價。市場價格在不斷變化，當(dāng)添購發(fā)生時原合同約定的價格可能已經(jīng)變化，此時如果還按照原合同價格采購，容易違反《政府采購法》關(guān)于"采購價格低于市場平均價"的要求，造成添購價格偏高。
4.未區(qū)分不同情形下單一來源采購的管理和操作。
如發(fā)生"不可預(yù)見的緊急情況"需單一來源采購時，前述的諸多制度都不能適用。而"必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購"的價格應(yīng)采取原合同價格還是重新談判價格也缺乏規(guī)定。
5.未處理好三種涉"緊急"情形采購的關(guān)系。
《政府采購法》第三十一條（二）規(guī)定"發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的"，可以適用單一來源采購；第三十條規(guī)定"符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用競爭性談判方式采購：（三）采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的"；第八十五條規(guī)定"對因嚴重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法"。上述三條規(guī)定都涉及緊急采購。有些地方的管理規(guī)定把這三種"緊急"情況混合在一起，未加區(qū)分，導(dǎo)致混亂。
從三方面優(yōu)化單一來源采購制度
細化規(guī)定 建全國項目庫
1.建立全國統(tǒng)一項目庫。
建立全國性的單一來源采購項目信息庫，實現(xiàn)單一來源項目的信息共享，避免重復(fù)論證和價格較大差異。
對于只能從唯一供應(yīng)商處采購的單一來源項目，唯一供應(yīng)商的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是在全國范圍內(nèi)來判斷。往往是因為技術(shù)、工藝或?qū)＠Ｗo的原因才出現(xiàn)只有一個供應(yīng)商才能提供貨物和服務(wù)的情況，因此單一來源相同或相似采購需求的采購項目的供應(yīng)商就應(yīng)該是相同的和唯一的?！墩少彿ā穼嵤┦嗄炅耍珖秶鷥?nèi)的單一來源采購項目已經(jīng)成千上萬，把這些已經(jīng)完成的單一來源采購項目統(tǒng)一集中到一起，按照統(tǒng)一的格式進行登記形成單一來源采購項目信息庫，就為以后采購提供了可供參考的信息來源。
這個信息庫至少可以解決以下問題：（1）相同、相似采購需求的項目無需重復(fù)論證。相關(guān)單位在確定是否需要采用單一來源采購時應(yīng)先在信息庫內(nèi)檢索，如果有符合條件的采購項目并且已經(jīng)論證過的，該采購項目又是最近（一般以一年為限）完成，則無需再論證，直接采用單一來源方式。（2）提供參考成交價格。采購人、代理機構(gòu)都可以預(yù)先查閱信息庫內(nèi)已經(jīng)完成的相同、相似采購需求的項目的成交價格，為與供應(yīng)商談判提供參考信息。供應(yīng)商無充分的理由時報價不能高于已完成項目的成交價格。（3）起到常年公示的作用。社會大眾可以常年查閱信息庫內(nèi)的信息，對于不符合單一來源采購，或者符合采購需求的供應(yīng)商已經(jīng)變化不再是唯一供應(yīng)商的，則可及時提出意見。監(jiān)管部門對意見進行審查后及時修改信息庫，指導(dǎo)后續(xù)采購工作。（4）方便相關(guān)監(jiān)督部門（如審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門等）和社會對政府采購的監(jiān)督，防止濫用單一來源和串通高價采購。從而大大提高采購效率和降低采購價格。
2.相同、相似項目集中論證公示。
由地級市以上政府采購監(jiān)管部門或者集中采購機構(gòu)對采購人在一定期限內(nèi)報送的相同、相似采購項目集中進行論證公示，減少論證公示的頻率，提高采購效率。在全國性的單一來源采購項目信息庫未建立之前，通過發(fā)布規(guī)范性文件要求采購人在一個季度內(nèi)擬采用單一來源方式采購的項目集中報送監(jiān)管部門或集中采購機構(gòu)集中進行論證和公示；并且在一個年度內(nèi)，已經(jīng)論證公示過的相同相似采購項目無須再論證公示。
3.相同、相似項目一段時間內(nèi)免論證、公示。
全國性的單一來源采購項目信息庫建立之前和集中論證公示制度不能開展的地方，在同一個監(jiān)管部門管理的項目或者同一個集中采購機構(gòu)操作的項目，或者同一個采購人的采購項目已經(jīng)論證和公示的情況下，后來的采購需求相同相似，時間不超過一年的項目，可以不再論證和公示。
4.完善對公示期內(nèi)意見的審查制度。
?。?）公示期內(nèi)提出意見需附加相關(guān)證明文件，證明該項目不符合單一來源采購方式。（2）如果不能憑附加的證明文件做出判斷，則可以進行再次專家論證。（3）再次論證后應(yīng)當(dāng)再次公示。（4）審查結(jié)果應(yīng)當(dāng)答復(fù)提出意見者。
5.相同、相似項目集中采購（談判）。
只能從唯一供應(yīng)商處采購的項目以及不能采用原合同價格的添購項目，如果在一定時間內(nèi)存在相同、相似項目的，則應(yīng)該集中采購、集中談判，以節(jié)省采購時間，降低采購成本和采購價格。
6.依法保障相關(guān)供應(yīng)商的救濟權(quán)。
單一來源采購是《政府采購法》規(guī)定的采購方式之一，應(yīng)當(dāng)嚴格依法保障供應(yīng)商的救濟權(quán)。保障單一來源供應(yīng)商的救濟權(quán)，著重保障公示名單外的其他供應(yīng)商的救濟權(quán)，因此需要嚴格執(zhí)行"供應(yīng)商認為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。"此時的"供應(yīng)商"應(yīng)是符合"單一來源"采購條件的、可以提供"單一來源"采購的貨物和服務(wù)的其他供應(yīng)商，不能限定為"參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應(yīng)商（即公示名單上的供應(yīng)商）"；質(zhì)疑的內(nèi)容應(yīng)包含對單一來源采購方式的質(zhì)疑，同時明確規(guī)定不能以公示期內(nèi)沒有供應(yīng)商提出意見為由不受理供應(yīng)商的質(zhì)疑。
區(qū)別對待三種涉"緊急"型采購
區(qū)分緊急采購、單一來源的"緊急情況"采購和競爭性談判的"時間不能滿足用戶緊急需要"的采購?！墩少彿ā穼τ谶@三種情況均采用了"緊急"的字樣，但由于緊急的原因不相同，這三種情形分別由不同的法律條文予以規(guī)定，并采用不同的采購方式。
第八十五條"對因嚴重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購……不適用本法"的規(guī)定，是指出現(xiàn)了該條規(guī)定的情況，不適用政府采購規(guī)定。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，政府要啟動預(yù)警措施；突發(fā)事件發(fā)生后社會經(jīng)濟和利益受到侵害和威脅時，政府要啟動緊急處置措施。預(yù)警和緊急處置階段的物資和服務(wù)保障就可能需要緊急采購。緊急采購下，供應(yīng)商可能不是唯一的，也可能是眾多的，視情況可能不必談判和簽訂書面的采購合同，不再強調(diào)競爭、采購價格、公平公正等，通過簡單協(xié)商程序形成應(yīng)急采購協(xié)議（含口頭協(xié)議），強調(diào)采購程序的簡化，最大限度滿足嚴重自然災(zāi)害和不可抗力事件處置的需要。
第三十一條規(guī)定的"符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購：（二）發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的"，此種不可預(yù)見的緊急情況是非不可抗力事件的突發(fā)事件，如人為事故等。不可抗力是指不能預(yù)見、不能避免并不能克服的客觀情況。此條的緊急情況僅指不可預(yù)見而言，但由于其突然性導(dǎo)致在時間和范圍內(nèi)不能從其他供應(yīng)商處采購，才被迫采用單一來源采購。
第三十條規(guī)定的"符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用競爭性談判方式采購：（三）采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的"，則僅指招標(biāo)方式無法滿足采購人對時間上的要求的情形，強調(diào)的重點是采購時間。此條的"緊急"不是不可抗力引起的，也不是不可預(yù)見的其他原因引起的，本不屬于"緊急"只是招標(biāo)方式所需時間過長（招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不得少于二十日），而不符合采購項目的時間要求而已。
加強對添購的價格管理
首先應(yīng)規(guī)定采用原合同價格的時效性，即根據(jù)不同的貨物和服務(wù)規(guī)定，添購時超過了原合同簽訂的一定時間的，不得采用原合同價格。如計算機在原合同簽訂之日起三個月內(nèi)，打印機則應(yīng)當(dāng)在六個月內(nèi)，制式服裝在一年內(nèi)等。與原有項目服務(wù)配套的添購，在合同約定的質(zhì)保期后的一段時間內(nèi)方可采取原合同價格簽訂添購合同。超過了這些期限的添購則應(yīng)通過談判來確定添購合同的價格。
對單一來源采購程序的立法建議
1．將來修改《政府采購法》時，規(guī)定單一來源采購方式應(yīng)當(dāng)遵循的大體采購程序，并按照不同類別的單一來源采購項目來作出規(guī)定。
2.《政府采購法》未能修改之前，在《政府采購法實施條例》和《政府采購非招標(biāo)方式采購管理辦法》中把已經(jīng)實施多年的制度和本文的優(yōu)化單一來源采購制度的設(shè)想吸收進去，用法規(guī)和規(guī)章的形式固定相關(guān)采購制度。
3.在全國性統(tǒng)一的法律、法規(guī)、規(guī)章缺 位的情況下，各地監(jiān)管部門可以制定自己的規(guī)范性文件來規(guī)范單一來源采購，已經(jīng)出臺管理規(guī)定的地方監(jiān)管部門可以根據(jù)實際操作反映的問題和經(jīng)驗來進一步修改和完善相關(guān)制度。
來源： 政府采購信息報 作者：沈德能
編者按 《政府采購法》實施10年來，政府采購的監(jiān)管部門和項目操作部門（采購人和代理機構(gòu)）都為做好單一來源采購做了不少的努力，出臺了不少的管理制度、探索了諸多具體的操作手段。但單一來源采購項目還是存在不少問題。廣西壯族自治區(qū)政府采購中心法律顧問沈德能在本文中對單一來源采購的現(xiàn)狀進行了分析，并提出了自己的優(yōu)化建議，今予刊登，以饗讀者。
全國統(tǒng)一項目庫，就像一個巨大的透明魚缸，將單一來源采購項目集中展示，便于管理和監(jiān)督。
法律過于簡單 制度亟待完善
單一來源采購運用較多
單一來源采購是我國《政府采購法》規(guī)定的非公開招標(biāo)采購方式之一，雖然使用條件和范圍受到法律的限制，但這種沒有供應(yīng)商之間競爭的采購方式在采購實際中卻用得不少。據(jù)某省政府采購中心的統(tǒng)計，2012年該采購中心總共代理了200個單一來源采購項目，差不多占到總采購項目數(shù)量的20%?？梢哉f，單一來源項目的采購直接影響到政府采購的效果。
截至目前，政府采購的監(jiān)管部門和項目操作部門（采購人和代理機構(gòu)）都為做好單一來源采購做了不少的努力，出臺了不少的管理制度、探索了諸多具體的操作手段。但單一來源采購項目還是存在不少問題。
某省政府采購部門調(diào)查顯示，采購人對單一來源項目的意見主要有：1.采購時間過長；2.成交價格沒有優(yōu)惠或者優(yōu)惠太少；3.采購程序過于復(fù)雜。供應(yīng)商對單一來源項目的意見主要有：1.公開透明性差，可能存在暗箱操作；2.其他供應(yīng)商參與難，維權(quán)難。而社會大眾則認為單一來源采購項目缺乏公開公平性，采購價格沒有可比性。
那么，單一來源采購存在哪些問題？導(dǎo)致這些問題的原因是什么？該如何改良和優(yōu)化單一來源采購？筆者在認真探索的基礎(chǔ)上提出了自己的看法，與業(yè)內(nèi)同行交流探討。
法律規(guī)定過于簡單可操作性差
與單一來源采購有關(guān)的法律條文有：《政府采購法》第二十六條、第三十一條和第三十九條。第二十六條規(guī)定單一來源采購是法律規(guī)定的采購方式，第三十一條規(guī)定了適用單一來源采購的條件，第三十九條規(guī)定了單一來源采購的程序。法律規(guī)定的采購程序是"采取單一來源方式采購的，采購人與供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)遵循本法規(guī)定的原則，在保證采購項目質(zhì)量和雙方商定合理價格的基礎(chǔ)上進行采購。"
現(xiàn)行規(guī)范性文件法律效力低
財政部針對中央預(yù)算單位和某些地方監(jiān)管部門對單一來源采購出臺過管理性規(guī)定，如《關(guān)于對中央單位申請單一來源采購實行審核前公示相關(guān)問題的通知》（財庫[2011]130號）。各地監(jiān)管部門也出臺過一些相關(guān)規(guī)定，如湖北省財政廳《關(guān)于實施單一來源政府采購方式的管理規(guī)定》、《內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購非招標(biāo)采購方式管理暫行辦法》等。但至今沒有政府規(guī)章層級的法律規(guī)范，現(xiàn)存的管理性文件僅限某些地方使用，法律效力較低，難以發(fā)揮足夠的規(guī)范作用。
現(xiàn)行監(jiān)管和操作缺法律依據(jù)
根據(jù)《政府采購法》第二十七條的規(guī)定，目前各級各地監(jiān)管部門在采購開始前對單一來源采購方式進行的審批其實缺乏法律依據(jù)，而采購人和代理機構(gòu)根據(jù)《政府采購法》第三十九條則無法進行操作。
管理和操作：形式多樣 問題明顯
代表性管理和操作方式
為了做好單一來源采購，政府采購監(jiān)管部門和項目操作部門做了很多的探索和嘗試，主要做法有：
1.專家論證制度。
要求采購人在報送采購需求時必須附上行業(yè)專家論證意見。專家論證意見有兩種：一種是針對采購開始前采購人或者代理機構(gòu)需提供符合《政府采購法》第三十一條（一）和（三）項條件的專家論證意見；另外一種是公開招標(biāo)采購項目因開標(biāo)后投標(biāo)人只有一家或者經(jīng)過評標(biāo)符合專業(yè)條件的投標(biāo)人或者對招標(biāo)文件作實質(zhì)響應(yīng)的投標(biāo)人只有一家而廢標(biāo)的，在改為單一來源采購前，需提交項目評標(biāo)委員會的論證意見，經(jīng)論證招標(biāo)文件沒有不合理條款、招標(biāo)公告時間及程序符合規(guī)定的,可改為單一來源采購。
2.公示制度。
監(jiān)管部門在審批單一來源采購方式前，對采購人報送的采購需求和供應(yīng)商情況在相關(guān)網(wǎng)站公示，相關(guān)單位和人員可以在公示期內(nèi)提出意見?；蛘卟少徣嗽趫笏筒少徲媱澢跋刃泄締我粊碓床少忢椖康牟少徯枨蟆⒐?yīng)商名稱、擬成交的價格等項目信息，在公示期內(nèi)相關(guān)單位和人員可以提出意見。
3.采購信息公告制度。
采購人和代理機構(gòu)在相關(guān)網(wǎng)站公開采購項目的信息（含采購需求、采購價格、供應(yīng)商名稱、成交結(jié)果等信息）。有些地方將公示與信息公告合為一體，在確定單一來源采購方式時不公示，而是在代理機構(gòu)開始項目操作前將項目信息公告，同時公告明確允許在一定期限內(nèi)相關(guān)單位和人員可以提出意見。
4.意見處理制度。
在公示和公告期內(nèi)，供應(yīng)商或者其他人對采購項目提出意見時，則需進行審查，根據(jù)審查結(jié)果決定項目是再次論證還是取消單一來源采購而改用其他采購方式。
5.評審專家參加談判制度。
從政府采購評審專家?guī)熘须S機抽取專家參加單一來源采購項目的談判，用專家的力量降低采購價格。
6.細化單一來源采購的適用條件。
如具體規(guī)定"唯一供應(yīng)商、不可預(yù)見的緊急情況、原有采購項目一致性或者服務(wù)配套"等法律規(guī)定的條件。如規(guī)定"唯一供應(yīng)商"是指在全國范圍內(nèi)而不是僅限于采購人的所在地沒有可替代、可選擇的其他供應(yīng)商。
現(xiàn)行做法中存在七大突出問題
應(yīng)當(dāng)說上述制度對做好單一來源采購起了重要的作用，使得單一來源采購逐步走上制度化軌道。但也應(yīng)當(dāng)看到，這些制度仍然存在一些問題。
1.程序略顯僵化，影響效率。
每個項目都必須專家論證，增加了采購時間和采購成本，降低了采購效率。目前的論證多數(shù)限于是否符合唯一供應(yīng)商條件，或者公開招標(biāo)廢標(biāo)后項目招標(biāo)文件是否有不合理條款、招標(biāo)公告時間及程序是否符合規(guī)定，較少涉及采購價格的論證。實踐中各方普遍反映，由于沒有掌握相關(guān)價格信息，采購價格很難論證。
此外，公示制度保證了公平，但同樣降低了效率。
2.對供應(yīng)商意見和質(zhì)疑受理欠妥。
在意見受理方面，一些地方規(guī)定，一旦公示后出現(xiàn)供應(yīng)商不同意見一律改為其他采購方式，這種做法欠妥。
在質(zhì)疑受理方面，有些地方不合理地剝奪了供應(yīng)商的質(zhì)疑權(quán)。單一來源采購中，拒絕其他供應(yīng)商對采購項目提出質(zhì)疑的做法很普遍，理由是：（1）采購項目已經(jīng)公示，已經(jīng)保障了其他供應(yīng)商對采購項目提出意見的權(quán)利，公示期內(nèi)沒有提出意見，再提出質(zhì)疑不合理。（2）按照相關(guān)規(guī)定必須是參加采購活動的供應(yīng)商才能對采購項目提出質(zhì)疑，單一來源采購只有一個供應(yīng)商參加采購項目，其他供應(yīng)商不能對采購項目提出。（3）采購方式的決定是在采購項目開始前，質(zhì)疑單一來源采購方式不受理。
3.對添購的管理疏松。
一些地方監(jiān)管部門放任采購人和供應(yīng)商簽訂"補充合同"，只要添購合同備案即可?！墩少彿ā返谌粭l（三）規(guī)定了添購的條件為"必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十的"，但并未明確規(guī)定添購的價格。采購操作中，基本上都是采取了原合同價格或者以原合同的單價為基礎(chǔ)來計算添購合同的總價。市場價格在不斷變化，當(dāng)添購發(fā)生時原合同約定的價格可能已經(jīng)變化，此時如果還按照原合同價格采購，容易違反《政府采購法》關(guān)于"采購價格低于市場平均價"的要求，造成添購價格偏高。
4.未區(qū)分不同情形下單一來源采購的管理和操作。
如發(fā)生"不可預(yù)見的緊急情況"需單一來源采購時，前述的諸多制度都不能適用。而"必須保證原有采購項目一致性或者服務(wù)配套的要求，需要繼續(xù)從原供應(yīng)商處添購"的價格應(yīng)采取原合同價格還是重新談判價格也缺乏規(guī)定。
5.未處理好三種涉"緊急"情形采購的關(guān)系。
《政府采購法》第三十一條（二）規(guī)定"發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的"，可以適用單一來源采購；第三十條規(guī)定"符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用競爭性談判方式采購：（三）采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的"；第八十五條規(guī)定"對因嚴重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法"。上述三條規(guī)定都涉及緊急采購。有些地方的管理規(guī)定把這三種"緊急"情況混合在一起，未加區(qū)分，導(dǎo)致混亂。
從三方面優(yōu)化單一來源采購制度
細化規(guī)定 建全國項目庫
1.建立全國統(tǒng)一項目庫。
建立全國性的單一來源采購項目信息庫，實現(xiàn)單一來源項目的信息共享，避免重復(fù)論證和價格較大差異。
對于只能從唯一供應(yīng)商處采購的單一來源項目，唯一供應(yīng)商的判斷標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是在全國范圍內(nèi)來判斷。往往是因為技術(shù)、工藝或?qū)＠Ｗo的原因才出現(xiàn)只有一個供應(yīng)商才能提供貨物和服務(wù)的情況，因此單一來源相同或相似采購需求的采購項目的供應(yīng)商就應(yīng)該是相同的和唯一的?！墩少彿ā穼嵤┦嗄炅耍珖秶鷥?nèi)的單一來源采購項目已經(jīng)成千上萬，把這些已經(jīng)完成的單一來源采購項目統(tǒng)一集中到一起，按照統(tǒng)一的格式進行登記形成單一來源采購項目信息庫，就為以后采購提供了可供參考的信息來源。
這個信息庫至少可以解決以下問題：（1）相同、相似采購需求的項目無需重復(fù)論證。相關(guān)單位在確定是否需要采用單一來源采購時應(yīng)先在信息庫內(nèi)檢索，如果有符合條件的采購項目并且已經(jīng)論證過的，該采購項目又是最近（一般以一年為限）完成，則無需再論證，直接采用單一來源方式。（2）提供參考成交價格。采購人、代理機構(gòu)都可以預(yù)先查閱信息庫內(nèi)已經(jīng)完成的相同、相似采購需求的項目的成交價格，為與供應(yīng)商談判提供參考信息。供應(yīng)商無充分的理由時報價不能高于已完成項目的成交價格。（3）起到常年公示的作用。社會大眾可以常年查閱信息庫內(nèi)的信息，對于不符合單一來源采購，或者符合采購需求的供應(yīng)商已經(jīng)變化不再是唯一供應(yīng)商的，則可及時提出意見。監(jiān)管部門對意見進行審查后及時修改信息庫，指導(dǎo)后續(xù)采購工作。（4）方便相關(guān)監(jiān)督部門（如審計部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門等）和社會對政府采購的監(jiān)督，防止濫用單一來源和串通高價采購。從而大大提高采購效率和降低采購價格。
2.相同、相似項目集中論證公示。
由地級市以上政府采購監(jiān)管部門或者集中采購機構(gòu)對采購人在一定期限內(nèi)報送的相同、相似采購項目集中進行論證公示，減少論證公示的頻率，提高采購效率。在全國性的單一來源采購項目信息庫未建立之前，通過發(fā)布規(guī)范性文件要求采購人在一個季度內(nèi)擬采用單一來源方式采購的項目集中報送監(jiān)管部門或集中采購機構(gòu)集中進行論證和公示；并且在一個年度內(nèi)，已經(jīng)論證公示過的相同相似采購項目無須再論證公示。
3.相同、相似項目一段時間內(nèi)免論證、公示。
全國性的單一來源采購項目信息庫建立之前和集中論證公示制度不能開展的地方，在同一個監(jiān)管部門管理的項目或者同一個集中采購機構(gòu)操作的項目，或者同一個采購人的采購項目已經(jīng)論證和公示的情況下，后來的采購需求相同相似，時間不超過一年的項目，可以不再論證和公示。
4.完善對公示期內(nèi)意見的審查制度。
?。?）公示期內(nèi)提出意見需附加相關(guān)證明文件，證明該項目不符合單一來源采購方式。（2）如果不能憑附加的證明文件做出判斷，則可以進行再次專家論證。（3）再次論證后應(yīng)當(dāng)再次公示。（4）審查結(jié)果應(yīng)當(dāng)答復(fù)提出意見者。
5.相同、相似項目集中采購（談判）。
只能從唯一供應(yīng)商處采購的項目以及不能采用原合同價格的添購項目，如果在一定時間內(nèi)存在相同、相似項目的，則應(yīng)該集中采購、集中談判，以節(jié)省采購時間，降低采購成本和采購價格。
6.依法保障相關(guān)供應(yīng)商的救濟權(quán)。
單一來源采購是《政府采購法》規(guī)定的采購方式之一，應(yīng)當(dāng)嚴格依法保障供應(yīng)商的救濟權(quán)。保障單一來源供應(yīng)商的救濟權(quán)，著重保障公示名單外的其他供應(yīng)商的救濟權(quán)，因此需要嚴格執(zhí)行"供應(yīng)商認為采購文件、采購過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個工作日內(nèi)，以書面形式向采購人提出質(zhì)疑。"此時的"供應(yīng)商"應(yīng)是符合"單一來源"采購條件的、可以提供"單一來源"采購的貨物和服務(wù)的其他供應(yīng)商，不能限定為"參加所質(zhì)疑采購項目政府采購活動的供應(yīng)商（即公示名單上的供應(yīng)商）"；質(zhì)疑的內(nèi)容應(yīng)包含對單一來源采購方式的質(zhì)疑，同時明確規(guī)定不能以公示期內(nèi)沒有供應(yīng)商提出意見為由不受理供應(yīng)商的質(zhì)疑。
區(qū)別對待三種涉"緊急"型采購
區(qū)分緊急采購、單一來源的"緊急情況"采購和競爭性談判的"時間不能滿足用戶緊急需要"的采購?！墩少彿ā穼τ谶@三種情況均采用了"緊急"的字樣，但由于緊急的原因不相同，這三種情形分別由不同的法律條文予以規(guī)定，并采用不同的采購方式。
第八十五條"對因嚴重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購……不適用本法"的規(guī)定，是指出現(xiàn)了該條規(guī)定的情況，不適用政府采購規(guī)定。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》的規(guī)定，可以預(yù)警的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難或者公共衛(wèi)生事件即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時，政府要啟動預(yù)警措施；突發(fā)事件發(fā)生后社會經(jīng)濟和利益受到侵害和威脅時，政府要啟動緊急處置措施。預(yù)警和緊急處置階段的物資和服務(wù)保障就可能需要緊急采購。緊急采購下，供應(yīng)商可能不是唯一的，也可能是眾多的，視情況可能不必談判和簽訂書面的采購合同，不再強調(diào)競爭、采購價格、公平公正等，通過簡單協(xié)商程序形成應(yīng)急采購協(xié)議（含口頭協(xié)議），強調(diào)采購程序的簡化，最大限度滿足嚴重自然災(zāi)害和不可抗力事件處置的需要。
第三十一條規(guī)定的"符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用單一來源方式采購：（二）發(fā)生了不可預(yù)見的緊急情況不能從其他供應(yīng)商處采購的"，此種不可預(yù)見的緊急情況是非不可抗力事件的突發(fā)事件，如人為事故等。不可抗力是指不能預(yù)見、不能避免并不能克服的客觀情況。此條的緊急情況僅指不可預(yù)見而言，但由于其突然性導(dǎo)致在時間和范圍內(nèi)不能從其他供應(yīng)商處采購，才被迫采用單一來源采購。
第三十條規(guī)定的"符合下列情形之一的貨物或者服務(wù)，可以依照本法采用競爭性談判方式采購：（三）采用招標(biāo)所需時間不能滿足用戶緊急需要的"，則僅指招標(biāo)方式無法滿足采購人對時間上的要求的情形，強調(diào)的重點是采購時間。此條的"緊急"不是不可抗力引起的，也不是不可預(yù)見的其他原因引起的，本不屬于"緊急"只是招標(biāo)方式所需時間過長（招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不得少于二十日），而不符合采購項目的時間要求而已。
加強對添購的價格管理
首先應(yīng)規(guī)定采用原合同價格的時效性，即根據(jù)不同的貨物和服務(wù)規(guī)定，添購時超過了原合同簽訂的一定時間的，不得采用原合同價格。如計算機在原合同簽訂之日起三個月內(nèi)，打印機則應(yīng)當(dāng)在六個月內(nèi)，制式服裝在一年內(nèi)等。與原有項目服務(wù)配套的添購，在合同約定的質(zhì)保期后的一段時間內(nèi)方可采取原合同價格簽訂添購合同。超過了這些期限的添購則應(yīng)通過談判來確定添購合同的價格。
對單一來源采購程序的立法建議
1．將來修改《政府采購法》時，規(guī)定單一來源采購方式應(yīng)當(dāng)遵循的大體采購程序，并按照不同類別的單一來源采購項目來作出規(guī)定。
2.《政府采購法》未能修改之前，在《政府采購法實施條例》和《政府采購非招標(biāo)方式采購管理辦法》中把已經(jīng)實施多年的制度和本文的優(yōu)化單一來源采購制度的設(shè)想吸收進去，用法規(guī)和規(guī)章的形式固定相關(guān)采購制度。
3.在全國性統(tǒng)一的法律、法規(guī)、規(guī)章缺 位的情況下，各地監(jiān)管部門可以制定自己的規(guī)范性文件來規(guī)范單一來源采購，已經(jīng)出臺管理規(guī)定的地方監(jiān)管部門可以根據(jù)實際操作反映的問題和經(jīng)驗來進一步修改和完善相關(guān)制度。
來源： 政府采購信息報 作者：沈德能
