從國(guó)際視角看政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)
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發(fā)布日期：2013年10月11日
■ 賈西津
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是將公共財(cái)政支出范圍內(nèi)的公共服務(wù)外包給社會(huì)主體，以契約形式來(lái)完成服務(wù)提供。這種政府外包公共服務(wù)的方式，在國(guó)際上大規(guī)模興起于20世紀(jì)80年代后，目前已經(jīng)開(kāi)展得較為普遍。對(duì)于我國(guó)即將大力推行的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，應(yīng)當(dāng)了解這種機(jī)制的目的、方式、限度和可能出現(xiàn)的問(wèn)題。
第一，為什么會(huì)出現(xiàn)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)？公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)是在福利國(guó)家危機(jī)尤其財(cái)政危機(jī)的背景下發(fā)生的，是作為應(yīng)對(duì)危機(jī)而展開(kāi)的一種政府改革策略。如美國(guó)較早建立了政府采購(gòu)制度，而將政府采購(gòu)制度覆蓋到公共服務(wù)卻不過(guò)三四十年的歷史。
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目的是引入市場(chǎng)及社會(huì)機(jī)制，通過(guò)兩個(gè)優(yōu)勢(shì)改善公共財(cái)政的服務(wù)績(jī)效：效率、專(zhuān)業(yè)化。
第二，政府怎么購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)？大多數(shù)公共服務(wù)都可以購(gòu)買(mǎi)，其中弱勢(shì)群體福利更是國(guó)際社會(huì)普遍集中的領(lǐng)域，而非營(yíng)利性的社會(huì)組織成為社會(huì)福利的重要提供者。如在英國(guó)，公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目覆蓋兒童福利、青年幫助、流浪救助、老兵服務(wù)、戒毒、犯罪預(yù)防、貧困社區(qū)、交通、健康服務(wù)等多領(lǐng)域；阿爾巴尼亞的社會(huì)組織服務(wù)則集中在與兒童、婦女、青年相關(guān)的項(xiàng)目上。
與歷史悠久的貨物或工程的政府采購(gòu)相比，向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)要復(fù)雜得多，主要由于兩方面原因：一是公共服務(wù)缺乏市場(chǎng)指標(biāo)，難以度量；二是社會(huì)組織的服務(wù)個(gè)性化強(qiáng)，服務(wù)效果難以統(tǒng)一評(píng)測(cè)。在這種情況下，法律制度框架設(shè)計(jì)就顯得更加重要。
幾乎所有開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的國(guó)家都有國(guó)家層面上的相關(guān)立法，由于公共服務(wù)的提供主體是地方政府，絕大多數(shù)國(guó)家還有相關(guān)的地方立法。國(guó)家與地方政策的關(guān)系各國(guó)不同，如1998年時(shí)任英國(guó)首相布萊爾簽署的《政府與志愿及社區(qū)部門(mén)關(guān)系協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《關(guān)系協(xié)定》）是作為全國(guó)政策推行，地方政府隨后依該原則制定地方《關(guān)系協(xié)定》；而美國(guó)各州的立法情況非常多樣，同時(shí)聯(lián)邦的采購(gòu)政策辦公室設(shè)在預(yù)算管理辦公室之內(nèi)。
公開(kāi)競(jìng)標(biāo)是購(gòu)買(mǎi)流程的慣例。有些國(guó)家有強(qiáng)制性招標(biāo)要求，如英國(guó)政府1990年的《公共醫(yī)療和社區(qū)關(guān)懷法》明確規(guī)定，中央政府撥付的特殊款項(xiàng)的85%必須以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式向私營(yíng)或非政府組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。不過(guò)在加拿大，正式招投標(biāo)并非最主要的方式，政府也經(jīng)常采用直接向社會(huì)組織提供項(xiàng)目的方法。
結(jié)果監(jiān)管還是過(guò)程控制，是兩種有張力的思路。前者給予社會(huì)組織充分自主性，最有利于其優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮；后者使得政府對(duì)服務(wù)過(guò)程有所把握，但可能會(huì)以成本提高及官僚化為代價(jià)。例如，美國(guó)北卡羅來(lái)納州的政府合同就直接依據(jù)結(jié)果給付；而佛羅里達(dá)州的政府合同除結(jié)果目標(biāo)外包含了更多的特定運(yùn)行指標(biāo)。
第三，政府購(gòu)買(mǎi)解決和不能解決什么？政府購(gòu)買(mǎi)主要解決的是公共財(cái)政的效率，但國(guó)際上對(duì)購(gòu)買(mǎi)的副作用已有反思。購(gòu)買(mǎi)本身并不能解決腐敗問(wèn)題，合同監(jiān)管甚至比對(duì)政府的監(jiān)管更為困難，如何防止公共資源濫用是一個(gè)重要課題；同時(shí)，如果財(cái)政資源主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織官僚化、行政依附，削弱其宗旨引領(lǐng)和社會(huì)部門(mén)活力。
最后應(yīng)注意到，在最早掀起購(gòu)買(mǎi)改革的發(fā)達(dá)國(guó)家，它還伴隨著政府權(quán)力向社區(qū)及地方轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，如英、美、加拿大、新西蘭。而其后引入的發(fā)展中及轉(zhuǎn)型國(guó)家經(jīng)驗(yàn)有所不同。如有的國(guó)家的社會(huì)組織作用非常有限，其購(gòu)買(mǎi)與通常的地方政府主導(dǎo)情況相反，是國(guó)家行為，地方政府反而沒(méi)有外包服務(wù)；另外，在一些習(xí)慣于政府主導(dǎo)的社會(huì)，發(fā)展基于合同的、供方市場(chǎng)的方式存在困難，雖然預(yù)算法案規(guī)定了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，地方政府并未在理念上接受新的責(zé)權(quán)模式，并懷疑社會(huì)組織能力，而社會(huì)組織也寧愿選擇傳統(tǒng)撥款方式，其購(gòu)買(mǎi)效果不盡如人意。這說(shuō)明發(fā)展政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，不僅是建立合同形式的問(wèn)題，深層體現(xiàn)的是政府的職能定位、權(quán)力邊界，以及政府與社會(huì)之間的關(guān)系。
（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院非政府管理研究所）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，是將公共財(cái)政支出范圍內(nèi)的公共服務(wù)外包給社會(huì)主體，以契約形式來(lái)完成服務(wù)提供。這種政府外包公共服務(wù)的方式，在國(guó)際上大規(guī)模興起于20世紀(jì)80年代后，目前已經(jīng)開(kāi)展得較為普遍。對(duì)于我國(guó)即將大力推行的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)，應(yīng)當(dāng)了解這種機(jī)制的目的、方式、限度和可能出現(xiàn)的問(wèn)題。
第一，為什么會(huì)出現(xiàn)公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)？公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)是在福利國(guó)家危機(jī)尤其財(cái)政危機(jī)的背景下發(fā)生的，是作為應(yīng)對(duì)危機(jī)而展開(kāi)的一種政府改革策略。如美國(guó)較早建立了政府采購(gòu)制度，而將政府采購(gòu)制度覆蓋到公共服務(wù)卻不過(guò)三四十年的歷史。
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目的是引入市場(chǎng)及社會(huì)機(jī)制，通過(guò)兩個(gè)優(yōu)勢(shì)改善公共財(cái)政的服務(wù)績(jī)效：效率、專(zhuān)業(yè)化。
第二，政府怎么購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)？大多數(shù)公共服務(wù)都可以購(gòu)買(mǎi)，其中弱勢(shì)群體福利更是國(guó)際社會(huì)普遍集中的領(lǐng)域，而非營(yíng)利性的社會(huì)組織成為社會(huì)福利的重要提供者。如在英國(guó)，公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目覆蓋兒童福利、青年幫助、流浪救助、老兵服務(wù)、戒毒、犯罪預(yù)防、貧困社區(qū)、交通、健康服務(wù)等多領(lǐng)域；阿爾巴尼亞的社會(huì)組織服務(wù)則集中在與兒童、婦女、青年相關(guān)的項(xiàng)目上。
與歷史悠久的貨物或工程的政府采購(gòu)相比，向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)要復(fù)雜得多，主要由于兩方面原因：一是公共服務(wù)缺乏市場(chǎng)指標(biāo)，難以度量；二是社會(huì)組織的服務(wù)個(gè)性化強(qiáng)，服務(wù)效果難以統(tǒng)一評(píng)測(cè)。在這種情況下，法律制度框架設(shè)計(jì)就顯得更加重要。
幾乎所有開(kāi)展購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的國(guó)家都有國(guó)家層面上的相關(guān)立法，由于公共服務(wù)的提供主體是地方政府，絕大多數(shù)國(guó)家還有相關(guān)的地方立法。國(guó)家與地方政策的關(guān)系各國(guó)不同，如1998年時(shí)任英國(guó)首相布萊爾簽署的《政府與志愿及社區(qū)部門(mén)關(guān)系協(xié)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《關(guān)系協(xié)定》）是作為全國(guó)政策推行，地方政府隨后依該原則制定地方《關(guān)系協(xié)定》；而美國(guó)各州的立法情況非常多樣，同時(shí)聯(lián)邦的采購(gòu)政策辦公室設(shè)在預(yù)算管理辦公室之內(nèi)。
公開(kāi)競(jìng)標(biāo)是購(gòu)買(mǎi)流程的慣例。有些國(guó)家有強(qiáng)制性招標(biāo)要求，如英國(guó)政府1990年的《公共醫(yī)療和社區(qū)關(guān)懷法》明確規(guī)定，中央政府撥付的特殊款項(xiàng)的85%必須以競(jìng)爭(zhēng)招標(biāo)的方式向私營(yíng)或非政府組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。不過(guò)在加拿大，正式招投標(biāo)并非最主要的方式，政府也經(jīng)常采用直接向社會(huì)組織提供項(xiàng)目的方法。
結(jié)果監(jiān)管還是過(guò)程控制，是兩種有張力的思路。前者給予社會(huì)組織充分自主性，最有利于其優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮；后者使得政府對(duì)服務(wù)過(guò)程有所把握，但可能會(huì)以成本提高及官僚化為代價(jià)。例如，美國(guó)北卡羅來(lái)納州的政府合同就直接依據(jù)結(jié)果給付；而佛羅里達(dá)州的政府合同除結(jié)果目標(biāo)外包含了更多的特定運(yùn)行指標(biāo)。
第三，政府購(gòu)買(mǎi)解決和不能解決什么？政府購(gòu)買(mǎi)主要解決的是公共財(cái)政的效率，但國(guó)際上對(duì)購(gòu)買(mǎi)的副作用已有反思。購(gòu)買(mǎi)本身并不能解決腐敗問(wèn)題，合同監(jiān)管甚至比對(duì)政府的監(jiān)管更為困難，如何防止公共資源濫用是一個(gè)重要課題；同時(shí)，如果財(cái)政資源主導(dǎo)性過(guò)強(qiáng)，會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織官僚化、行政依附，削弱其宗旨引領(lǐng)和社會(huì)部門(mén)活力。
最后應(yīng)注意到，在最早掀起購(gòu)買(mǎi)改革的發(fā)達(dá)國(guó)家，它還伴隨著政府權(quán)力向社區(qū)及地方轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)，如英、美、加拿大、新西蘭。而其后引入的發(fā)展中及轉(zhuǎn)型國(guó)家經(jīng)驗(yàn)有所不同。如有的國(guó)家的社會(huì)組織作用非常有限，其購(gòu)買(mǎi)與通常的地方政府主導(dǎo)情況相反，是國(guó)家行為，地方政府反而沒(méi)有外包服務(wù)；另外，在一些習(xí)慣于政府主導(dǎo)的社會(huì)，發(fā)展基于合同的、供方市場(chǎng)的方式存在困難，雖然預(yù)算法案規(guī)定了購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，地方政府并未在理念上接受新的責(zé)權(quán)模式，并懷疑社會(huì)組織能力，而社會(huì)組織也寧愿選擇傳統(tǒng)撥款方式，其購(gòu)買(mǎi)效果不盡如人意。這說(shuō)明發(fā)展政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，不僅是建立合同形式的問(wèn)題，深層體現(xiàn)的是政府的職能定位、權(quán)力邊界，以及政府與社會(huì)之間的關(guān)系。
（作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院非政府管理研究所）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
