完善招標投標制度應著眼基層實際
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發(fā)布日期：2013年10月12日
我們每個人都清楚，不應寄希望一部法律可以解決所有的問題。一個行業(yè)的健康發(fā)展必然需要一個完善的制度體系作為支撐，而制度體系的完善應始終著眼于基層實際、與時俱進，這才是行業(yè)發(fā)展的科學命題。本文作者結合自己多年基層實踐經歷，暢談了對招標投標交易場所、轉變招標方式等幾個問題的看法和建議。
《招標投標法實施條例》（簡稱《條例》）實施已近一年多，對于破解行業(yè)難問題，促進公平競爭、預防腐敗發(fā)揮了巨大的作用。然而，正所謂“發(fā)展就是解決新舊矛盾，同時又帶來新矛盾的過程，但這也是螺旋上升的過程”，要全力解決當前招標投標行業(yè)突出問題，我們希望在《條例》之外能有更多的制度創(chuàng)新，期待更多著眼基層實際的配套制度及規(guī)則的出臺。
一、關于招標投標交易場所
《條例》進行了制度創(chuàng)新，提出：“設區(qū)的市級以上地方人民政府可以建立統(tǒng)一規(guī)范的招標投標交易場所”。
自2007年3月1日起施行的《工程建設項目招標代理機構資格認定辦法》（建設部令2007年第154號）對工程招標代理機構應當具備的條件作出了明確規(guī)定，雖未直接說明招標代理機構是否需要具備開評標的場所，但在第十二條中要求提供“辦公場所證明，主要辦公設備清單”。事實上，批準成立的招標代理機構基本是沒有例外地具有固定的營業(yè)場所和附帶相關辦公、會議、監(jiān)控設備的開評標場地。我們在全國各地承接招標業(yè)務時，也時常會遇到被地方招標主管部門要求在當地進行備案的情況。所謂的招標備案，不但要求提供營業(yè)執(zhí)照、資質證件、從業(yè)人員資格證書，而且需要提供企業(yè)在當地的營業(yè)場所證明以及參加在當地有關部門組織的培訓證明。更有甚者，有的地方還要求從業(yè)人員提供獨生子女證。這些備案手續(xù)有的根本與招標無關。分析原因，其實就是地方保護主義。由此，不難看出，政府的法令在具體執(zhí)行時的難度有多大。
當然，各地方政府努力解決行業(yè)突出問題，規(guī)范招標投標市場行為，探索制度創(chuàng)新的行為值得嘉許。然而，實踐中我們看到：一個設區(qū)的市需要設立統(tǒng)一規(guī)范的招標投標交易場所（公共資源交易中心），為何下轄的縣城也要設立交易中心？安排一批工作人員，新建或改建、擴建一定面積的開評標會議場地，僅運營成本就是一筆不小的開銷，更不要說少則幾百萬、多則億元的建設成本。廣大招投標工作者需要完成多少個招標項目，才能節(jié)約出如此多的資金？這些費用不管是由建設單位、中標單位或招標代理機構承擔，或是政府出資，總之是要增加社會成本。還有的地方政府強制要求所有公開招標的項目必須在交易中心進行，使得招標代理機構自有開評標場地的閑置，客觀上造成了場地資源的浪費和社會成本的增加。這與我們一直倡導的降低招標投標活動社會成本的宗旨相背離。
因此，筆者認為，在推進建立統(tǒng)一規(guī)范的招投標交易場所的過程中，應始終本著節(jié)約資源、合理配置資源的原則進行。比如：可以進一步規(guī)范、細化開評標程序，對開評標場所提出標準化要求，鼓勵招標代理機構之間會議場地資源共享等。
二、關于轉變招標方式
法律作為行為準則和工作依據，我們必須認真學習和遵守。但是，一部《招標投標法》不可能對招標投標行業(yè)的各個層面都面面俱到，仍需要相關配套的實施細則、行業(yè)規(guī)范來指導實踐。就招標的不同環(huán)節(jié)而言，法律只能規(guī)定一個相對公平、公正的程序，但遇到具體問題而法律又沒有明確規(guī)定的時候，就只好請示主管部門。比如，個別地方強制規(guī)定：通過資格預審的投標人必須夠5家才能進行下一步的程序，如果不夠，還需再發(fā)二次公告。若仍不足5家，需改為資格后審，并再次發(fā)布招標公告。而這每一次操作，都需要得到主管部門的批準。作為基層一線人員，深感這種方式耗時耗力。再如，針對二次公告后投標人仍不足3家的情況，《條例》并沒有給出明確的規(guī)定。 在具體招標實踐中，有的項目則轉為競爭性談判。筆者認為如果項目本身不屬于政府采購項目而采用這種方式，則超出了《政府采購法》的調整范圍，缺少法律依據。對此，筆者建議可采用比選的方式，依照《招標投標法》對兩家投標人進行正常開評標。這一方法在國際項目招標中也經常使用。希望這種比選的方式能夠通過行業(yè)標準等方式得到官方的認可，使招投標工作者在遇到這種特殊情況時有法可依。
三、關于幾個時間段的設置
對依法必須進行招標的項目，《條例》進一步明確了《招標投標法》中關于資格預審時間的規(guī)定。以往我們對資審的時間一般掌握在一周左右，但缺乏法律依據，現在有了出處。關于投標人編制投標文件的時間問題，《招標投標法》及《條例》都作出了20天的規(guī)定。
《建筑工程方案設計招標投標管理辦法》（住建部建市[2008]63號）第二十四條規(guī)定：“建筑工程概念性方案設計投標文件編制一般不少于20日，其中大型公共建筑工程概念性方案設計投標文件編制一般不少于40日；建筑工程實施性方案設計投標文件編制一般不少于45日。招標文件中規(guī)定的編制時間不符合上述要求的，建設主管部門對招標文件不予備案”?？梢姡稑巳司幹仆稑宋募臅r間更加靈活，但下限規(guī)定為20天。20天的時間，對于一些工程類或比較復雜的項目，時間太短；對于一些普通的貨物，如個人計算機、電視機、冰箱、配電箱柜、母線等通用類產品，20天則過長。2011年12月20日國家發(fā)展改革委等九部委發(fā)布《關于印發(fā)簡明標準施工招標文件和標準設計施工總承包招標文件的通知》（發(fā)改法規(guī)[2011]3018號），對標準施工招標文件做了簡化。那么，相應地對于投標文件編制時間的規(guī)定是否也可以分類調整？
隨著招標投標市場的不斷發(fā)展，施工企業(yè)和制造廠家已經適應了這種基于招標投標制度的競爭環(huán)境，對于如何編制投標文件已是駕輕就熟。即使是施工企業(yè)編制施工組織設計也大都使用自有的文件模板，對于個別施工難點，除非極為特殊，一般也不需要花很長的時間。特別是監(jiān)理行業(yè)，投標文件中監(jiān)理大綱更是千篇一律。政府主管部門可以編制一個行業(yè)目錄，或借鑒監(jiān)理取費標準的方式，設置編制投標文件的難度系數來確定投標人編制投標文件時間的長短，而不是一刀切。
對于工程建設項目來說，招標只是其中的一個工作環(huán)節(jié)。但它大多數情況下都是處于網絡進度計劃的關鍵線路上的關鍵工作，每延遲一天，總工期就要往后拖延一天。不少項目管理者往往意識不到這一點，一旦到了施工階段，在合同談判時就開始給中標人狠壓工期，開工后更是拼命搶工期，客觀上造成搶工費增加，工程質量難以保證。這個時候，他們或許才意識到施工單位每拖延一天，建設成本就會大幅增加。既然這樣，何不考慮在前期節(jié)時成本很低的時候就努力縮短建設時間呢？事實上，個別地方政府主管部門在執(zhí)行法律政策時，似乎也缺乏這種關鍵工作的時間意識。假設一個工程建設項目早投入運營一天，就可以增加社會效益1000萬元的話，那么建設前期的請示、審批、招標投標等等各個環(huán)節(jié)每節(jié)省一天，其價值就是1000萬元。
四、關于招標師職業(yè)資格
每一項法律的頒布施行都不是孤立的，特別是建設行業(yè)，涉及的社會層面非常寬泛。《條例》第二條第二款規(guī)定：“前款所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監(jiān)理等服務?！庇纱丝梢姡蠖鄶登闆r下招標是指工程建設領域的招標。比照《條例》的征求意見稿，取消了項目管理、可行性研究、科學研究等內容。事實上，被取消的幾項內容，也基本上都涉及工程建設。
不言而喻，這就要求從事招標工作的人員至少對于“工程”的理解和掌握必須能夠達到一定的深度。而且，招標投標工作在不同專業(yè)領域的特點差異也很大，從事國際招標的招標師未必熟悉工程招標?，F行的許多職業(yè)資格是分專業(yè)的，比如，注冊建造師、注冊造價師、注冊監(jiān)理工程師等。因此，招標師也可以按照工程、貨物、服務劃分專業(yè)。
據悉，預計2014年全國將正式實施招標采購職業(yè)資格準入考試和從業(yè)注冊考核管理制度。筆者認為：單是從事招標工作的人員具有招標師資格還遠遠不夠，如果有關的政府主管部門的工作人員也具有同樣的水平，那么，招標投標的社會成本會顯著降低，工作效率會大幅度提高，項目建設的全過程持續(xù)時間會有效縮短，其意義將更加深遠。
來源：招標采購管理 作者：晏積慧 （作者單位：國信招標集團股份有限公司）
《招標投標法實施條例》（簡稱《條例》）實施已近一年多，對于破解行業(yè)難問題，促進公平競爭、預防腐敗發(fā)揮了巨大的作用。然而，正所謂“發(fā)展就是解決新舊矛盾，同時又帶來新矛盾的過程，但這也是螺旋上升的過程”，要全力解決當前招標投標行業(yè)突出問題，我們希望在《條例》之外能有更多的制度創(chuàng)新，期待更多著眼基層實際的配套制度及規(guī)則的出臺。
一、關于招標投標交易場所
《條例》進行了制度創(chuàng)新，提出：“設區(qū)的市級以上地方人民政府可以建立統(tǒng)一規(guī)范的招標投標交易場所”。
自2007年3月1日起施行的《工程建設項目招標代理機構資格認定辦法》（建設部令2007年第154號）對工程招標代理機構應當具備的條件作出了明確規(guī)定，雖未直接說明招標代理機構是否需要具備開評標的場所，但在第十二條中要求提供“辦公場所證明，主要辦公設備清單”。事實上，批準成立的招標代理機構基本是沒有例外地具有固定的營業(yè)場所和附帶相關辦公、會議、監(jiān)控設備的開評標場地。我們在全國各地承接招標業(yè)務時，也時常會遇到被地方招標主管部門要求在當地進行備案的情況。所謂的招標備案，不但要求提供營業(yè)執(zhí)照、資質證件、從業(yè)人員資格證書，而且需要提供企業(yè)在當地的營業(yè)場所證明以及參加在當地有關部門組織的培訓證明。更有甚者，有的地方還要求從業(yè)人員提供獨生子女證。這些備案手續(xù)有的根本與招標無關。分析原因，其實就是地方保護主義。由此，不難看出，政府的法令在具體執(zhí)行時的難度有多大。
當然，各地方政府努力解決行業(yè)突出問題，規(guī)范招標投標市場行為，探索制度創(chuàng)新的行為值得嘉許。然而，實踐中我們看到：一個設區(qū)的市需要設立統(tǒng)一規(guī)范的招標投標交易場所（公共資源交易中心），為何下轄的縣城也要設立交易中心？安排一批工作人員，新建或改建、擴建一定面積的開評標會議場地，僅運營成本就是一筆不小的開銷，更不要說少則幾百萬、多則億元的建設成本。廣大招投標工作者需要完成多少個招標項目，才能節(jié)約出如此多的資金？這些費用不管是由建設單位、中標單位或招標代理機構承擔，或是政府出資，總之是要增加社會成本。還有的地方政府強制要求所有公開招標的項目必須在交易中心進行，使得招標代理機構自有開評標場地的閑置，客觀上造成了場地資源的浪費和社會成本的增加。這與我們一直倡導的降低招標投標活動社會成本的宗旨相背離。
因此，筆者認為，在推進建立統(tǒng)一規(guī)范的招投標交易場所的過程中，應始終本著節(jié)約資源、合理配置資源的原則進行。比如：可以進一步規(guī)范、細化開評標程序，對開評標場所提出標準化要求，鼓勵招標代理機構之間會議場地資源共享等。
二、關于轉變招標方式
法律作為行為準則和工作依據，我們必須認真學習和遵守。但是，一部《招標投標法》不可能對招標投標行業(yè)的各個層面都面面俱到，仍需要相關配套的實施細則、行業(yè)規(guī)范來指導實踐。就招標的不同環(huán)節(jié)而言，法律只能規(guī)定一個相對公平、公正的程序，但遇到具體問題而法律又沒有明確規(guī)定的時候，就只好請示主管部門。比如，個別地方強制規(guī)定：通過資格預審的投標人必須夠5家才能進行下一步的程序，如果不夠，還需再發(fā)二次公告。若仍不足5家，需改為資格后審，并再次發(fā)布招標公告。而這每一次操作，都需要得到主管部門的批準。作為基層一線人員，深感這種方式耗時耗力。再如，針對二次公告后投標人仍不足3家的情況，《條例》并沒有給出明確的規(guī)定。 在具體招標實踐中，有的項目則轉為競爭性談判。筆者認為如果項目本身不屬于政府采購項目而采用這種方式，則超出了《政府采購法》的調整范圍，缺少法律依據。對此，筆者建議可采用比選的方式，依照《招標投標法》對兩家投標人進行正常開評標。這一方法在國際項目招標中也經常使用。希望這種比選的方式能夠通過行業(yè)標準等方式得到官方的認可，使招投標工作者在遇到這種特殊情況時有法可依。
三、關于幾個時間段的設置
對依法必須進行招標的項目，《條例》進一步明確了《招標投標法》中關于資格預審時間的規(guī)定。以往我們對資審的時間一般掌握在一周左右，但缺乏法律依據，現在有了出處。關于投標人編制投標文件的時間問題，《招標投標法》及《條例》都作出了20天的規(guī)定。
《建筑工程方案設計招標投標管理辦法》（住建部建市[2008]63號）第二十四條規(guī)定：“建筑工程概念性方案設計投標文件編制一般不少于20日，其中大型公共建筑工程概念性方案設計投標文件編制一般不少于40日；建筑工程實施性方案設計投標文件編制一般不少于45日。招標文件中規(guī)定的編制時間不符合上述要求的，建設主管部門對招標文件不予備案”?？梢姡稑巳司幹仆稑宋募臅r間更加靈活，但下限規(guī)定為20天。20天的時間，對于一些工程類或比較復雜的項目，時間太短；對于一些普通的貨物，如個人計算機、電視機、冰箱、配電箱柜、母線等通用類產品，20天則過長。2011年12月20日國家發(fā)展改革委等九部委發(fā)布《關于印發(fā)簡明標準施工招標文件和標準設計施工總承包招標文件的通知》（發(fā)改法規(guī)[2011]3018號），對標準施工招標文件做了簡化。那么，相應地對于投標文件編制時間的規(guī)定是否也可以分類調整？
隨著招標投標市場的不斷發(fā)展，施工企業(yè)和制造廠家已經適應了這種基于招標投標制度的競爭環(huán)境，對于如何編制投標文件已是駕輕就熟。即使是施工企業(yè)編制施工組織設計也大都使用自有的文件模板，對于個別施工難點，除非極為特殊，一般也不需要花很長的時間。特別是監(jiān)理行業(yè)，投標文件中監(jiān)理大綱更是千篇一律。政府主管部門可以編制一個行業(yè)目錄，或借鑒監(jiān)理取費標準的方式，設置編制投標文件的難度系數來確定投標人編制投標文件時間的長短，而不是一刀切。
對于工程建設項目來說，招標只是其中的一個工作環(huán)節(jié)。但它大多數情況下都是處于網絡進度計劃的關鍵線路上的關鍵工作，每延遲一天，總工期就要往后拖延一天。不少項目管理者往往意識不到這一點，一旦到了施工階段，在合同談判時就開始給中標人狠壓工期，開工后更是拼命搶工期，客觀上造成搶工費增加，工程質量難以保證。這個時候，他們或許才意識到施工單位每拖延一天，建設成本就會大幅增加。既然這樣，何不考慮在前期節(jié)時成本很低的時候就努力縮短建設時間呢？事實上，個別地方政府主管部門在執(zhí)行法律政策時，似乎也缺乏這種關鍵工作的時間意識。假設一個工程建設項目早投入運營一天，就可以增加社會效益1000萬元的話，那么建設前期的請示、審批、招標投標等等各個環(huán)節(jié)每節(jié)省一天，其價值就是1000萬元。
四、關于招標師職業(yè)資格
每一項法律的頒布施行都不是孤立的，特別是建設行業(yè)，涉及的社會層面非常寬泛。《條例》第二條第二款規(guī)定：“前款所稱工程，是指建設工程，包括建筑物和構筑物的新建、改建、擴建及其相關的裝修、拆除、修繕等；所稱與工程建設有關的貨物，是指構成工程不可分割的組成部分，且為實現工程基本功能所必需的設備、材料等；所稱與工程建設有關的服務，是指為完成工程所需的勘察、設計、監(jiān)理等服務?！庇纱丝梢姡蠖鄶登闆r下招標是指工程建設領域的招標。比照《條例》的征求意見稿，取消了項目管理、可行性研究、科學研究等內容。事實上，被取消的幾項內容，也基本上都涉及工程建設。
不言而喻，這就要求從事招標工作的人員至少對于“工程”的理解和掌握必須能夠達到一定的深度。而且，招標投標工作在不同專業(yè)領域的特點差異也很大，從事國際招標的招標師未必熟悉工程招標?，F行的許多職業(yè)資格是分專業(yè)的，比如，注冊建造師、注冊造價師、注冊監(jiān)理工程師等。因此，招標師也可以按照工程、貨物、服務劃分專業(yè)。
據悉，預計2014年全國將正式實施招標采購職業(yè)資格準入考試和從業(yè)注冊考核管理制度。筆者認為：單是從事招標工作的人員具有招標師資格還遠遠不夠，如果有關的政府主管部門的工作人員也具有同樣的水平，那么，招標投標的社會成本會顯著降低，工作效率會大幅度提高，項目建設的全過程持續(xù)時間會有效縮短，其意義將更加深遠。
來源：招標采購管理 作者：晏積慧 （作者單位：國信招標集團股份有限公司）
