開(kāi)拓國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)的政策建議
http://www.scshapp.com/index.php
發(fā)布日期：2013年10月18日
一、國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)巨大、潛力可觀
隨著全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的快速發(fā)展，政府采購(gòu)在一國(guó)和全球經(jīng)濟(jì)中的地位愈發(fā)重要。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡(jiǎn)稱OECD）在2002年所做的一項(xiàng)研究，1998年OECD國(guó)家政府采購(gòu)額為其GDP的19.96％，而非OECD國(guó)家的政府采購(gòu)額為其GDP的14.48％。這一比例通常不會(huì)有大的波動(dòng)，2008年OECD國(guó)家的GDP總量為40萬(wàn)億美元，而其政府采購(gòu)總額約為8萬(wàn)億美元；非OECD國(guó)家的GDP總量約為20萬(wàn)億美元，其政府采購(gòu)總額約為3萬(wàn)億美元。因此，當(dāng)前世界政府采購(gòu)市場(chǎng)總額約為11萬(wàn)億美元，相當(dāng)于世界GDP的18％左右。從國(guó)別來(lái)看，歐盟公布其27個(gè)締約方2010年政府采購(gòu)總額為24070億歐元，占GDP比重約為19.7%。美國(guó)2007年聯(lián)邦政府采購(gòu)總額為9590億美元，地方政府采購(gòu)總額（門(mén)檻金額以上）為5390億美元，規(guī)模巨大。
政府采購(gòu)是國(guó)際貿(mào)易總額中不可或缺的一個(gè)組成部分，并且越來(lái)越受到各國(guó)政府的關(guān)注。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，政府采購(gòu)總額一般占GDP的比例為10%~15%；而據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)資料顯示，現(xiàn)在世界貿(mào)易總額占GDP的比重為30%~40%。如果將各國(guó)出口額去掉，則一國(guó)的政府采購(gòu)總額占本國(guó)進(jìn)口額的比例將在30%~40%之間?？梢?jiàn)，政府采購(gòu)在國(guó)際貿(mào)易中的地位之重要。因此，各國(guó)政府均對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)給予相當(dāng)?shù)年P(guān)注，并就政府采購(gòu)問(wèn)題多次召開(kāi)國(guó)際性會(huì)議專門(mén)討論，形成了WTO政府采購(gòu)協(xié)議（GPA）等國(guó)際協(xié)定?！墩少?gòu)協(xié)議》作為世界貿(mào)易組織（WTO）的一個(gè)子協(xié)議，是第一個(gè)國(guó)際性的政府采購(gòu)貿(mào)易的權(quán)利與義務(wù)框架，目前共有42個(gè)締約方，主要包括美國(guó)、歐盟及其27個(gè)成員國(guó)、加拿大、英國(guó)、瑞士、挪威、日本、韓國(guó)、新加坡、中國(guó)香港和以色列等，我國(guó)目前正在進(jìn)行加入GPA談判?，F(xiàn)有GPA締約方2007年從海外采購(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)為3800億~5700億美元。
根據(jù)商務(wù)部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2010年我國(guó)進(jìn)出口總額達(dá)到2.97萬(wàn)億美元，約占當(dāng)年全球貿(mào)易總量的10%。相比我國(guó)在全球商業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域份額和優(yōu)勢(shì)，我國(guó)在全球政府采購(gòu)貿(mào)易中份額很小。以美國(guó)為例，2008年我國(guó)對(duì)美商業(yè)出口約占美總進(jìn)口的16%，而同期我國(guó)對(duì)美政府采購(gòu)出口占其政府采購(gòu)總進(jìn)口的5%。加入GPA后，隨著國(guó)外法律法規(guī)壁壘的消除和減少，再輔之以有效的促進(jìn)措施，我國(guó)政府采購(gòu)貿(mào)易的增長(zhǎng)潛力巨大。
二、企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)面臨的障礙
政府采購(gòu)貿(mào)易較一般商業(yè)貿(mào)易來(lái)說(shuō)具有規(guī)模大、渠道穩(wěn)定、付款準(zhǔn)時(shí)的特點(diǎn)，但也存在歧視性壁壘多、準(zhǔn)入門(mén)檻高、政治因素干擾大等因素。由于企業(yè)對(duì)國(guó)外政府采購(gòu)政策了解和評(píng)估不足，缺乏適時(shí)的政府支持，加之復(fù)雜的申請(qǐng)程序和多變的政治因素，常常使企業(yè)措手不及，在投標(biāo)和執(zhí)行合同中困難重重。中海外集團(tuán)波蘭高速路項(xiàng)目慘敗和最近的華為無(wú)法投標(biāo)澳寬帶網(wǎng)建設(shè)就是最好的例子。
政府采購(gòu)具有天然的采購(gòu)本地或本國(guó)商品及服務(wù)的傾向。事實(shí)上，大多數(shù)國(guó)家并沒(méi)有明文規(guī)定需優(yōu)先采購(gòu)本國(guó)貨物和服務(wù)。但出于多方面的原因，采購(gòu)實(shí)體仍然會(huì)主動(dòng)從本國(guó)或本地采購(gòu)。如韓國(guó)調(diào)達(dá)廳受GPA約束的采購(gòu)中僅有約1%授予外國(guó)供應(yīng)商，日本的這一數(shù)字約為6%。即使在一體化程度極高、幾乎沒(méi)有任何政策壁壘的歐盟內(nèi)部，政府采購(gòu)中直接跨國(guó)采購(gòu)比例也僅為1.6%左右（按合同數(shù)量）。因此，影響國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)的并不僅僅是政策因素，還有其他各個(gè)方面的條件。
根據(jù)歐盟的評(píng)估報(bào)告，從供應(yīng)商的角度看，阻礙跨國(guó)投標(biāo)的主要因素依次為：缺乏經(jīng)驗(yàn)，語(yǔ)言不同，當(dāng)?shù)赝稑?biāo)商的競(jìng)爭(zhēng)，法律上的準(zhǔn)入限制，更高的投標(biāo)和執(zhí)行成本，國(guó)際投標(biāo)需要更多資源投入，對(duì)形式要求的不熟悉，匯率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，遠(yuǎn)距離執(zhí)行合同的更高成本，和本國(guó)不同的技術(shù)規(guī)格要求，稅收和社保政策的不同等。其中許多障礙并非采購(gòu)人故意設(shè)置，而是政府采購(gòu)甚至私人采購(gòu)中自然存在。因此，即使加入GPA，企業(yè)仍然需要克服這些障礙才能贏得國(guó)際公共合同。
目前我國(guó)尚未加入GPA，對(duì)于中國(guó)企業(yè)來(lái)說(shuō)，最大障礙是一些國(guó)家在法律上限制非GPA締約方企業(yè)參與其政府招標(biāo)采購(gòu)。但是，也有相當(dāng)一部分國(guó)家并沒(méi)有這樣的限制，對(duì)這一部分政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)拓在沒(méi)有加入GPA的情況下也是可以努力爭(zhēng)取的。而在加入GPA之后，也不能以為各締約方的政府采購(gòu)市場(chǎng)就是唾手可得，而仍然需要我國(guó)政府和企業(yè)共同努力去爭(zhēng)取。
三、基于韓國(guó)，分析GPA締約方開(kāi)拓國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)
韓國(guó)經(jīng)過(guò)多年的談判，最終在1996年加入GPA。1997年1月1日，GPA正式對(duì)韓國(guó)生效。韓國(guó)加入GPA后，制定了一系列政策，支持其企業(yè)拓展海外政府采購(gòu)市場(chǎng)，在海外公共承包工程中收獲頗豐。2008年，韓國(guó)整體海外工程承包額約為476億美元，其中61.6% (約291.9億美元)為政府采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目。作為GPA締約方，韓國(guó)非常重視開(kāi)拓國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)，具體通過(guò)以下措施強(qiáng)力推動(dòng)其企業(yè)“走出去”，獲取政府采購(gòu)訂單。
（一）強(qiáng)化金融支持
一是韓國(guó)出口保險(xiǎn)公社設(shè)立“海外政府采購(gòu)一攬子出口保險(xiǎn)”以確保海外公共承包工程獲得金融支持，即出口信保公社可向承包工程企業(yè)提供出口擔(dān)保保險(xiǎn)(合同履行擔(dān)保)、出口信用保險(xiǎn)(周轉(zhuǎn)資金貸款擔(dān)保)和中長(zhǎng)期出口保險(xiǎn)(貨款未回收風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保)。二是考慮貨款結(jié)算安全性，韓國(guó)對(duì)國(guó)家信用度4級(jí)以上76個(gè)國(guó)家的政府訂單合同金額實(shí)行履行擔(dān)保支持，并減免10%至15%的保險(xiǎn)費(fèi)。三是生產(chǎn)周轉(zhuǎn)資金貸款擔(dān)保將依據(jù)項(xiàng)目情況和供貨商實(shí)力，在可預(yù)測(cè)限度內(nèi)給予最高2倍的擔(dān)保額度。四是進(jìn)出口銀行通過(guò)特殊信用貸款項(xiàng)目，為信用度偏低的企業(yè)積極提供生產(chǎn)資金貸款和履行擔(dān)保。
（二）加大對(duì)海外經(jīng)濟(jì)刺激項(xiàng)目投標(biāo)支持
一是通過(guò)舉辦經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃說(shuō)明會(huì)和項(xiàng)目招標(biāo)懇談會(huì)，全力開(kāi)拓可進(jìn)軍領(lǐng)域和途徑;二是韓國(guó)貿(mào)易協(xié)會(huì)（KOTRA）組成聯(lián)合財(cái)團(tuán)，為大型項(xiàng)目的共同承包提供財(cái)金保障;三是加強(qiáng)海外市場(chǎng)營(yíng)銷和售后服務(wù)，即支持企業(yè)參加政府采購(gòu)展會(huì)，搭建中標(biāo)企業(yè)間的溝通渠道，并每年定期派遣海外市場(chǎng)開(kāi)拓團(tuán)和舉行項(xiàng)目承包洽談會(huì);四是將海外共同物流中心由2009年的21個(gè)增加至今年的28個(gè)，旨在進(jìn)一步對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄈ说钠髽I(yè)發(fā)揮窗口機(jī)能作用;五是通過(guò)間接采購(gòu)，開(kāi)拓物品和服務(wù)業(yè)市場(chǎng)，美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)對(duì)殘疾人聯(lián)盟產(chǎn)品實(shí)行優(yōu)先購(gòu)買制度，韓擬對(duì)享受優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的團(tuán)體加強(qiáng)合作交流，從中獲得曲線采購(gòu)的機(jī)會(huì)。
（三）提高企業(yè)對(duì)海外采購(gòu)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)和參與積極性
一是加強(qiáng)政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)管理系統(tǒng)，對(duì)年度各國(guó)和各領(lǐng)域的國(guó)際投標(biāo)規(guī)模以及訂單情況進(jìn)行分析整理。二是挖掘進(jìn)入海外政府采購(gòu)市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品和項(xiàng)目，政府予以積極的市場(chǎng)宣傳。三是擴(kuò)大政府采購(gòu)市場(chǎng)參與范圍，實(shí)施海外政府物流批發(fā)商注冊(cè)咨詢體制，對(duì)具備投標(biāo)資質(zhì)的物流批發(fā)商提供支持。四是完善扶植體系，各政府部門(mén)組成海外政府采購(gòu)市場(chǎng)協(xié)議會(huì)，專門(mén)負(fù)責(zé)審評(píng)扶持政策進(jìn)展效果和加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)合作，為企業(yè)切實(shí)解決“走出去”難題。五是具體細(xì)化KOTRA 的海外政府采購(gòu)市場(chǎng)支持業(yè)務(wù)，KOTRA增設(shè)“政府采購(gòu)事業(yè)組”并大幅增加其資金預(yù)算。同時(shí)，KOTRA的海外貿(mào)易館將設(shè)立政府采購(gòu)市場(chǎng)支援中心，加強(qiáng)項(xiàng)目投標(biāo)信息搜集和對(duì)當(dāng)?shù)刂袠?biāo)企業(yè)支持力度。
四、基于美國(guó)，分析我國(guó)企業(yè)進(jìn)入國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)可行性
（一）采購(gòu)需求分析
美國(guó)目前在GPA項(xiàng)下開(kāi)放了79個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)（占聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的絕大多數(shù)）、37個(gè)州（所有經(jīng)濟(jì)大州均在其中），涵蓋幾乎所有貨物和服務(wù)（僅有少數(shù)服務(wù)部門(mén)例外，如為國(guó)防目的采購(gòu)的少數(shù)產(chǎn)品例外）。美國(guó)政府采購(gòu)的規(guī)模巨大，2004財(cái)政年度聯(lián)邦政府采購(gòu)總額為3013億美元，2005年為5125億美元，2006年為5397億美元，2007年為9590億美元。如加上地方政府的采購(gòu)，政府采購(gòu)規(guī)模每年約為2萬(wàn)億美元，對(duì)GPA締約方開(kāi)放的采購(gòu)大致占70%~80%，開(kāi)放程度為所有GPA締約方中最高的。
加入GPA協(xié)定，意味著相互開(kāi)放市場(chǎng)，但開(kāi)放本國(guó)市場(chǎng)并沒(méi)有使美國(guó)喪失在政府采購(gòu)方面的主導(dǎo)權(quán)。相反，通過(guò)協(xié)定打開(kāi)別國(guó)市場(chǎng)的同時(shí)，美國(guó)還通過(guò)了《購(gòu)買美國(guó)貨法案》等規(guī)定，使得本國(guó)企業(yè)特別是中小企業(yè)在政府采購(gòu)中具有相當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。政府采購(gòu)中超過(guò)九成市場(chǎng)份額由本國(guó)企業(yè)獲得，并沒(méi)有對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生大的沖擊。
（二）我國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的可行性
目前我國(guó)不是GPA締約方，美國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)我國(guó)不開(kāi)放。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)在美國(guó)政府采購(gòu)中占據(jù)約3000萬(wàn)美元左右的市場(chǎng)，這其中主要是來(lái)自于美國(guó)駐華機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，我國(guó)對(duì)美國(guó)的出口超出美國(guó)的官方統(tǒng)計(jì)。據(jù)估算，如果將組裝到成品中的零部件和原材料涵蓋在內(nèi)的話，我國(guó)產(chǎn)品在美國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)中約為100億美元。美國(guó)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多公司實(shí)際上采購(gòu)的是中國(guó)產(chǎn)品，因?yàn)樽鳛槭澜绻S，中國(guó)產(chǎn)品在制造成本、商品質(zhì)量方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。但由于GPA的法律障礙，進(jìn)口商往往將產(chǎn)品運(yùn)至第三國(guó)，對(duì)產(chǎn)品重新組裝，以滿足原產(chǎn)地的要求，然后再轉(zhuǎn)口美國(guó)，這都表明我國(guó)的產(chǎn)品具有競(jìng)爭(zhēng)力。
如能加入GPA，掃除我國(guó)企業(yè)進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的障礙，則有助于擴(kuò)大我國(guó)的出口。2008年，我國(guó)對(duì)美國(guó)出口約3777億美元，約占美國(guó)總進(jìn)口的16%。我國(guó)產(chǎn)品物美價(jià)廉，競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)，如果我國(guó)產(chǎn)品能占到美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)數(shù)量的5%，對(duì)美出口即可增加475億美元。如占到每個(gè)州政府采購(gòu)數(shù)量多5%，這一金額可達(dá)到950億美元。而且，考慮到目前GPA協(xié)定中主要成員為發(fā)達(dá)國(guó)家，在商業(yè)采購(gòu)領(lǐng)域內(nèi)與我國(guó)激烈競(jìng)爭(zhēng)的印度、巴西、越南等國(guó)家尚無(wú)加入GPA的意愿，我國(guó)加入后將是第一個(gè)進(jìn)入到美國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的發(fā)展中大國(guó)，有助于發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，搶占先機(jī)。
此外，如果我國(guó)能加入GPA協(xié)定，也有助于我國(guó)吸引美國(guó)的直接投資。目前，美國(guó)內(nèi)推動(dòng)中國(guó)加入GPA協(xié)定的企業(yè)主要有兩類：一類企業(yè)是想進(jìn)入到中國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)；另一類企業(yè)是美國(guó)政府采購(gòu)的供貨商或提供商，希望能將中國(guó)作為其采購(gòu)物品的來(lái)源地。此類企業(yè)曾經(jīng)向美國(guó)聯(lián)邦政府提出將中豁免于《購(gòu)買美國(guó)貨法案》之外，但未獲批準(zhǔn)。對(duì)這些企業(yè)而言，若中國(guó)成為協(xié)定會(huì)員，則可能將生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移到中國(guó)，從而促進(jìn)我國(guó)吸引外資，創(chuàng)造就業(yè)。
五、我國(guó)支持國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)拓的政策建議
很多國(guó)家都制訂了有針對(duì)性的政府采購(gòu)貿(mào)易促進(jìn)機(jī)制，幫助企業(yè)更好參與國(guó)外政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。政府采購(gòu)貿(mào)易與一般商業(yè)貿(mào)易在產(chǎn)品上差別不大，且更為集中，我國(guó)應(yīng)有能力對(duì)此有所作為，在政府采購(gòu)出口上做好工作，出臺(tái)政府采購(gòu)出口促進(jìn)措施。借鑒韓國(guó)等其他GPA締約方的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)自身國(guó)情特點(diǎn)，我們建議可以從以下幾個(gè)方面來(lái)推動(dòng)我國(guó)企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)：
（一）加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)貿(mào)易的研究和開(kāi)放工作
一是深入研究多邊貿(mào)易體制中的政府采購(gòu)規(guī)則，特別是GPA規(guī)則，提升我國(guó)參與國(guó)際規(guī)則制定的能力。二是我國(guó)要加快加入GPA談判進(jìn)程，盡快融入國(guó)際政府采購(gòu)貿(mào)易體系，從市場(chǎng)準(zhǔn)入上為我國(guó)企業(yè)爭(zhēng)取制度保障。三是深入研究世界主要政府市場(chǎng)的法律法規(guī)和具體采購(gòu)政策，為我國(guó)政府采購(gòu)貿(mào)易促進(jìn)工作做好智力儲(chǔ)備。四是加強(qiáng)對(duì)我國(guó)主要貿(mào)易伙伴政府采購(gòu)市場(chǎng)的統(tǒng)計(jì)研究，分析我國(guó)政府采購(gòu)貿(mào)易結(jié)構(gòu)，并研究促進(jìn)政策提供數(shù)據(jù)支持。
（二）研究制定并出臺(tái)促進(jìn)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)的一攬子出口促進(jìn)政策
一是將促進(jìn)我國(guó)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)政策與促進(jìn)我國(guó)企業(yè)國(guó)際化的整體戰(zhàn)略相結(jié)合，出臺(tái)相應(yīng)政策鼓勵(lì)我國(guó)企業(yè)在各主要GPA締約方注冊(cè)分公司，盡可能規(guī)避歧視外國(guó)企業(yè)的政策風(fēng)險(xiǎn)。二是設(shè)立促進(jìn)我國(guó)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)專項(xiàng)基金，對(duì)積極參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)的企業(yè)進(jìn)行相關(guān)補(bǔ)貼。三是出臺(tái)進(jìn)出口銀行和進(jìn)出口保險(xiǎn)公司對(duì)于參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)企業(yè)的特殊金融和保險(xiǎn)政策，如貼息貸款、信用授權(quán)等措施。四是出臺(tái)鼓勵(lì)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)的稅收政策，如提高出口退稅稅率等措施。
（三）成立或指定專門(mén)機(jī)構(gòu)支持企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)。
一是建立健全覆蓋采購(gòu)信息、法律法規(guī)和研究報(bào)告等內(nèi)容的國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)并建立相關(guān)網(wǎng)站，為我國(guó)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)提供信息保障。二是建立健全具有國(guó)際視野的政府采購(gòu)人才培養(yǎng)體系，為我國(guó)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)提供人才保障。三是建立健全以企業(yè)需求為導(dǎo)向的政府采購(gòu)培訓(xùn)機(jī)制，全面提高我國(guó)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)能力。四是開(kāi)展論壇、展會(huì)等多種形式的各國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)推介活動(dòng)，切實(shí)加強(qiáng)我國(guó)企業(yè)與各國(guó)政府采購(gòu)主管部門(mén)的互動(dòng)。五是完善與我國(guó)駐外商務(wù)機(jī)構(gòu)合作機(jī)制，搭建多部門(mén)密切合作的促進(jìn)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)的市場(chǎng)平臺(tái)。
來(lái)源：招標(biāo)采購(gòu)管理 作者：陳 明 呂漢陽(yáng) (作者單位：陳明，中技國(guó)際招標(biāo)公司；呂漢陽(yáng)，國(guó)家信息中心)
隨著全球經(jīng)濟(jì)和貿(mào)易的快速發(fā)展，政府采購(gòu)在一國(guó)和全球經(jīng)濟(jì)中的地位愈發(fā)重要。根據(jù)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（簡(jiǎn)稱OECD）在2002年所做的一項(xiàng)研究，1998年OECD國(guó)家政府采購(gòu)額為其GDP的19.96％，而非OECD國(guó)家的政府采購(gòu)額為其GDP的14.48％。這一比例通常不會(huì)有大的波動(dòng)，2008年OECD國(guó)家的GDP總量為40萬(wàn)億美元，而其政府采購(gòu)總額約為8萬(wàn)億美元；非OECD國(guó)家的GDP總量約為20萬(wàn)億美元，其政府采購(gòu)總額約為3萬(wàn)億美元。因此，當(dāng)前世界政府采購(gòu)市場(chǎng)總額約為11萬(wàn)億美元，相當(dāng)于世界GDP的18％左右。從國(guó)別來(lái)看，歐盟公布其27個(gè)締約方2010年政府采購(gòu)總額為24070億歐元，占GDP比重約為19.7%。美國(guó)2007年聯(lián)邦政府采購(gòu)總額為9590億美元，地方政府采購(gòu)總額（門(mén)檻金額以上）為5390億美元，規(guī)模巨大。
政府采購(gòu)是國(guó)際貿(mào)易總額中不可或缺的一個(gè)組成部分，并且越來(lái)越受到各國(guó)政府的關(guān)注。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，政府采購(gòu)總額一般占GDP的比例為10%~15%；而據(jù)世界銀行統(tǒng)計(jì)資料顯示，現(xiàn)在世界貿(mào)易總額占GDP的比重為30%~40%。如果將各國(guó)出口額去掉，則一國(guó)的政府采購(gòu)總額占本國(guó)進(jìn)口額的比例將在30%~40%之間?？梢?jiàn)，政府采購(gòu)在國(guó)際貿(mào)易中的地位之重要。因此，各國(guó)政府均對(duì)政府采購(gòu)市場(chǎng)給予相當(dāng)?shù)年P(guān)注，并就政府采購(gòu)問(wèn)題多次召開(kāi)國(guó)際性會(huì)議專門(mén)討論，形成了WTO政府采購(gòu)協(xié)議（GPA）等國(guó)際協(xié)定?！墩少?gòu)協(xié)議》作為世界貿(mào)易組織（WTO）的一個(gè)子協(xié)議，是第一個(gè)國(guó)際性的政府采購(gòu)貿(mào)易的權(quán)利與義務(wù)框架，目前共有42個(gè)締約方，主要包括美國(guó)、歐盟及其27個(gè)成員國(guó)、加拿大、英國(guó)、瑞士、挪威、日本、韓國(guó)、新加坡、中國(guó)香港和以色列等，我國(guó)目前正在進(jìn)行加入GPA談判?，F(xiàn)有GPA締約方2007年從海外采購(gòu)產(chǎn)品和服務(wù)為3800億~5700億美元。
根據(jù)商務(wù)部發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2010年我國(guó)進(jìn)出口總額達(dá)到2.97萬(wàn)億美元，約占當(dāng)年全球貿(mào)易總量的10%。相比我國(guó)在全球商業(yè)貿(mào)易領(lǐng)域份額和優(yōu)勢(shì)，我國(guó)在全球政府采購(gòu)貿(mào)易中份額很小。以美國(guó)為例，2008年我國(guó)對(duì)美商業(yè)出口約占美總進(jìn)口的16%，而同期我國(guó)對(duì)美政府采購(gòu)出口占其政府采購(gòu)總進(jìn)口的5%。加入GPA后，隨著國(guó)外法律法規(guī)壁壘的消除和減少，再輔之以有效的促進(jìn)措施，我國(guó)政府采購(gòu)貿(mào)易的增長(zhǎng)潛力巨大。
二、企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)面臨的障礙
政府采購(gòu)貿(mào)易較一般商業(yè)貿(mào)易來(lái)說(shuō)具有規(guī)模大、渠道穩(wěn)定、付款準(zhǔn)時(shí)的特點(diǎn)，但也存在歧視性壁壘多、準(zhǔn)入門(mén)檻高、政治因素干擾大等因素。由于企業(yè)對(duì)國(guó)外政府采購(gòu)政策了解和評(píng)估不足，缺乏適時(shí)的政府支持，加之復(fù)雜的申請(qǐng)程序和多變的政治因素，常常使企業(yè)措手不及，在投標(biāo)和執(zhí)行合同中困難重重。中海外集團(tuán)波蘭高速路項(xiàng)目慘敗和最近的華為無(wú)法投標(biāo)澳寬帶網(wǎng)建設(shè)就是最好的例子。
政府采購(gòu)具有天然的采購(gòu)本地或本國(guó)商品及服務(wù)的傾向。事實(shí)上，大多數(shù)國(guó)家并沒(méi)有明文規(guī)定需優(yōu)先采購(gòu)本國(guó)貨物和服務(wù)。但出于多方面的原因，采購(gòu)實(shí)體仍然會(huì)主動(dòng)從本國(guó)或本地采購(gòu)。如韓國(guó)調(diào)達(dá)廳受GPA約束的采購(gòu)中僅有約1%授予外國(guó)供應(yīng)商，日本的這一數(shù)字約為6%。即使在一體化程度極高、幾乎沒(méi)有任何政策壁壘的歐盟內(nèi)部，政府采購(gòu)中直接跨國(guó)采購(gòu)比例也僅為1.6%左右（按合同數(shù)量）。因此，影響國(guó)際招標(biāo)投標(biāo)的并不僅僅是政策因素，還有其他各個(gè)方面的條件。
根據(jù)歐盟的評(píng)估報(bào)告，從供應(yīng)商的角度看，阻礙跨國(guó)投標(biāo)的主要因素依次為：缺乏經(jīng)驗(yàn)，語(yǔ)言不同，當(dāng)?shù)赝稑?biāo)商的競(jìng)爭(zhēng)，法律上的準(zhǔn)入限制，更高的投標(biāo)和執(zhí)行成本，國(guó)際投標(biāo)需要更多資源投入，對(duì)形式要求的不熟悉，匯率波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)，遠(yuǎn)距離執(zhí)行合同的更高成本，和本國(guó)不同的技術(shù)規(guī)格要求，稅收和社保政策的不同等。其中許多障礙并非采購(gòu)人故意設(shè)置，而是政府采購(gòu)甚至私人采購(gòu)中自然存在。因此，即使加入GPA，企業(yè)仍然需要克服這些障礙才能贏得國(guó)際公共合同。
目前我國(guó)尚未加入GPA，對(duì)于中國(guó)企業(yè)來(lái)說(shuō)，最大障礙是一些國(guó)家在法律上限制非GPA締約方企業(yè)參與其政府招標(biāo)采購(gòu)。但是，也有相當(dāng)一部分國(guó)家并沒(méi)有這樣的限制，對(duì)這一部分政府采購(gòu)市場(chǎng)的開(kāi)拓在沒(méi)有加入GPA的情況下也是可以努力爭(zhēng)取的。而在加入GPA之后，也不能以為各締約方的政府采購(gòu)市場(chǎng)就是唾手可得，而仍然需要我國(guó)政府和企業(yè)共同努力去爭(zhēng)取。
三、基于韓國(guó)，分析GPA締約方開(kāi)拓國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)的經(jīng)驗(yàn)
韓國(guó)經(jīng)過(guò)多年的談判，最終在1996年加入GPA。1997年1月1日，GPA正式對(duì)韓國(guó)生效。韓國(guó)加入GPA后，制定了一系列政策，支持其企業(yè)拓展海外政府采購(gòu)市場(chǎng)，在海外公共承包工程中收獲頗豐。2008年，韓國(guó)整體海外工程承包額約為476億美元，其中61.6% (約291.9億美元)為政府采購(gòu)招標(biāo)項(xiàng)目。作為GPA締約方，韓國(guó)非常重視開(kāi)拓國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)，具體通過(guò)以下措施強(qiáng)力推動(dòng)其企業(yè)“走出去”，獲取政府采購(gòu)訂單。
（一）強(qiáng)化金融支持
一是韓國(guó)出口保險(xiǎn)公社設(shè)立“海外政府采購(gòu)一攬子出口保險(xiǎn)”以確保海外公共承包工程獲得金融支持，即出口信保公社可向承包工程企業(yè)提供出口擔(dān)保保險(xiǎn)(合同履行擔(dān)保)、出口信用保險(xiǎn)(周轉(zhuǎn)資金貸款擔(dān)保)和中長(zhǎng)期出口保險(xiǎn)(貨款未回收風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保)。二是考慮貨款結(jié)算安全性，韓國(guó)對(duì)國(guó)家信用度4級(jí)以上76個(gè)國(guó)家的政府訂單合同金額實(shí)行履行擔(dān)保支持，并減免10%至15%的保險(xiǎn)費(fèi)。三是生產(chǎn)周轉(zhuǎn)資金貸款擔(dān)保將依據(jù)項(xiàng)目情況和供貨商實(shí)力，在可預(yù)測(cè)限度內(nèi)給予最高2倍的擔(dān)保額度。四是進(jìn)出口銀行通過(guò)特殊信用貸款項(xiàng)目，為信用度偏低的企業(yè)積極提供生產(chǎn)資金貸款和履行擔(dān)保。
（二）加大對(duì)海外經(jīng)濟(jì)刺激項(xiàng)目投標(biāo)支持
一是通過(guò)舉辦經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃說(shuō)明會(huì)和項(xiàng)目招標(biāo)懇談會(huì)，全力開(kāi)拓可進(jìn)軍領(lǐng)域和途徑;二是韓國(guó)貿(mào)易協(xié)會(huì)（KOTRA）組成聯(lián)合財(cái)團(tuán)，為大型項(xiàng)目的共同承包提供財(cái)金保障;三是加強(qiáng)海外市場(chǎng)營(yíng)銷和售后服務(wù)，即支持企業(yè)參加政府采購(gòu)展會(huì)，搭建中標(biāo)企業(yè)間的溝通渠道，并每年定期派遣海外市場(chǎng)開(kāi)拓團(tuán)和舉行項(xiàng)目承包洽談會(huì);四是將海外共同物流中心由2009年的21個(gè)增加至今年的28個(gè)，旨在進(jìn)一步對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄈ说钠髽I(yè)發(fā)揮窗口機(jī)能作用;五是通過(guò)間接采購(gòu)，開(kāi)拓物品和服務(wù)業(yè)市場(chǎng)，美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)對(duì)殘疾人聯(lián)盟產(chǎn)品實(shí)行優(yōu)先購(gòu)買制度，韓擬對(duì)享受優(yōu)先購(gòu)買權(quán)的團(tuán)體加強(qiáng)合作交流，從中獲得曲線采購(gòu)的機(jī)會(huì)。
（三）提高企業(yè)對(duì)海外采購(gòu)市場(chǎng)的認(rèn)識(shí)和參與積極性
一是加強(qiáng)政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)管理系統(tǒng)，對(duì)年度各國(guó)和各領(lǐng)域的國(guó)際投標(biāo)規(guī)模以及訂單情況進(jìn)行分析整理。二是挖掘進(jìn)入海外政府采購(gòu)市場(chǎng)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品和項(xiàng)目，政府予以積極的市場(chǎng)宣傳。三是擴(kuò)大政府采購(gòu)市場(chǎng)參與范圍，實(shí)施海外政府物流批發(fā)商注冊(cè)咨詢體制，對(duì)具備投標(biāo)資質(zhì)的物流批發(fā)商提供支持。四是完善扶植體系，各政府部門(mén)組成海外政府采購(gòu)市場(chǎng)協(xié)議會(huì)，專門(mén)負(fù)責(zé)審評(píng)扶持政策進(jìn)展效果和加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)合作，為企業(yè)切實(shí)解決“走出去”難題。五是具體細(xì)化KOTRA 的海外政府采購(gòu)市場(chǎng)支持業(yè)務(wù)，KOTRA增設(shè)“政府采購(gòu)事業(yè)組”并大幅增加其資金預(yù)算。同時(shí)，KOTRA的海外貿(mào)易館將設(shè)立政府采購(gòu)市場(chǎng)支援中心，加強(qiáng)項(xiàng)目投標(biāo)信息搜集和對(duì)當(dāng)?shù)刂袠?biāo)企業(yè)支持力度。
四、基于美國(guó)，分析我國(guó)企業(yè)進(jìn)入國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)可行性
（一）采購(gòu)需求分析
美國(guó)目前在GPA項(xiàng)下開(kāi)放了79個(gè)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)（占聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)的絕大多數(shù)）、37個(gè)州（所有經(jīng)濟(jì)大州均在其中），涵蓋幾乎所有貨物和服務(wù)（僅有少數(shù)服務(wù)部門(mén)例外，如為國(guó)防目的采購(gòu)的少數(shù)產(chǎn)品例外）。美國(guó)政府采購(gòu)的規(guī)模巨大，2004財(cái)政年度聯(lián)邦政府采購(gòu)總額為3013億美元，2005年為5125億美元，2006年為5397億美元，2007年為9590億美元。如加上地方政府的采購(gòu)，政府采購(gòu)規(guī)模每年約為2萬(wàn)億美元，對(duì)GPA締約方開(kāi)放的采購(gòu)大致占70%~80%，開(kāi)放程度為所有GPA締約方中最高的。
加入GPA協(xié)定，意味著相互開(kāi)放市場(chǎng)，但開(kāi)放本國(guó)市場(chǎng)并沒(méi)有使美國(guó)喪失在政府采購(gòu)方面的主導(dǎo)權(quán)。相反，通過(guò)協(xié)定打開(kāi)別國(guó)市場(chǎng)的同時(shí)，美國(guó)還通過(guò)了《購(gòu)買美國(guó)貨法案》等規(guī)定，使得本國(guó)企業(yè)特別是中小企業(yè)在政府采購(gòu)中具有相當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。政府采購(gòu)中超過(guò)九成市場(chǎng)份額由本國(guó)企業(yè)獲得，并沒(méi)有對(duì)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生大的沖擊。
（二）我國(guó)產(chǎn)品進(jìn)入美國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的可行性
目前我國(guó)不是GPA締約方，美國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)對(duì)我國(guó)不開(kāi)放。根據(jù)美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)數(shù)據(jù)庫(kù)的統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)在美國(guó)政府采購(gòu)中占據(jù)約3000萬(wàn)美元左右的市場(chǎng)，這其中主要是來(lái)自于美國(guó)駐華機(jī)構(gòu)。實(shí)際上，我國(guó)對(duì)美國(guó)的出口超出美國(guó)的官方統(tǒng)計(jì)。據(jù)估算，如果將組裝到成品中的零部件和原材料涵蓋在內(nèi)的話，我國(guó)產(chǎn)品在美國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)中約為100億美元。美國(guó)在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，很多公司實(shí)際上采購(gòu)的是中國(guó)產(chǎn)品，因?yàn)樽鳛槭澜绻S，中國(guó)產(chǎn)品在制造成本、商品質(zhì)量方面具有明顯優(yōu)勢(shì)。但由于GPA的法律障礙，進(jìn)口商往往將產(chǎn)品運(yùn)至第三國(guó)，對(duì)產(chǎn)品重新組裝，以滿足原產(chǎn)地的要求，然后再轉(zhuǎn)口美國(guó)，這都表明我國(guó)的產(chǎn)品具有競(jìng)爭(zhēng)力。
如能加入GPA，掃除我國(guó)企業(yè)進(jìn)入美國(guó)市場(chǎng)的障礙，則有助于擴(kuò)大我國(guó)的出口。2008年，我國(guó)對(duì)美國(guó)出口約3777億美元，約占美國(guó)總進(jìn)口的16%。我國(guó)產(chǎn)品物美價(jià)廉，競(jìng)爭(zhēng)力強(qiáng)，如果我國(guó)產(chǎn)品能占到美國(guó)聯(lián)邦政府采購(gòu)數(shù)量的5%，對(duì)美出口即可增加475億美元。如占到每個(gè)州政府采購(gòu)數(shù)量多5%，這一金額可達(dá)到950億美元。而且，考慮到目前GPA協(xié)定中主要成員為發(fā)達(dá)國(guó)家，在商業(yè)采購(gòu)領(lǐng)域內(nèi)與我國(guó)激烈競(jìng)爭(zhēng)的印度、巴西、越南等國(guó)家尚無(wú)加入GPA的意愿，我國(guó)加入后將是第一個(gè)進(jìn)入到美國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)的發(fā)展中大國(guó)，有助于發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，搶占先機(jī)。
此外，如果我國(guó)能加入GPA協(xié)定，也有助于我國(guó)吸引美國(guó)的直接投資。目前，美國(guó)內(nèi)推動(dòng)中國(guó)加入GPA協(xié)定的企業(yè)主要有兩類：一類企業(yè)是想進(jìn)入到中國(guó)的政府采購(gòu)市場(chǎng)；另一類企業(yè)是美國(guó)政府采購(gòu)的供貨商或提供商，希望能將中國(guó)作為其采購(gòu)物品的來(lái)源地。此類企業(yè)曾經(jīng)向美國(guó)聯(lián)邦政府提出將中豁免于《購(gòu)買美國(guó)貨法案》之外，但未獲批準(zhǔn)。對(duì)這些企業(yè)而言，若中國(guó)成為協(xié)定會(huì)員，則可能將生產(chǎn)基地轉(zhuǎn)移到中國(guó)，從而促進(jìn)我國(guó)吸引外資，創(chuàng)造就業(yè)。
五、我國(guó)支持國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)開(kāi)拓的政策建議
很多國(guó)家都制訂了有針對(duì)性的政府采購(gòu)貿(mào)易促進(jìn)機(jī)制，幫助企業(yè)更好參與國(guó)外政府采購(gòu)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。政府采購(gòu)貿(mào)易與一般商業(yè)貿(mào)易在產(chǎn)品上差別不大，且更為集中，我國(guó)應(yīng)有能力對(duì)此有所作為，在政府采購(gòu)出口上做好工作，出臺(tái)政府采購(gòu)出口促進(jìn)措施。借鑒韓國(guó)等其他GPA締約方的有益經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)自身國(guó)情特點(diǎn)，我們建議可以從以下幾個(gè)方面來(lái)推動(dòng)我國(guó)企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)：
（一）加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)貿(mào)易的研究和開(kāi)放工作
一是深入研究多邊貿(mào)易體制中的政府采購(gòu)規(guī)則，特別是GPA規(guī)則，提升我國(guó)參與國(guó)際規(guī)則制定的能力。二是我國(guó)要加快加入GPA談判進(jìn)程，盡快融入國(guó)際政府采購(gòu)貿(mào)易體系，從市場(chǎng)準(zhǔn)入上為我國(guó)企業(yè)爭(zhēng)取制度保障。三是深入研究世界主要政府市場(chǎng)的法律法規(guī)和具體采購(gòu)政策，為我國(guó)政府采購(gòu)貿(mào)易促進(jìn)工作做好智力儲(chǔ)備。四是加強(qiáng)對(duì)我國(guó)主要貿(mào)易伙伴政府采購(gòu)市場(chǎng)的統(tǒng)計(jì)研究，分析我國(guó)政府采購(gòu)貿(mào)易結(jié)構(gòu)，并研究促進(jìn)政策提供數(shù)據(jù)支持。
（二）研究制定并出臺(tái)促進(jìn)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)的一攬子出口促進(jìn)政策
一是將促進(jìn)我國(guó)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)政策與促進(jìn)我國(guó)企業(yè)國(guó)際化的整體戰(zhàn)略相結(jié)合，出臺(tái)相應(yīng)政策鼓勵(lì)我國(guó)企業(yè)在各主要GPA締約方注冊(cè)分公司，盡可能規(guī)避歧視外國(guó)企業(yè)的政策風(fēng)險(xiǎn)。二是設(shè)立促進(jìn)我國(guó)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)專項(xiàng)基金，對(duì)積極參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)的企業(yè)進(jìn)行相關(guān)補(bǔ)貼。三是出臺(tái)進(jìn)出口銀行和進(jìn)出口保險(xiǎn)公司對(duì)于參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)企業(yè)的特殊金融和保險(xiǎn)政策，如貼息貸款、信用授權(quán)等措施。四是出臺(tái)鼓勵(lì)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)的稅收政策，如提高出口退稅稅率等措施。
（三）成立或指定專門(mén)機(jī)構(gòu)支持企業(yè)開(kāi)拓國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)。
一是建立健全覆蓋采購(gòu)信息、法律法規(guī)和研究報(bào)告等內(nèi)容的國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)數(shù)據(jù)庫(kù)并建立相關(guān)網(wǎng)站，為我國(guó)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)提供信息保障。二是建立健全具有國(guó)際視野的政府采購(gòu)人才培養(yǎng)體系，為我國(guó)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)提供人才保障。三是建立健全以企業(yè)需求為導(dǎo)向的政府采購(gòu)培訓(xùn)機(jī)制，全面提高我國(guó)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)市場(chǎng)能力。四是開(kāi)展論壇、展會(huì)等多種形式的各國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)推介活動(dòng)，切實(shí)加強(qiáng)我國(guó)企業(yè)與各國(guó)政府采購(gòu)主管部門(mén)的互動(dòng)。五是完善與我國(guó)駐外商務(wù)機(jī)構(gòu)合作機(jī)制，搭建多部門(mén)密切合作的促進(jìn)企業(yè)參與國(guó)際政府采購(gòu)的市場(chǎng)平臺(tái)。
來(lái)源：招標(biāo)采購(gòu)管理 作者：陳 明 呂漢陽(yáng) (作者單位：陳明，中技國(guó)際招標(biāo)公司；呂漢陽(yáng)，國(guó)家信息中心)
