山東省鄒城市作為公共資源交易平臺(tái)建設(shè)的先行者,2006年在山東全省率先將分散在各部門的政府采購(gòu)、建設(shè)工程招投標(biāo)等公共資源交易項(xiàng)目進(jìn)行歸并集中,實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管。
但實(shí)踐中也遇到了很多困難,尤其是對(duì)納入統(tǒng)一平臺(tái)的政府采購(gòu)項(xiàng)目,不論是和財(cái)政部門的職能銜接上,還是內(nèi)部工作流程方面,均存在一些問題。
溝通不順暢 職責(zé)有交叉
雖然鄒城市有關(guān)部門通過委托授權(quán)的方式,將財(cái)政部門的部分監(jiān)管職能轉(zhuǎn)移給新成立的機(jī)構(gòu),但一個(gè)完整的政府采購(gòu)活動(dòng),其中一些關(guān)鍵環(huán)節(jié)離不開財(cái)政部門的支持配合,比如采購(gòu)項(xiàng)目在集中交易平臺(tái)開始實(shí)施前,必須由財(cái)政部門落實(shí)采購(gòu)資金和批復(fù)采購(gòu)計(jì)劃。一份采購(gòu)計(jì)劃在不同單位之間傳遞,一旦出現(xiàn)因工作流程的不同造成交接時(shí)間延遲,就會(huì)影響下一環(huán)節(jié)的工作,從而使整個(gè)項(xiàng)目采購(gòu)周期過長(zhǎng)。這時(shí),依據(jù)人的慣性思維,采購(gòu)人往往會(huì)將矛盾的焦點(diǎn)集中在承擔(dān)具體操作的集中交易平臺(tái)上。
另外,在交易過程中發(fā)現(xiàn)采購(gòu)人或供應(yīng)商有違法違規(guī)行為時(shí),兩家監(jiān)管單位之間會(huì)不可避免地出現(xiàn)職責(zé)交叉,并由此引發(fā)誰來處理、怎樣處理等問題,在一定程度上可能會(huì)影響采購(gòu)項(xiàng)目的正常進(jìn)行。
新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)成立幾年來,采購(gòu)項(xiàng)目在交易平臺(tái)上進(jìn)行操作時(shí),整個(gè)交易事項(xiàng)從方式核準(zhǔn)到文件審查、信息發(fā)布、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和事后督查等,各項(xiàng)權(quán)能均由一個(gè)業(yè)務(wù)科室"一竿子插到底"完成,造成監(jiān)管職能過于集中。這種集權(quán)式的工作模式不利于交易監(jiān)管工作的公開透明。
在政府采購(gòu)中心的相關(guān)職能納入交易平臺(tái)后,公共資源交易中心和新的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的關(guān)系,更是成了實(shí)現(xiàn)"管采分離"前政府采購(gòu)中心和財(cái)政部門關(guān)系的翻版,各項(xiàng)工作職責(zé)急需理順。
不可雙重監(jiān)管 不能重復(fù)審核
新成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)如何避免和財(cái)政部門出現(xiàn)職責(zé)交叉呢?筆者認(rèn)為,成立公共資源交易平臺(tái)后,財(cái)政部門的職責(zé)主要是負(fù)責(zé)采購(gòu)資金的落實(shí)和支付、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督以及處理違法違規(guī)問題,新成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)監(jiān)管進(jìn)場(chǎng)項(xiàng)目的交易活動(dòng),并協(xié)助財(cái)政部門查處違法違規(guī)行為。二者不能對(duì)采購(gòu)活動(dòng)形成新的雙重監(jiān)管,否則就失去了改革的意義。
新成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)和財(cái)政部門實(shí)現(xiàn)權(quán)能分離后,對(duì)于一項(xiàng)由財(cái)政部門具體負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù),是否還需要新成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)介入呢?答案是否定的。如果那樣就成了重復(fù)審批、多頭監(jiān)管,權(quán)能分離的本意并不是對(duì)同一事項(xiàng)進(jìn)行重復(fù)審核。采購(gòu)項(xiàng)目在公共資源交易平臺(tái)實(shí)施時(shí),同樣要注意上述問題。對(duì)于一項(xiàng)審核工作,大到一個(gè)單位,小到一個(gè)科室,都有一套完整的業(yè)務(wù)流程,重復(fù)審查的結(jié)果必然導(dǎo)致程序繁雜、效率低下并且容易產(chǎn)生內(nèi)部矛盾,越多人員介入審核,越不利于責(zé)任追究。
交易中心作為各項(xiàng)業(yè)務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu),應(yīng)具有一定的獨(dú)立性。有關(guān)法律條文也明確規(guī)定,監(jiān)管部門對(duì)交易中心的業(yè)務(wù)監(jiān)管應(yīng)通過定期檢查或隨機(jī)抽查的形式進(jìn)行,并非每項(xiàng)業(yè)務(wù)都需要監(jiān)管部門審查后才能進(jìn)行。但在流程設(shè)計(jì)中,可對(duì)某一環(huán)節(jié)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)管,比如現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督,越多監(jiān)督部門參與,就會(huì)使采購(gòu)活動(dòng)愈加公開、公平、公正,效果會(huì)更好。
監(jiān)管操作分開 實(shí)現(xiàn)管辦分離
新成立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)與公共資源交易中心如何實(shí)現(xiàn)"管辦分離",是業(yè)界關(guān)注的另一個(gè)大問題。因?yàn)椤墩少?gòu)法》及其配套文件明確要求,政府集中采購(gòu)實(shí)行監(jiān)督管理職能與操作執(zhí)行職能相分離的管理體制。政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門不得設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu),不得參與政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)活動(dòng)。
也就是說,監(jiān)管部門不能干預(yù)正常的操作執(zhí)行環(huán)節(jié),對(duì)項(xiàng)目操作的監(jiān)管并非是對(duì)采購(gòu)文件進(jìn)行修改審查,尤其是在無法可依的前提下,在采購(gòu)文件強(qiáng)行加入監(jiān)管人員的主觀建議和想法,必然會(huì)形成新的"管辦不分",從而失去監(jiān)管的意義。
然而在目前的形勢(shì)下,有些基層采購(gòu)人對(duì)政府采購(gòu)法律制度了解很少,法律意識(shí)較為淡薄,而采購(gòu)人委托的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)又以盈利為目的,在制作采購(gòu)文件時(shí),難免會(huì)受采購(gòu)人的影響和左右,雖然明知會(huì)出問題,但為了不失去客戶,有時(shí)在僥幸心理的支配下也會(huì)做一些違法違規(guī)的事情。因此,現(xiàn)階段對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)行監(jiān)管前移的做法是必要的,但監(jiān)管前移的實(shí)質(zhì)又是介入了采購(gòu)項(xiàng)目的操作執(zhí)行。有沒有更好的解決辦法,或者說操作執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)管權(quán)能應(yīng)該由哪個(gè)部門承擔(dān)呢?
筆者認(rèn)為,各級(jí)政府采購(gòu)中心作為集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)應(yīng)是首選部門。因?yàn)樵诓僮鬓k理采購(gòu)項(xiàng)目時(shí),采購(gòu)中心代表的是政府的權(quán)益,無論是受采購(gòu)人委托親自辦理采購(gòu)事項(xiàng),還是協(xié)助采購(gòu)人或其委托的中介機(jī)構(gòu),采購(gòu)中心都不會(huì)支持采購(gòu)人的違法違規(guī)訴求。另外,即使采購(gòu)中心介入對(duì)采購(gòu)文件的審查,仍然屬于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在履行操作職能。
建立公共資源交易平臺(tái)后,其交易中心應(yīng)作為執(zhí)行機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)相對(duì)獨(dú)立,以形成單位內(nèi)部的"管辦分離",從而保證各項(xiàng)權(quán)能的相互制約。
?。ú少?gòu)系列談·我說公共資源交易平臺(tái)建設(shè)征文系針對(duì)熱點(diǎn)問題進(jìn)行的探討,文中表述為作者個(gè)人觀點(diǎn),不代表本報(bào)社。)
來源: 政府采購(gòu)信息報(bào) 作者:李 猛