餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理特許經(jīng)營項目招標(biāo)探析
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發(fā)布日期：2013年10月29日
一、背 景
國內(nèi)很多城市尚未建設(shè)餐廚廢棄物資源化利用和無害化收運處理設(shè)施，造成地溝油和餐飲垃圾收運體系混亂，處理工藝不合理，隨意丟棄等問題日益突出，嚴(yán)重影響城市衛(wèi)生環(huán)境，甚至危害到廣大群眾的生命健康，成為大眾飲食之“忌”。
這些城市餐廚廢棄物的去向主要有三條途徑：混入生活垃圾收運處置系統(tǒng)被填埋、堆肥或焚燒處理；餐飲單位收取一定費用與私人簽訂收運協(xié)議，被用于喂養(yǎng)泔水豬和提煉成食用油，重新進(jìn)入食物鏈；餐飲單位下水道的窨井中有較多的地溝油以及煎炸用的廢棄食用油，被不法單位收集之后，部分進(jìn)入地溝油作坊，提煉生產(chǎn)食用油。
餐廚廢棄物未能進(jìn)行合理的資源化利用和無害化處理，造成的環(huán)境污染、食品衛(wèi)生和資源浪費問題也引起政府部門的高度重視。基于這種現(xiàn)狀，為提高城市餐廚廢棄物的資源化和無害化處理效率，尋求餐廚廢棄物的出路，滿足餐廚廢棄物處置的環(huán)境保護(hù)要求，對城市餐廚廢棄物進(jìn)行規(guī)范化管理勢在必行，各地陸續(xù)開始建立健全餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理工程和配套服務(wù)。
二、建設(shè)運營模式選擇
20世紀(jì)70年代后，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家政府的財政預(yù)算越來越緊張，面對基礎(chǔ)設(shè)施的需求量越來越大，由政府充當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資主體越來越困難。BOT/BOO等市場化運行模式作為一種新的投融資方式在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家滿足了普遍性的內(nèi)在需求，其基本特點是一致的，即中標(biāo)企業(yè)成立的項目公司必須得到有關(guān)部門授予的特許經(jīng)營權(quán)。在特許經(jīng)營期，項目公司擁有項目的占有權(quán)、收益權(quán)以及為特許項目進(jìn)行投融資、工程設(shè)計、施工建設(shè)、設(shè)備采購、運營管理和合理收費等的權(quán)利，并承擔(dān)對項目設(shè)施進(jìn)行維修、保養(yǎng)的義務(wù)。就餐廚廢棄物無害化處理項目而言，同樣適用。政府既節(jié)省了大量財力、物力和人力，又可轉(zhuǎn)移投資餐廚廢棄物處理的風(fēng)險，而企業(yè)也可以利用經(jīng)濟(jì)技術(shù)優(yōu)勢以及過往成功經(jīng)驗從項目承建和運營中得到相應(yīng)的回報。所以BOT/BOO特許經(jīng)營模式建設(shè)餐廚廢棄物無害化處理項目可以揚長避短，優(yōu)化資源利用，是政府選擇投資及運營的不二選擇。
為解決政府對市政公用事業(yè)投入不足、運作經(jīng)驗較少和餐廚廢棄物量劇增、收運處理體系不完善的矛盾，江蘇、湖南、山東、青海等省份紛紛推行餐廚廢棄物無害化處理項目，采用BOT/BOO等全新的市場化運行模式，通過公開招標(biāo)選定設(shè)計、施工、運營一體化的企業(yè)。企業(yè)負(fù)責(zé)投資建設(shè)餐廚廢棄物處理廠，并負(fù)責(zé)餐廚廢棄物的收運及處理，環(huán)衛(wèi)、環(huán)監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)等部門共同對企業(yè)的建設(shè)、運營進(jìn)行監(jiān)管，與此同時政府按收運及處理的體量給予企業(yè)適當(dāng)?shù)难a貼。各省市也紛紛出臺相應(yīng)的法律法規(guī)作為政策支撐，比如江蘇省于2011年制定了《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范和完善企業(yè)參與餐廚廢棄物無害化處理項目的標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。
三、招標(biāo)前的準(zhǔn)備
1.政府或其授權(quán)的職能部門應(yīng)做好招標(biāo)前準(zhǔn)備工作
準(zhǔn)備工作包括調(diào)研同類項目、申請建設(shè)用地，落實資金來源，組織技術(shù)、商務(wù)、法務(wù)專家、采購代理機構(gòu)論證招標(biāo)采購的合理性、可行性，會同項目監(jiān)管單位（如環(huán)衛(wèi)、環(huán)監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)等）研究招標(biāo)文件檢驗、驗收等方面的條款設(shè)置，最后向采購代理機構(gòu)提交采購需求，準(zhǔn)備啟動招標(biāo)程序。如職能部門（一般為城市管理局）代替政府以采購人身份開展項目調(diào)研并具體負(fù)責(zé)項目實施的，政府必須對其出具授權(quán)，授權(quán)范圍包括但不僅限于餐廚廢棄物無害化處理項目招標(biāo)投標(biāo)、代表政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議、協(xié)助中標(biāo)單位辦理相關(guān)手續(xù)以及對中標(biāo)單位履約情況進(jìn)行監(jiān)督等工作。
2．調(diào)研資料是第一手材料
政府或其授權(quán)的部門作為采購人開展采購活動，首先應(yīng)深入探究餐廚廢棄物處理行業(yè)的現(xiàn)狀，通過調(diào)研資料分析得出自身采購的需求，從而設(shè)定招標(biāo)文件中的投標(biāo)人資格條件、邊界條件、合同條款、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，以此比較投標(biāo)人的資本狀況、籌資能力、生產(chǎn)能力、運營經(jīng)驗以及誠信度。調(diào)研的全面性、針對性使得招標(biāo)文件更加科學(xué)合理。
調(diào)研重點分別為行業(yè)背景、廢棄物處理技術(shù)方案、同類項目所在地政策、同類項目的運營和監(jiān)管情況等方面。調(diào)研行業(yè)背景有利于采購人對本項目的遠(yuǎn)景規(guī)劃和定位，設(shè)定邊界條件；技術(shù)方案的調(diào)研便于采購人比較、選取先進(jìn)、環(huán)保、可升級的處理工藝；調(diào)研同類項目所在地政策有利于采購人在項目實施前協(xié)調(diào)相關(guān)部門，因地制宜出臺地方管理辦法；項目的運營及監(jiān)管情況用來設(shè)定招標(biāo)文件的合同條款，細(xì)化運營期間買賣雙方權(quán)利義務(wù)，明確監(jiān)管內(nèi)容，保障合同切實可行。
四、招標(biāo)的啟動
招標(biāo)啟動階段即從發(fā)布招標(biāo)公告、發(fā)售招標(biāo)文件、開評標(biāo)至確定中標(biāo)人期間，與常規(guī)招標(biāo)程序并無區(qū)別，同樣遵循國家有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的法規(guī)要求。需要重視或者說采購難點在于招標(biāo)文件的幾個重要組成部分的設(shè)定，分別是邊界條件設(shè)定、技術(shù)方案選定及特許經(jīng)營協(xié)議的編制。
1．邊界條件設(shè)定
（1）經(jīng)營年限的確定。結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，對餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項目的特許經(jīng)營年限進(jìn)行明 確。
（2）規(guī)模確定。對服務(wù)區(qū)域的餐廚廢棄物的實際產(chǎn)生量進(jìn)行摸查，為處理廠處理規(guī)模的確定提供依據(jù)。
（3）保底量的確定。對于總的實際產(chǎn)生量的收集率應(yīng)按當(dāng)?shù)貙嶋H進(jìn)行分期規(guī)劃，以確定提供特許經(jīng)營企業(yè)的保底處理量。
（4）收運體系覆蓋的區(qū)域范圍。該條件的設(shè)定對于餐廚廢棄物的收集容器、車輛、人員的配置以及收運補貼的報價有直接的關(guān)系。
（5）建設(shè)選址的確定。應(yīng)與規(guī)劃、國土等相關(guān)部門協(xié)商劃定與項目處理規(guī)模相適應(yīng)的建設(shè)選址用地，并確定該場地的用地性質(zhì)和使用年限。
（6）餐廚廢棄物收運質(zhì)量的控制。對所收運餐廚廢棄物的含固率、含雜率與含油率進(jìn)行一定范圍內(nèi)的要求，確保送至處理廠的餐廚廢棄物有資源化利用的價值。
（7）“三廢”的排放標(biāo)準(zhǔn)的確定。對處理廠所產(chǎn)生廢水、廢氣、廢渣的排放要求作出明確的要求。
（8）廢棄油脂的處理產(chǎn)品去向的確定。為保障廢棄油脂在處理廠經(jīng)提取后不再進(jìn)入食物鏈，應(yīng)對其末端產(chǎn)品的去路明確監(jiān)管控制方向。
（9）與后期工程的銜接。結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，對后期工程的如何實施做一定的約束及說明，便于后續(xù)擴(kuò)建工程的順利實施。
2、技術(shù)方案選定
國內(nèi)典型餐廚垃圾處理技術(shù)主要有三種：一是飼料化技術(shù)，包括干熱處理技術(shù)、濕熱水解處理技術(shù)、高溫好氧發(fā)酵技術(shù)。二是好氧堆肥技術(shù)。三是厭氧產(chǎn)沼技術(shù)。
上述各種處理技術(shù)各有優(yōu)缺點，目前飼料化技術(shù)由于其產(chǎn)品作為飼料存在同源性等問題的爭議，很多之前生產(chǎn)飼料的處理廠均已關(guān)閉或者轉(zhuǎn)向厭氧產(chǎn)沼氣技術(shù)。好氧堆肥技術(shù)由于其占地過大、處理周期長、二次污染控制較難、肥料產(chǎn)品銷路差等原因在國內(nèi)幾乎沒有成功應(yīng)用實例。厭氧消化技術(shù)在高濃度污水處理方面應(yīng)用已經(jīng)較為成熟，近些年逐漸成為餐廚廢棄物處理的主流工藝，其有機負(fù)荷承擔(dān)能力強，主要產(chǎn)品沼氣為優(yōu)質(zhì)清潔能源，對環(huán)境無二次污染問題。
各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶幚硪?guī)模、經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)品銷路、選址大小等綜合選定符合自身實際的技術(shù)方案，并在招標(biāo)文件中進(jìn)行要求，這樣政府部門能較好地控制入圍的投標(biāo)企業(yè)，并按照當(dāng)?shù)貙嶋H進(jìn)行餐廚廢棄物的建設(shè)與運營，同時也便于同等條件下選擇合適的特許經(jīng)營企業(yè)。
3、特許經(jīng)營協(xié)議的編制
（1）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不完善。特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議編制缺乏技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。近幾年隨著國家對餐廚廢棄物處理越來越重視，各地紛紛進(jìn)行餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項目的建設(shè)，但國家相關(guān)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)一直缺失。直至今年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《餐廚垃圾處理技術(shù)規(guī)范》CJJ184—2012，自2013年5月1日起開始實施，才算填補了該行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的空白。但對于餐廚廢棄物處理的收運標(biāo)準(zhǔn)、項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、污染物控制標(biāo)準(zhǔn)、處理廠運行規(guī)范等方面的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范仍然有待出臺。
（2）雙方的一般權(quán)利和義務(wù)。在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議編制時盡量細(xì)致地考慮責(zé)權(quán)范圍，明確招標(biāo)人和中標(biāo)人的權(quán)利和義務(wù)有利于項目實際運行中責(zé)權(quán)認(rèn)定，避免發(fā)生問題時雙方互相推諉。同時也要避免設(shè)置霸王條款。在招標(biāo)過程中，招標(biāo)人通常處于強勢地位，因此在招標(biāo)文件和特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的設(shè)定上會完全偏向于招標(biāo)人自身利益。但是作為市場行為，投標(biāo)人勢必在項目有合理利潤、合同條款公平互利的前提下才會應(yīng)標(biāo)。如果協(xié)議中霸王條款過多，投標(biāo)人在測算成本、考量項目運營有難度后發(fā)現(xiàn)無利可圖的話，很可能因投標(biāo)人放棄投標(biāo)而導(dǎo)致項目流標(biāo)。
（3）項目的運營與維護(hù)。最終餐廚廢棄物無害化處理項目由中標(biāo)人成立的項目公司進(jìn)行運營及維護(hù)，其公司運營情況直接影響招標(biāo)人對整個無害化處理項目的宏觀調(diào)控。項目公司對餐廚廢棄物的處理必須達(dá)到協(xié)議規(guī)定的處置標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并按約定定期向招標(biāo)人提供運營報告、財務(wù)報告、環(huán)境監(jiān)測報告，以便招標(biāo)人根據(jù)報告評估服務(wù)價格的調(diào)整、制定餐廚垃圾收運及處理的規(guī)范文件。
（4）廢水、廢氣、廢渣的處理及標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)議中應(yīng)明確廢水、廢氣、廢渣及其他固體廢物按照環(huán)評批復(fù)要求執(zhí)行，要求項目公司按符合國家有關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)處置生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢氣、廢渣及其他固體廢物(含危險廢物)等，防止二次污染。一般餐廚廢棄物處理項目需執(zhí)行的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)包括但不僅限于《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》GBl6297—1996中二級標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》GB14554—93執(zhí)行二級標(biāo)準(zhǔn)，以及《生活垃圾填埋場污染控制標(biāo)準(zhǔn)》GBl6889—2008、《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》GBl8485—2001、《危險廢物貯存污染控制標(biāo)準(zhǔn)》GBl8597—2001。
（5）餐廚廢棄物的檢測、計量與核實。協(xié)議中應(yīng)明確招標(biāo)人在項目運營中的監(jiān)管權(quán)力，包括餐廚廢棄物的檢測、計量與核實等。招標(biāo)人核實或抽查的結(jié)果與項目公司自檢結(jié)果不一致時，以招標(biāo)人委托、雙方認(rèn)可的有資質(zhì)的第三方檢測機構(gòu)的檢測結(jié)果為準(zhǔn)。招標(biāo)人在不影響項目公司正常運行的前提下，有權(quán)對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行現(xiàn)場核實，項目公司不得以任何理由阻止。
（6）餐廚廢棄物處理綜合補貼費用的價格、價格調(diào)整。通過招標(biāo)，餐廚廢棄物收運和處理的補貼價格是額定的。但是由于市場行情變動，很可能出現(xiàn)項目公司運營成本增多或減少，為保障招標(biāo)人和項目公司的合理權(quán)益，編制協(xié)議時應(yīng)科學(xué)合理地設(shè)定調(diào)價方案、確定調(diào)價審批部門。
（7）項目監(jiān)管。招標(biāo)人應(yīng)協(xié)同行業(yè)主管部門從項目管理角度出發(fā)對項目的生命周期進(jìn)行全面監(jiān)管。通過招標(biāo)確定項目擬建單位，僅是項目正式開展的標(biāo)志。招標(biāo)人作為政府的代言人必須在今后項目的建設(shè)、運營過程中做好監(jiān)管工作。因此在協(xié)議編制時還必須對融資監(jiān)管、設(shè)計監(jiān)管、建設(shè)期監(jiān)管、運營期監(jiān)管、市場退出及中期評估、特許經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管、餐廚廢棄物產(chǎn)生單位的監(jiān)管等方面做出明確要求，以便監(jiān)管時有所依據(jù)。
項目所在地政府應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)監(jiān)督管理制度和體系，各主管部門各司其責(zé)。主要涉及的相關(guān)部門分工如下：
市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)建立健全監(jiān)督管理制度，建立餐廚廢棄物產(chǎn)生、收集、運輸、處置通用的信息平臺，對餐廚廢棄物產(chǎn)生單位和收集、運輸、處置服務(wù)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查。
價格主管部門應(yīng)當(dāng)合理制定城市生活垃圾處理費及其相關(guān)的排污費收費政策，并做好餐廚廢棄物收集、運輸和處置價格成本監(jiān)測工作。
商務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)加強餐飲業(yè)行業(yè)管理，督促餐飲服務(wù)企業(yè)將餐廚廢棄物交給取得收集、運輸和處置許可的企業(yè)收集、運輸和處置；引導(dǎo)餐飲服務(wù)企業(yè)誠信經(jīng)營，并將餐廚廢棄物的處理情況與企業(yè)的等級評定掛鉤；加強對生豬屠宰過程中產(chǎn)生的不可食用的牲畜殘渣油脂的監(jiān)督管理。
環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)對餐廚廢棄物產(chǎn)生、收集、運輸、貯存、處置利用等相關(guān)活動中的環(huán)境污染防治工作，實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。
衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)食品安全綜合協(xié)調(diào)工作，加強食用油安全的風(fēng)險監(jiān)測，完善相關(guān)檢測方法。
食品藥品監(jiān)督主管部門負(fù)責(zé)對餐飲服務(wù)企業(yè)的監(jiān)督管理。監(jiān)督餐飲服務(wù)企業(yè)建立并執(zhí)行食用油采購查驗和索證索票制度；依法查處非法購買、使用以餐廚廢棄物為原料加工成食品油的行為。
質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督主管部門負(fù)責(zé)對以餐廚廢棄物為原料的加工企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督管理；依法查處食品生產(chǎn)、加工單位使用利用餐廚廢棄物加工成油脂制作食品的違法行為。
工商行政主管部門負(fù)責(zé)對流通環(huán)節(jié)經(jīng)營食用油的監(jiān)督，依法查處經(jīng)營不符合國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)食用油的行為。
公安機關(guān)負(fù)責(zé)對餐廚廢棄物收集運輸車輛的道路交通安全管理，依法查處各種無證無照收集、運輸、處置餐廚廢棄物以及生產(chǎn)經(jīng)營利用餐廚廢棄物加工的油脂危害環(huán)境與人身健康的犯罪行為。
五、招標(biāo)效果
以江蘇省為例，張家港-常熟-太倉地塊餐廚廢棄物無害化處理項目從2011年至2012年陸續(xù)完成招標(biāo)。政府僅向中標(biāo)人購買餐廚廢棄物收運、處理的服務(wù)，由具體實施餐廚廢棄物處理工作轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｂ毐O(jiān)督管理，節(jié)省了大量人力、物力成本，符合國家近年來提倡政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢。
結(jié) 語
雖然眾多省、市、地區(qū)的相關(guān)餐廚廢棄物管理辦法已經(jīng)出臺，但更多地區(qū)管理還是存在相對無序狀態(tài)和處理處置不規(guī)范的問題。導(dǎo)致招標(biāo)過程中可依據(jù)的國家和監(jiān)管部門法律法規(guī)鳳毛麟角，很多問題仍舊停留在摸索狀態(tài)。需要根據(jù)上級部門的管理辦法結(jié)合地方實際制定相應(yīng)的實施細(xì)則或?qū)嵤┓桨福鞔_餐廚廢棄物產(chǎn)生者、處理者、管理者的責(zé)任和權(quán)利，并通過多部門的聯(lián)合攻關(guān)協(xié)作，才能使其落到實處。
國家兩批試點城市、部分省份的試點城市中很多正在開展招標(biāo)活動。由于國家政策扶持，未來2年內(nèi)，還將繼續(xù)擴(kuò)大試點范圍。市場上也呈現(xiàn)出百花爭鳴的格局——資本運作單位、金融機構(gòu)、環(huán)保企業(yè)、項目管理公司等，強強聯(lián)合共同為城市清潔做出貢獻(xiàn)。
來源：招標(biāo)采購管理 作者：張 杰 楊 韜 （作者單位：張杰，江蘇省設(shè)備成套有限公司；楊韜，上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計院)
國內(nèi)很多城市尚未建設(shè)餐廚廢棄物資源化利用和無害化收運處理設(shè)施，造成地溝油和餐飲垃圾收運體系混亂，處理工藝不合理，隨意丟棄等問題日益突出，嚴(yán)重影響城市衛(wèi)生環(huán)境，甚至危害到廣大群眾的生命健康，成為大眾飲食之“忌”。
這些城市餐廚廢棄物的去向主要有三條途徑：混入生活垃圾收運處置系統(tǒng)被填埋、堆肥或焚燒處理；餐飲單位收取一定費用與私人簽訂收運協(xié)議，被用于喂養(yǎng)泔水豬和提煉成食用油，重新進(jìn)入食物鏈；餐飲單位下水道的窨井中有較多的地溝油以及煎炸用的廢棄食用油，被不法單位收集之后，部分進(jìn)入地溝油作坊，提煉生產(chǎn)食用油。
餐廚廢棄物未能進(jìn)行合理的資源化利用和無害化處理，造成的環(huán)境污染、食品衛(wèi)生和資源浪費問題也引起政府部門的高度重視。基于這種現(xiàn)狀，為提高城市餐廚廢棄物的資源化和無害化處理效率，尋求餐廚廢棄物的出路，滿足餐廚廢棄物處置的環(huán)境保護(hù)要求，對城市餐廚廢棄物進(jìn)行規(guī)范化管理勢在必行，各地陸續(xù)開始建立健全餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理工程和配套服務(wù)。
二、建設(shè)運營模式選擇
20世紀(jì)70年代后，無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家政府的財政預(yù)算越來越緊張，面對基礎(chǔ)設(shè)施的需求量越來越大，由政府充當(dāng)基礎(chǔ)設(shè)施投資主體越來越困難。BOT/BOO等市場化運行模式作為一種新的投融資方式在發(fā)展中國家和發(fā)達(dá)國家滿足了普遍性的內(nèi)在需求，其基本特點是一致的，即中標(biāo)企業(yè)成立的項目公司必須得到有關(guān)部門授予的特許經(jīng)營權(quán)。在特許經(jīng)營期，項目公司擁有項目的占有權(quán)、收益權(quán)以及為特許項目進(jìn)行投融資、工程設(shè)計、施工建設(shè)、設(shè)備采購、運營管理和合理收費等的權(quán)利，并承擔(dān)對項目設(shè)施進(jìn)行維修、保養(yǎng)的義務(wù)。就餐廚廢棄物無害化處理項目而言，同樣適用。政府既節(jié)省了大量財力、物力和人力，又可轉(zhuǎn)移投資餐廚廢棄物處理的風(fēng)險，而企業(yè)也可以利用經(jīng)濟(jì)技術(shù)優(yōu)勢以及過往成功經(jīng)驗從項目承建和運營中得到相應(yīng)的回報。所以BOT/BOO特許經(jīng)營模式建設(shè)餐廚廢棄物無害化處理項目可以揚長避短，優(yōu)化資源利用，是政府選擇投資及運營的不二選擇。
為解決政府對市政公用事業(yè)投入不足、運作經(jīng)驗較少和餐廚廢棄物量劇增、收運處理體系不完善的矛盾，江蘇、湖南、山東、青海等省份紛紛推行餐廚廢棄物無害化處理項目，采用BOT/BOO等全新的市場化運行模式，通過公開招標(biāo)選定設(shè)計、施工、運營一體化的企業(yè)。企業(yè)負(fù)責(zé)投資建設(shè)餐廚廢棄物處理廠，并負(fù)責(zé)餐廚廢棄物的收運及處理，環(huán)衛(wèi)、環(huán)監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)等部門共同對企業(yè)的建設(shè)、運營進(jìn)行監(jiān)管，與此同時政府按收運及處理的體量給予企業(yè)適當(dāng)?shù)难a貼。各省市也紛紛出臺相應(yīng)的法律法規(guī)作為政策支撐，比如江蘇省于2011年制定了《江蘇省餐廚廢棄物管理辦法》，進(jìn)一步規(guī)范和完善企業(yè)參與餐廚廢棄物無害化處理項目的標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法。
三、招標(biāo)前的準(zhǔn)備
1.政府或其授權(quán)的職能部門應(yīng)做好招標(biāo)前準(zhǔn)備工作
準(zhǔn)備工作包括調(diào)研同類項目、申請建設(shè)用地，落實資金來源，組織技術(shù)、商務(wù)、法務(wù)專家、采購代理機構(gòu)論證招標(biāo)采購的合理性、可行性，會同項目監(jiān)管單位（如環(huán)衛(wèi)、環(huán)監(jiān)、工商、質(zhì)監(jiān)等）研究招標(biāo)文件檢驗、驗收等方面的條款設(shè)置，最后向采購代理機構(gòu)提交采購需求，準(zhǔn)備啟動招標(biāo)程序。如職能部門（一般為城市管理局）代替政府以采購人身份開展項目調(diào)研并具體負(fù)責(zé)項目實施的，政府必須對其出具授權(quán)，授權(quán)范圍包括但不僅限于餐廚廢棄物無害化處理項目招標(biāo)投標(biāo)、代表政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議、協(xié)助中標(biāo)單位辦理相關(guān)手續(xù)以及對中標(biāo)單位履約情況進(jìn)行監(jiān)督等工作。
2．調(diào)研資料是第一手材料
政府或其授權(quán)的部門作為采購人開展采購活動，首先應(yīng)深入探究餐廚廢棄物處理行業(yè)的現(xiàn)狀，通過調(diào)研資料分析得出自身采購的需求，從而設(shè)定招標(biāo)文件中的投標(biāo)人資格條件、邊界條件、合同條款、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，以此比較投標(biāo)人的資本狀況、籌資能力、生產(chǎn)能力、運營經(jīng)驗以及誠信度。調(diào)研的全面性、針對性使得招標(biāo)文件更加科學(xué)合理。
調(diào)研重點分別為行業(yè)背景、廢棄物處理技術(shù)方案、同類項目所在地政策、同類項目的運營和監(jiān)管情況等方面。調(diào)研行業(yè)背景有利于采購人對本項目的遠(yuǎn)景規(guī)劃和定位，設(shè)定邊界條件；技術(shù)方案的調(diào)研便于采購人比較、選取先進(jìn)、環(huán)保、可升級的處理工藝；調(diào)研同類項目所在地政策有利于采購人在項目實施前協(xié)調(diào)相關(guān)部門，因地制宜出臺地方管理辦法；項目的運營及監(jiān)管情況用來設(shè)定招標(biāo)文件的合同條款，細(xì)化運營期間買賣雙方權(quán)利義務(wù)，明確監(jiān)管內(nèi)容，保障合同切實可行。
四、招標(biāo)的啟動
招標(biāo)啟動階段即從發(fā)布招標(biāo)公告、發(fā)售招標(biāo)文件、開評標(biāo)至確定中標(biāo)人期間，與常規(guī)招標(biāo)程序并無區(qū)別，同樣遵循國家有關(guān)招標(biāo)投標(biāo)的法規(guī)要求。需要重視或者說采購難點在于招標(biāo)文件的幾個重要組成部分的設(shè)定，分別是邊界條件設(shè)定、技術(shù)方案選定及特許經(jīng)營協(xié)議的編制。
1．邊界條件設(shè)定
（1）經(jīng)營年限的確定。結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，對餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項目的特許經(jīng)營年限進(jìn)行明 確。
（2）規(guī)模確定。對服務(wù)區(qū)域的餐廚廢棄物的實際產(chǎn)生量進(jìn)行摸查，為處理廠處理規(guī)模的確定提供依據(jù)。
（3）保底量的確定。對于總的實際產(chǎn)生量的收集率應(yīng)按當(dāng)?shù)貙嶋H進(jìn)行分期規(guī)劃，以確定提供特許經(jīng)營企業(yè)的保底處理量。
（4）收運體系覆蓋的區(qū)域范圍。該條件的設(shè)定對于餐廚廢棄物的收集容器、車輛、人員的配置以及收運補貼的報價有直接的關(guān)系。
（5）建設(shè)選址的確定。應(yīng)與規(guī)劃、國土等相關(guān)部門協(xié)商劃定與項目處理規(guī)模相適應(yīng)的建設(shè)選址用地，并確定該場地的用地性質(zhì)和使用年限。
（6）餐廚廢棄物收運質(zhì)量的控制。對所收運餐廚廢棄物的含固率、含雜率與含油率進(jìn)行一定范圍內(nèi)的要求，確保送至處理廠的餐廚廢棄物有資源化利用的價值。
（7）“三廢”的排放標(biāo)準(zhǔn)的確定。對處理廠所產(chǎn)生廢水、廢氣、廢渣的排放要求作出明確的要求。
（8）廢棄油脂的處理產(chǎn)品去向的確定。為保障廢棄油脂在處理廠經(jīng)提取后不再進(jìn)入食物鏈，應(yīng)對其末端產(chǎn)品的去路明確監(jiān)管控制方向。
（9）與后期工程的銜接。結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，對后期工程的如何實施做一定的約束及說明，便于后續(xù)擴(kuò)建工程的順利實施。
2、技術(shù)方案選定
國內(nèi)典型餐廚垃圾處理技術(shù)主要有三種：一是飼料化技術(shù)，包括干熱處理技術(shù)、濕熱水解處理技術(shù)、高溫好氧發(fā)酵技術(shù)。二是好氧堆肥技術(shù)。三是厭氧產(chǎn)沼技術(shù)。
上述各種處理技術(shù)各有優(yōu)缺點，目前飼料化技術(shù)由于其產(chǎn)品作為飼料存在同源性等問題的爭議，很多之前生產(chǎn)飼料的處理廠均已關(guān)閉或者轉(zhuǎn)向厭氧產(chǎn)沼氣技術(shù)。好氧堆肥技術(shù)由于其占地過大、處理周期長、二次污染控制較難、肥料產(chǎn)品銷路差等原因在國內(nèi)幾乎沒有成功應(yīng)用實例。厭氧消化技術(shù)在高濃度污水處理方面應(yīng)用已經(jīng)較為成熟，近些年逐漸成為餐廚廢棄物處理的主流工藝，其有機負(fù)荷承擔(dān)能力強，主要產(chǎn)品沼氣為優(yōu)質(zhì)清潔能源，對環(huán)境無二次污染問題。
各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐奶幚硪?guī)模、經(jīng)濟(jì)狀況、產(chǎn)品銷路、選址大小等綜合選定符合自身實際的技術(shù)方案，并在招標(biāo)文件中進(jìn)行要求，這樣政府部門能較好地控制入圍的投標(biāo)企業(yè)，并按照當(dāng)?shù)貙嶋H進(jìn)行餐廚廢棄物的建設(shè)與運營，同時也便于同等條件下選擇合適的特許經(jīng)營企業(yè)。
3、特許經(jīng)營協(xié)議的編制
（1）行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不完善。特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議編制缺乏技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。近幾年隨著國家對餐廚廢棄物處理越來越重視，各地紛紛進(jìn)行餐廚廢棄物資源化利用和無害化處理項目的建設(shè)，但國家相關(guān)的技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)一直缺失。直至今年，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部頒布了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《餐廚垃圾處理技術(shù)規(guī)范》CJJ184—2012，自2013年5月1日起開始實施，才算填補了該行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的空白。但對于餐廚廢棄物處理的收運標(biāo)準(zhǔn)、項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、污染物控制標(biāo)準(zhǔn)、處理廠運行規(guī)范等方面的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范仍然有待出臺。
（2）雙方的一般權(quán)利和義務(wù)。在特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議編制時盡量細(xì)致地考慮責(zé)權(quán)范圍，明確招標(biāo)人和中標(biāo)人的權(quán)利和義務(wù)有利于項目實際運行中責(zé)權(quán)認(rèn)定，避免發(fā)生問題時雙方互相推諉。同時也要避免設(shè)置霸王條款。在招標(biāo)過程中，招標(biāo)人通常處于強勢地位，因此在招標(biāo)文件和特許經(jīng)營權(quán)協(xié)議的設(shè)定上會完全偏向于招標(biāo)人自身利益。但是作為市場行為，投標(biāo)人勢必在項目有合理利潤、合同條款公平互利的前提下才會應(yīng)標(biāo)。如果協(xié)議中霸王條款過多，投標(biāo)人在測算成本、考量項目運營有難度后發(fā)現(xiàn)無利可圖的話，很可能因投標(biāo)人放棄投標(biāo)而導(dǎo)致項目流標(biāo)。
（3）項目的運營與維護(hù)。最終餐廚廢棄物無害化處理項目由中標(biāo)人成立的項目公司進(jìn)行運營及維護(hù)，其公司運營情況直接影響招標(biāo)人對整個無害化處理項目的宏觀調(diào)控。項目公司對餐廚廢棄物的處理必須達(dá)到協(xié)議規(guī)定的處置標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)并按約定定期向招標(biāo)人提供運營報告、財務(wù)報告、環(huán)境監(jiān)測報告，以便招標(biāo)人根據(jù)報告評估服務(wù)價格的調(diào)整、制定餐廚垃圾收運及處理的規(guī)范文件。
（4）廢水、廢氣、廢渣的處理及標(biāo)準(zhǔn)。協(xié)議中應(yīng)明確廢水、廢氣、廢渣及其他固體廢物按照環(huán)評批復(fù)要求執(zhí)行，要求項目公司按符合國家有關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)處置生產(chǎn)過程中產(chǎn)生的廢氣、廢渣及其他固體廢物(含危險廢物)等，防止二次污染。一般餐廚廢棄物處理項目需執(zhí)行的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)包括但不僅限于《大氣污染物綜合排放標(biāo)準(zhǔn)》GBl6297—1996中二級標(biāo)準(zhǔn)及相關(guān)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)，《惡臭污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》GB14554—93執(zhí)行二級標(biāo)準(zhǔn)，以及《生活垃圾填埋場污染控制標(biāo)準(zhǔn)》GBl6889—2008、《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》GBl8485—2001、《危險廢物貯存污染控制標(biāo)準(zhǔn)》GBl8597—2001。
（5）餐廚廢棄物的檢測、計量與核實。協(xié)議中應(yīng)明確招標(biāo)人在項目運營中的監(jiān)管權(quán)力，包括餐廚廢棄物的檢測、計量與核實等。招標(biāo)人核實或抽查的結(jié)果與項目公司自檢結(jié)果不一致時，以招標(biāo)人委托、雙方認(rèn)可的有資質(zhì)的第三方檢測機構(gòu)的檢測結(jié)果為準(zhǔn)。招標(biāo)人在不影響項目公司正常運行的前提下，有權(quán)對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行現(xiàn)場核實，項目公司不得以任何理由阻止。
（6）餐廚廢棄物處理綜合補貼費用的價格、價格調(diào)整。通過招標(biāo)，餐廚廢棄物收運和處理的補貼價格是額定的。但是由于市場行情變動，很可能出現(xiàn)項目公司運營成本增多或減少，為保障招標(biāo)人和項目公司的合理權(quán)益，編制協(xié)議時應(yīng)科學(xué)合理地設(shè)定調(diào)價方案、確定調(diào)價審批部門。
（7）項目監(jiān)管。招標(biāo)人應(yīng)協(xié)同行業(yè)主管部門從項目管理角度出發(fā)對項目的生命周期進(jìn)行全面監(jiān)管。通過招標(biāo)確定項目擬建單位，僅是項目正式開展的標(biāo)志。招標(biāo)人作為政府的代言人必須在今后項目的建設(shè)、運營過程中做好監(jiān)管工作。因此在協(xié)議編制時還必須對融資監(jiān)管、設(shè)計監(jiān)管、建設(shè)期監(jiān)管、運營期監(jiān)管、市場退出及中期評估、特許經(jīng)營權(quán)的監(jiān)管、餐廚廢棄物產(chǎn)生單位的監(jiān)管等方面做出明確要求，以便監(jiān)管時有所依據(jù)。
項目所在地政府應(yīng)當(dāng)建立健全相關(guān)監(jiān)督管理制度和體系，各主管部門各司其責(zé)。主要涉及的相關(guān)部門分工如下：
市容環(huán)境衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)建立健全監(jiān)督管理制度，建立餐廚廢棄物產(chǎn)生、收集、運輸、處置通用的信息平臺，對餐廚廢棄物產(chǎn)生單位和收集、運輸、處置服務(wù)企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督檢查。
價格主管部門應(yīng)當(dāng)合理制定城市生活垃圾處理費及其相關(guān)的排污費收費政策，并做好餐廚廢棄物收集、運輸和處置價格成本監(jiān)測工作。
商務(wù)主管部門應(yīng)當(dāng)加強餐飲業(yè)行業(yè)管理，督促餐飲服務(wù)企業(yè)將餐廚廢棄物交給取得收集、運輸和處置許可的企業(yè)收集、運輸和處置；引導(dǎo)餐飲服務(wù)企業(yè)誠信經(jīng)營，并將餐廚廢棄物的處理情況與企業(yè)的等級評定掛鉤；加強對生豬屠宰過程中產(chǎn)生的不可食用的牲畜殘渣油脂的監(jiān)督管理。
環(huán)境保護(hù)主管部門負(fù)責(zé)對餐廚廢棄物產(chǎn)生、收集、運輸、貯存、處置利用等相關(guān)活動中的環(huán)境污染防治工作，實施統(tǒng)一監(jiān)督管理。
衛(wèi)生主管部門負(fù)責(zé)食品安全綜合協(xié)調(diào)工作，加強食用油安全的風(fēng)險監(jiān)測，完善相關(guān)檢測方法。
食品藥品監(jiān)督主管部門負(fù)責(zé)對餐飲服務(wù)企業(yè)的監(jiān)督管理。監(jiān)督餐飲服務(wù)企業(yè)建立并執(zhí)行食用油采購查驗和索證索票制度；依法查處非法購買、使用以餐廚廢棄物為原料加工成食品油的行為。
質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督主管部門負(fù)責(zé)對以餐廚廢棄物為原料的加工企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)的監(jiān)督管理；依法查處食品生產(chǎn)、加工單位使用利用餐廚廢棄物加工成油脂制作食品的違法行為。
工商行政主管部門負(fù)責(zé)對流通環(huán)節(jié)經(jīng)營食用油的監(jiān)督，依法查處經(jīng)營不符合國家食品安全標(biāo)準(zhǔn)食用油的行為。
公安機關(guān)負(fù)責(zé)對餐廚廢棄物收集運輸車輛的道路交通安全管理，依法查處各種無證無照收集、運輸、處置餐廚廢棄物以及生產(chǎn)經(jīng)營利用餐廚廢棄物加工的油脂危害環(huán)境與人身健康的犯罪行為。
五、招標(biāo)效果
以江蘇省為例，張家港-常熟-太倉地塊餐廚廢棄物無害化處理項目從2011年至2012年陸續(xù)完成招標(biāo)。政府僅向中標(biāo)人購買餐廚廢棄物收運、處理的服務(wù)，由具體實施餐廚廢棄物處理工作轉(zhuǎn)變?yōu)閷Ｂ毐O(jiān)督管理，節(jié)省了大量人力、物力成本，符合國家近年來提倡政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢。
結(jié) 語
雖然眾多省、市、地區(qū)的相關(guān)餐廚廢棄物管理辦法已經(jīng)出臺，但更多地區(qū)管理還是存在相對無序狀態(tài)和處理處置不規(guī)范的問題。導(dǎo)致招標(biāo)過程中可依據(jù)的國家和監(jiān)管部門法律法規(guī)鳳毛麟角，很多問題仍舊停留在摸索狀態(tài)。需要根據(jù)上級部門的管理辦法結(jié)合地方實際制定相應(yīng)的實施細(xì)則或?qū)嵤┓桨福鞔_餐廚廢棄物產(chǎn)生者、處理者、管理者的責(zé)任和權(quán)利，并通過多部門的聯(lián)合攻關(guān)協(xié)作，才能使其落到實處。
國家兩批試點城市、部分省份的試點城市中很多正在開展招標(biāo)活動。由于國家政策扶持，未來2年內(nèi)，還將繼續(xù)擴(kuò)大試點范圍。市場上也呈現(xiàn)出百花爭鳴的格局——資本運作單位、金融機構(gòu)、環(huán)保企業(yè)、項目管理公司等，強強聯(lián)合共同為城市清潔做出貢獻(xiàn)。
來源：招標(biāo)采購管理 作者：張 杰 楊 韜 （作者單位：張杰，江蘇省設(shè)備成套有限公司；楊韜，上海環(huán)境衛(wèi)生工程設(shè)計院)
