向社會提供公共服務是政府的法定職能。政府提供公共服務不必全部自己來生產，可以通過購買方式實現(xiàn)。政府購買服務屬于《政府采購法》規(guī)范范圍的，必須按照《政府采購法》規(guī)定的程序和要求來實施。政府采購是實現(xiàn)政府購買服務的主渠道。
購買服務是現(xiàn)代政府重要特征
公共服務應由政府提供
宏觀經濟學認為，大部分基礎公共服務本身即屬于公共產品，具有非競爭性和非排他性兩個特征。非競爭性是指一部分人對某一產品的消費不會影響另一些人對該產品的消費，受益對象之間不存在利益沖突。非排他性是指產品在消費過程中所產生的利益不能為某個人或某些人所專有。例如公共服務中的環(huán)境保護、治理空氣污染和治理河流污染等等。這些公共產品企業(yè)和個人無法保障，也無法單獨通過市場機制來保障和提供，由政府來提供是理所當然的。
購買是政府提供公共服務重要方式
公共服務的提供與生產是兩個不同的概念，提供不等于生產，提供者不一定是生產者。許多人常把這兩者混淆，甚至視為一體，這一誤識導致政府在辦理具體公共服務事項時，往往將提供與生產兩個職能包攬下來，使得公共服務的成本呈上升趨勢。在由政府保障的基本公共服務提供上，政府不必全部自己來生產，應該更多地利用社會資源，采取購買服務方式，選擇更有專業(yè)技能和服務效率的社會組織來生產，這才符合小政府、大社會的社會發(fā)展方向和建立服務型政府的目標。
政府購買服務在我國漸成潮流
中央推進政府購買服務
國務院辦公廳2013年9月30日出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號），指出"購買工作應按照《政府采購法》的有關規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴禁轉包行為"。
財政部《2013年政府采購工作要點》提出了，在做好通用類服務項目采購工作的基礎上，研究制定推進政府購買公共服務改革的制度措施，創(chuàng)造條件推進政府購買社會組織等各類服務，促進政府轉變職能和提升服務效能。
地方實踐豐富購買服務經驗
深圳是國內較早進行政府購買服務探索的地方。1999年1月1日，國內第一部政府采購法規(guī)《深圳經濟特區(qū)政府采購條例》正式試行，為深圳的政府購買服務實踐提供了法律保障。以羅湖區(qū)為例，1999年，羅湖區(qū)從環(huán)衛(wèi)清掃外包入手，較早地在政府購買公共服務方面進行了探索。隨即在教師班車、政府物業(yè)管理、醫(yī)院后勤服務、政府投資項目評審、第三方審計等方面開展公開招標方式購買社會服務，當年羅湖區(qū)政府購買公共服務的資金達到8000萬元，平均節(jié)支率為15％。
2011年以來，全國政府采購規(guī)模名列前茅的江蘇省和廣東省，分別在制度和實踐上做出了重要探索。2011年5月25日，廣東省政府印發(fā)實施《政府向社會組織購買服務暫行辦法》。除法律法規(guī)另有規(guī)定，或涉及國家安全、保密事項以及司法審判、行政許可、行政審批等事項外，政府承擔的社會公共服務--如資產評估、法律援助、公益服務、慈善救濟等，以及履行職責所需服務--如法律服務、監(jiān)督評估等，應通過政府向社會組織購買服務的方式，逐步轉移由社會組織承擔。廣東省財政廳發(fā)布的《2012年省級政府向社會組織購買服務項目目錄》，涉及基本公共服務、社會事務服務、行業(yè)管理與協(xié)調事項、技術服務事項、政府履職所需輔助性和技術性服務等262項服務項目被納入第一批政府采購服務范圍。
江蘇省財政廳通過自行梳理，將2013年預算中屬于服務采購的項目拿出來納入政府采購。共有10個業(yè)務處室報省級公共服務采購項目21個、金額達數(shù)十億元，具體包括標準化考點、免費教科書、高雅藝術進校園、學生保險、農橋建設、扶貧貸款、公務員體檢、退役士兵培訓、規(guī)劃編制、項目評審、財務審計、課題研究以及新增的第三方績效評價勞務等。
政府購買服務須配套推進
政府應該提供公共服務，這是政府的法定職責和義務。政府提供公共服務不必全部自己來生產，可以通過購買服務的方式實現(xiàn)。但政府購買服務必須配套推進，避免陷入誤區(qū)。
不能只出目錄無預算保證
政府購買公共服務不能只列目錄而沒有預算保證和實際提供。政府購買服務目錄決不可以僅僅是服務業(yè)的分類目錄。這個目錄一定是建立在政府轉移職能清單和政府向社會提供服務預算的基礎上，同時能為后續(xù)政府部門進一步轉變職能和社會組織承接政府部門職能轉移提供明確的指引，也為社會組織發(fā)展指明方向。
應避免無謂增加財政開支
政府購買公共服務不能無謂增加開支，自己能干不干再花錢請人干。已有政府部門機構編制和人員能夠完成的公共服務，不適宜同時再重復購買社會服務。政府提供公共服務和購買服務應該切合政府財政的能力，不能采取增加政府開支的形式，并避免造成財政對政府行政運轉方面大的新增支出。
后續(xù)管理必須跟上
政府購買公共服務不能合同一簽了之，后續(xù)管理不能缺位。將部分政府職能轉移給社會組織也不意味著政府部門可以不作為，當"甩手掌柜"。政府向社會組織購買服務并非政府責任的轉移，而是政府提供公共服務具體方式和機制的轉變，是政府通過購買服務的方式將一些事項委托給有資質的社會組織去做，政府由公共服務的直接提供者變成公共服務政策的制定者、購買者和監(jiān)督者。公共服務可以購買，可以外包，但政府的責任不能外包，應加強跟蹤監(jiān)督和檢查驗收，保障公共服務的數(shù)量和質量不會因外包而縮水。
必須遵循公平競爭原則
政府購買公共服務不能缺乏規(guī)范性的程序而變相成為財政資金直接支付給社會機構的捷徑。
許多地方政府在購買服務的實際操作中依然還是以非競爭性購買為主，而且有的地方政府更愿意向那些依附于自身的行業(yè)協(xié)會等社會組織購買，社會組織成為"二政府"，政府在此條件下將部分職能轉移，變成了"兒子買、老子賣"。此類法律明文明確規(guī)定和界定的政府采購行為，游離于政府采購法的管理之外或者是采取虛假招標實質內定的形式，這無疑是最大的違法。
厘清政采服務與購買服務的關系
目前幾乎所有涵蓋服務外包意義的官方文件都使用"購買"一詞，鮮見"采購"兩字。對于兩者的區(qū)別和關系，國內很多媒體和業(yè)內人士的說法均有理解不清晰之處。
政府采購是購買服務主渠道
政府購買服務和政府采購服務的關系是：政府購買的主要方式是政府采購，遵循《政府采購法》的規(guī)定是這類政府購買服務必須滿足的條件。但政府購買服務不僅僅是政府采購活動，也包括非政府采購活動；不僅僅是采取政府采購方式，還可以采取其他方式。按照國際慣例和國內的實踐，政府購買服務除了政府采購方式外，還可以采取直接委托、直接資助、財政補助、消費服務券、憑單、貸款支持等多種常見方式。
政府購買服務≠政府采購服務
《政府采購法》范圍之外的政府購買主要可以分為兩類：一類是不涉及政府使用財政性資金的購買行為；另一類是以政府轉移支付形式，將政府財政資金直接支付給個人和社會主體的購買行為，如教育券，養(yǎng)老券，對企業(yè)的直接補貼等。
例如，深圳市目前采取的政府購買方式主要有：1.公開招標。如該市將購買社工服務納入深圳市政府采購中心的招投標系統(tǒng)，把全市731個社工崗位按照所屬領域及數(shù)量劃分為3大項目69個標段，由29家已注冊社工機構選擇競標；2.協(xié)議購買，即供應方通過法律規(guī)定、合作協(xié)議與政府建立購買服務關系。如公安部門委托保安公司提供110接警、公交巡防等服務；3.直接補貼，即政府通過部分補貼的方式委托供應方提供某些收費的基本公共服務項目。如公交補貼、農產品生產基地補貼等；4.定向委托，對部分重大事項，政府指定特定的供應方承擔。如深圳北站、福田站、布吉站等綜合性交通樞紐由政府委托原建設單位進行運營管理，政府直接購買運營服務。
明晰服務承接主體 用好政府采購方式
政采法范圍內必須依法采購
必須再次強調的是，只要是各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金購買依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的服務的行為，都必須遵守政府采購法規(guī)，履行政府采購程序。
這一類的政府購買服務的行為不是部分省市文件提出的研究納入政府采購目錄，研究進行政府采購，逐步納入政府采購范圍的問題，這是《政府采購法》明文規(guī)定的政府采購范圍，必須嚴格執(zhí)行，不執(zhí)行就是違法。
合理界定服務承接主體
按照國務院辦公廳《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號）的規(guī)定，其界定的承接主體為"依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機構等社會力量"。需要說明的是，該文件規(guī)范的范圍主要為公共服務，其范圍要小于政府購買服務，承接主體必備的基本條件是獨立的法人，能夠承擔民事責任。
合理運用政府采購方式
按照《政府采購法》的規(guī)定，購買公共服務，預算金額在公開招標限額標準以上的項目，原則上應通過公開招標方式進行。對只能從有限范圍服務機構購買，或因技術復雜、性質特殊而不能確定具體服務要求、不能事先計算出價格總額的社會工作服務項目，經同級財政部門批準，可以采用邀請招標、競爭性談判方式購買。對只能從唯一服務提供機構購買的，向社會公示并經同級財政部門批準后，可以采取單一來源采購方式組織采購。
總之，政府購買公共服務的組織實施，必須符合《政府采購法》以及相關法律法規(guī)和部門規(guī)章要求。
來源： 政府采購信息報 作者：汪 泳
