■ 第八屆全國政府采購監(jiān)管峰會·論文大賽獲獎論文選登
編者按 標準化建設作為實現(xiàn)政府采購科學化、精細化管理的突破口引起了越來越多單位和政府采購從業(yè)人員的重視。根據(jù)2012年國務院第五次廉政工作會議"加快建設全國統(tǒng)一的電子化政府采購管理交易平臺，實現(xiàn)政府采購業(yè)務全流程電子化操作"和財政部《全國政府采購管理交易系統(tǒng)建設總體規(guī)劃》的要求，不少地方開始積極探索電子化政府采購管理交易系統(tǒng)的標準化建設。術業(yè)有專攻的安徽省財政廳政府采購處處長宋寶泉在這方面更是作了深入的思考。本報分上（本版）、下（1539期4版）兩期刊登他的研究成果、第八屆全國政府采購監(jiān)管峰會獲獎論文，與讀者分享。
政采制度改革面臨七大挑戰(zhàn)
經(jīng)過十多年的政府采購改革與發(fā)展，政府采購規(guī)模和范圍不斷擴大，經(jīng)濟效益和社會效益凸顯；隨著計算機網(wǎng)絡信息技術飛速發(fā)展，網(wǎng)上采購、網(wǎng)上交易也正深刻地改變著政府采購的操作方式和手段。然而，隨著政府采購改革的不斷深入發(fā)展，政府采購事業(yè)正面臨著巨大的挑戰(zhàn)。
一是財政部門依法行使監(jiān)管遇到挑戰(zhàn)。財政部門作為財政性資金使用監(jiān)管的主體，《預算法》、《政府采購法》等法律法規(guī)是明確和清晰的，但在現(xiàn)實監(jiān)管中，尤其在政府采購的監(jiān)管中，由于法律頂層設計問題，財政部門的監(jiān)管職能處在被旁落，被邊緣化甚至處在缺失的地位。
二是管采機構(gòu)設置和管理的挑戰(zhàn)。目前管采機構(gòu)的設置是不統(tǒng)一的，有些新設立機構(gòu)仍然存在著管采不分，婆媳一家的現(xiàn)象。
三是政府采購資源信息分離的挑戰(zhàn)。目前，電子化政府采購的平臺建設各成一派，資源信息不能共享，各自為政，重復建設，很少按照財政資金管理的要求和規(guī)律來建設。
四是規(guī)模范圍擴大與工作效率低下的挑戰(zhàn)。安徽省在"十一五"期間，政府采購規(guī)模每年上100億元的臺階，至2012年達到785.8億元，規(guī)模和范圍不斷擴大，傳統(tǒng)的手工作業(yè)已不適應快速發(fā)展的政府采購工作，政府采購工作效率亟待提高。
五是加入GPA對電子化政府采購平臺要求的挑戰(zhàn)。加入GPA需提供規(guī)范透明的電子化政府采購服務平臺，如何實現(xiàn)電子化管理是我們無法回避的問題。
六是精細化、科學化、信息化管理要求的挑戰(zhàn)。部門預算、政府采購、國庫支付，資產(chǎn)管理是公共財政支出管理體制下的四位一體，是深化財政改革的必然要求，政府采購如何實現(xiàn)精細化、科學化、是擺在我們面前繞行不過的一道坎。
七是源頭防止腐敗的挑戰(zhàn)。由于政府采購直接與供應商、采購人、代理機構(gòu)、評標專家、集采機構(gòu)、監(jiān)管部門等六方當事人與財政資金打交道，利用市場競爭采購物有所值的貨物、工程和服務，面臨反腐廉政風險挑戰(zhàn)。
政采全生命周期解決支付安全問題
面對挑戰(zhàn)，筆者認為，只有按照全生命周期管理的理念，打造符合財政資金管理要求的全省統(tǒng)一標準的電子化政府采購管理交易系統(tǒng)才是政府采購改革的一條必由之路。
財政資金全生命周期管理理念
在財政性資金四位一體的支出管理中，要想將財政預算資金的貨幣轉(zhuǎn)變成預算單位想要的實物，也就是預算資金貨幣的實物化，主要是通過政府采購來實現(xiàn)的，它是綜合預算執(zhí)行的延續(xù)，直接反映預算執(zhí)行的效果和財政監(jiān)管的水平。也就是說，一個預算部門或單位使用財政性資金在取得貨物、工程和服務時，主要是通過"部門預算、政府采購、國庫支付、資產(chǎn)配置、再回到部門預算"這樣一個財政資金四位一體全生命周期管理的循環(huán)來實現(xiàn)的。
財政資金全生命周期主要解決三個資金使用問題。一是解決"該不該買"的問題，政府采購預算是部門綜合預算中項目預算的組成部分，是通過部門綜合預算編制，經(jīng)過二上二下的審核，經(jīng)人大批準，財政部門批復，部門執(zhí)行。
二是解決"買得如何"的問題，國庫集中支付是部門（單位）使用財政性資金采購貨物、工程和服務，將財政性資金通過國庫單一帳戶體系支付到商品和勞務供應者或用款單位。
三是解決"如何來買"的問題，顯而易見，政府采購是部門（單位）使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為。
在財政性資金四位一體全生命周期中，政府采購是財政資金全生命周期管理不可或缺的中間橋梁。通過財政資金全生命周期的閉合循環(huán)管理，有效地保證了財政資金的正確科學使用。
政府采購全生命周期管理理念
在財政支出改革的預算支出、政府采購支出、國庫集中支付支出的"三駕馬車"中，政府采購作為財政性資金執(zhí)行的延伸，同樣也存在一個全生命周期的管理問題，這個全生命周期的管理，體現(xiàn)了財政精細化、科學化、信息管理的要求，就是通過政府采購預算編制、計劃審批、采購執(zhí)行、履約檢查、國庫集中支付、資產(chǎn)配置和管理再回歸到指導政府采購預算這樣一個政府采購支出全生命周期的循環(huán)。
在政府采購全生命周期中，政府采購上連部門預算，下接國庫集中支付，它在預算執(zhí)行中起著承上啟下的關鍵作用。通過政府采購全生命周期的閉合循環(huán)管理，有效地保證了財政性資金的安全使用。
政府采購全生命周期主要解決三個支付安全問題。在財政預算資金貨幣的實物化管理中，通過政府采購全生命周期的管理過程和實施措施，主要是解決財政性資金支付的安全問題，一是通過科學合理的采購預算編制把住了采購項目安排的合理性。二是通過公開、公平、公正的采購程序達到了可采購行為的規(guī)范性。三是通過嚴格的集中支付手續(xù)保證了財政資金使用的安全性。
科學化管理需引入全生命周期
全生命周期管理理念是政府采購精細化、科學化、信息化管理的充分體現(xiàn)。首先，在財政資金的支出上，政府采購是財政支出管理項目預算支出的重要內(nèi)容，存在著固有的全生命周期問題。其次，在政府采購的執(zhí)行上，政府采購也存在著一個全生命周期管理的問題。第三，在財政的監(jiān)督檢查上，政府采購是通過嚴格監(jiān)督程序來實施的，存在著完備的支付手續(xù)問題。全生命周期充分體現(xiàn)了政府采購的精細化、科學化、信息化的要求。
系統(tǒng)建設應以兩大職責為主線
電子化政府采購管理交易系統(tǒng)的建設以什么樣的標準來設計至關重要，筆者認為這個標準應重點以實現(xiàn)"資金監(jiān)管、業(yè)務監(jiān)管"兩大職責為主線，建設成全省互聯(lián)相通、安全可靠的資金安全和監(jiān)管到位的電子化系統(tǒng)架構(gòu)。
在電子化政府采購系統(tǒng)中各當事人都有自己的角色。有財政監(jiān)管部門、采購代理機構(gòu)、采購人、供應商、評審專家等角色，由于角色不同，各自擔負的任務和職責也是不一樣的。
對于財政部門來講，主要是負責監(jiān)督管理職責；
對于采購（招標）代理機構(gòu)來講，主要是負責采購招標的過程；
對于采購人來講，主要是負責采購的需求和預算；
對于供應商來講，主要是參與投標、供貨、履約；
對于評審專家來講，主要是負責項目的評審；
對于社會公眾來講，主要是進行社會監(jiān)督。
所以，電子化政府采購管理交易系統(tǒng)建設的標準除了要實現(xiàn)財政性資金的支付、采購業(yè)務的全流程操作外，還要做到能對各節(jié)點全流程監(jiān)管。整個系統(tǒng)既要滿足財政資金支付的安全，又要滿足政府采購交易全流程操作，還要滿足政府采購各節(jié)點的監(jiān)管，只有按這個標準來建設，才能實現(xiàn)財政支付職能和政府采購交易職能的同步。
支付職能在內(nèi)網(wǎng)上實現(xiàn)
財政一體化系統(tǒng)是財政系統(tǒng)金財工程的重要組成部分， 政府采購是財政一體化系統(tǒng)的重要內(nèi)容， 財政一體化系統(tǒng)（內(nèi)網(wǎng)）主要是負責政府采購資金管理業(yè)務的，它的功能是通過財政部門到各預算單位的內(nèi)網(wǎng)，將人大批準的年度預算指標批復下達到各預算單位。
也就是說，各預算單位根據(jù)政府采購預算指標申報政府采購計劃，經(jīng)財政部門分管業(yè)務處室審批、采購處審核后下達政府采購任務至執(zhí)行機構(gòu)（集中采購機構(gòu)或采購代理機構(gòu)）。執(zhí)行機構(gòu)采購任務完成后，在外網(wǎng)簽訂的采購合同自動發(fā)送到內(nèi)網(wǎng)。
政府采購預算及內(nèi)網(wǎng)業(yè)務流程（見流程圖）
省本級：采購單位在內(nèi)網(wǎng)根據(jù)合同的金額和支付批次填報支付申請，發(fā)送，審核后到外網(wǎng)。采購單位根據(jù)合同和支付方式在外網(wǎng)上傳驗收材料（發(fā)票，驗收報告等）。采購監(jiān)督機構(gòu)在外網(wǎng)審批支付申請和驗收相關材料。外網(wǎng)將審核信息自動傳入內(nèi)網(wǎng)。省級國庫支付中心支付資金。
市縣級：采購單位在內(nèi)網(wǎng)根據(jù)合同的金額和支付批次填報支付申請，財政監(jiān)督部門在內(nèi)網(wǎng)審核支付申請。國庫支付中心支付資金。支付完成后，把支付結(jié)果傳到外網(wǎng)。
交易職能在外網(wǎng)上實現(xiàn)
電子化交易平臺主要負責政府采購（外網(wǎng)）的執(zhí)行管理業(yè)務， 它的功能是財政部門通過內(nèi)網(wǎng)將采購任務下達到集中采購機構(gòu)或采購代理機構(gòu)。
集中采購機構(gòu)或采購代理機構(gòu)接受財政部門下達的采購任務書并編號，根據(jù)采購項目性質(zhì)分辦至各采購部門， 各采購部門收到采購任務書后，制定招標文件、發(fā)布招標公告、組織開評標、發(fā)布中標（成交）公告、簽訂采購合同等。
外網(wǎng)系統(tǒng)業(yè)務標準化流程（見以下標準化流程圖）：
1.基礎數(shù)據(jù)階段標準化流程；
2.采購計劃階段標準化流程；
3.采購準備階段標準化流程；
4.采購實施階段標準化流程；
5.履約監(jiān)管階段標準化流程；
6.分析決策階段標準化流程。
信息共享以安全為前提
電子化政府采購管理交易系統(tǒng)標準化要結(jié)合財政一體化平臺的標準化要求和全生命周期的理念，從資金源頭上、采購節(jié)點上、支出末端上不能割裂來做整體性設計，通過分建支付標準化的內(nèi)網(wǎng)和交易標準化的外網(wǎng)兩套網(wǎng)絡，內(nèi)網(wǎng)管資金，外網(wǎng)管執(zhí)行，在做到財政業(yè)務內(nèi)外網(wǎng)分開的同時，在確保安全的前提下，采取標準化的多種手段實行雙向數(shù)據(jù)交換，充分有效地進行資源共享，從而實現(xiàn)從計劃到執(zhí)行、執(zhí)行到支付的全流程電子化。
監(jiān)督機制在循環(huán)程序上實現(xiàn)
按照兩大全生命周期的管理要求，政府采購整個流程的標準化是不可分割的，每一個環(huán)節(jié)都是以前一個環(huán)節(jié)為基礎的，前一個環(huán)節(jié)決定著后一個環(huán)節(jié)來展開的，而后一個環(huán)節(jié)又驗證了前一個環(huán)節(jié)的科學與否，通過內(nèi)網(wǎng)的標準化運行，財政部門可看到每一個政府采購項目，從預算編制開始，到預算執(zhí)行情況、采購資金支付、資產(chǎn)管理的每一個環(huán)節(jié)的狀態(tài)，這個過程形成一個閉合監(jiān)督管理的圓，實現(xiàn)政府采購的循環(huán)監(jiān)管。
而通過外網(wǎng)的標準化運行，所有政府采購當事人均可以根據(jù)自身不同的訪問權(quán)限，隨時隨地跟進項目采購情況和結(jié)果，形成了交易執(zhí)行監(jiān)督的圓，構(gòu)成了內(nèi)外網(wǎng)全生命的周期的標準化合力， 實現(xiàn)了政府采購預算編制、計劃審批、采購執(zhí)行、資金支付、資產(chǎn)管理、績效考評的環(huán)環(huán)相扣、相互制衡、互相依存，不可分割的、適時監(jiān)控的閉合循環(huán)的標準化"圓"。
這樣，就從程序上建立了"預算－計劃－執(zhí)行－支付－資產(chǎn)－績效"標準化的循環(huán)監(jiān)督機制，從而從技術手段的標準化上保證了財政資金的安全，資金支付安全，人員腐敗避免了，從源頭上防止腐敗的目的就達到了，就能更好地促進政府采購依法、合規(guī)、有序、健康的發(fā)展。
目前，在安徽省政府采購的現(xiàn)實工作中出現(xiàn)了政府采購與招標投標領域的三元結(jié)構(gòu)管理模式，這種管理模式不能說是弱化行政執(zhí)法主體依法監(jiān)管和電子化政府采購標準化的建設，而是協(xié)同依法監(jiān)管和開辟電子化政府采購標準化建設的一種嘗試。
按照依法監(jiān)管的要求，在電子化政府采購管理交易系統(tǒng)建設中，安徽省出現(xiàn)了三種監(jiān)管模式，一是財政部門直接監(jiān)管模式。這種模式是財政部門對集中采購機構(gòu)及社會代理機構(gòu)直接監(jiān)管。這種模式對電子化政府采購的標準化建設是比較理想的。
二是財政部門主體監(jiān)管與其他部門協(xié)同監(jiān)管模式。這種模式需在直接監(jiān)管模式的基礎上，增加其他部門協(xié)同監(jiān)管的平臺，財政部門側(cè)重在使用財政性資金的采購項目上實施主體監(jiān)管，其他部門側(cè)重在采購業(yè)務的過程規(guī)范性等方面實施協(xié)同監(jiān)管，這種模式對電子化政府采購的標準化建設提出了分段式的建設。
三是招投標部門監(jiān)管模式。這種模式是由市縣、政府作主，由財政授權(quán)招管部門監(jiān)督和執(zhí)行。它的執(zhí)法主體偏離了法律規(guī)定，也不符合管采分離的要求，這種模式不利于電子化政府采購的標準化建設。
這里要強調(diào)解決好協(xié)同監(jiān)管模式的問題：解決好這種模式的標準化建設問題：一是要有效地解決使用財政性資金監(jiān)管脫節(jié)的問題；二是要有效地解決財政部門與其他部門協(xié)同監(jiān)管包容發(fā)展的問題；三是要有效地解決政府采購與招標投標信息資源共享的問題。
因此，不管哪種模式，只要能按照雙生命周期管理理念和循環(huán)監(jiān)督機制的管理要求，進行符合財政資金管理的標準化系統(tǒng)架構(gòu)統(tǒng)一全面設計，就能真正實現(xiàn)政府采購精細化、科學化、信息化管理的目標。
安徽省電子化政府采購管理交易系統(tǒng)是財政一體化系統(tǒng)的重要組成部分，整個系統(tǒng)的標準是依據(jù)財政部"金財工程"總體規(guī)劃和財政資金管理的客觀規(guī)律，符合財政性資金雙生命周期管理理念和政府采購循環(huán)監(jiān)管機制的總體要求來建設的。
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來源： 政府采購信息報 作者：宋寶泉
