堅持和完善評標(biāo)定標(biāo)分離制度
http://www.scshapp.com/index.php
發(fā)布日期：2013年12月18日
■ 汪泳
我國政府采購制度設(shè)計中關(guān)于隨機抽取第三方專家對采購項目進行評審的評審制度產(chǎn)生于特定的歷史條件下，是具有“中國特色”的政府采購評審制度，符合中國國情和社會發(fā)展實際。筆者認(rèn)為，這種由第三方專家評標(biāo)，繼而由采購人定標(biāo)的兩階段評審也可以稱之為評標(biāo)定標(biāo)的相互分離。這種評審制度絕不是某些專家所說的“評標(biāo)和定標(biāo)在一個環(huán)節(jié)同時完成，名義上由采購人定標(biāo)，實際上定標(biāo)權(quán)完全掌握在評標(biāo)委員會專家手里，導(dǎo)致評標(biāo)與招標(biāo)權(quán)利和責(zé)任不對等”，更不是“專家定標(biāo)，采購人被剝奪了選擇權(quán)，只能被動接受”的情況。
第三方專家評審制度
我國《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》均明確了由第三方專家為主的評標(biāo)委員會評審制度。并在一系列法規(guī)和規(guī)章制度中明確了評審專家必須經(jīng)過事先建庫、隨機抽取的方式產(chǎn)生。這奠定了我國現(xiàn)階段政府采購評審制度的基礎(chǔ)。
而事實上，評標(biāo)定標(biāo)合一、責(zé)任主體明確是絕大多數(shù)國家政府采購制度的特點。美國和歐洲的政府采購評審幾乎不邀請專家，即使邀請專家參與評審也不會采取隨機抽取的方式?？梢哉f，《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的制定大量借鑒了發(fā)達國家，以及聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織、世界銀行等國際組織的政府采購法律體系和范本，但隨機抽取第三方專家對采購項目進行評審的評審制度則是與我國社會發(fā)展階段相結(jié)合的產(chǎn)物，并非政府采購制度的特點。
無法擔(dān)責(zé)的第三方專家
由于我國還處于社會發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，法制體系、誠信體系以及監(jiān)督機制等還不完善，政府采購專業(yè)化和規(guī)范化水平還處于初級階段，這種隨機抽取第三方專家對采購項目進行評審的評審制度，以及引入社會代理機構(gòu)代理采購項目的做法，解決了政府采購制度改革初期采購人不專業(yè)和不被信任的兩大難題?？梢哉f，目前我國政府采購制度體系實際上是一個由采購人、采購監(jiān)管機構(gòu)、采購代理機構(gòu)、評審專家等共同組成的權(quán)利制約和權(quán)力平衡的體系。
但是將極其重要的采購評審權(quán)完全交給不相關(guān)的第三方來決定，而該第三方又無法為其決定承擔(dān)完全責(zé)任，這是現(xiàn)階段第三方專家評審制度存在的學(xué)理上的弊端。該制度設(shè)計的理念和思路是利用專家的獨立精神、公正立場，確保評審的公平、公正，但實踐中卻出現(xiàn)專家不專、專家腐敗，以及專家以個人身份無法承擔(dān)完全責(zé)任等問題。
筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國專家評審環(huán)節(jié)需完善的重點是進一步限制評審專家的自由裁量權(quán)以及明確和強化評審專家的責(zé)任。未來，我國政府采購評審制度的發(fā)展方向必然是轉(zhuǎn)為國際通行的評定合一的采購官制度。但這需要較長的時間，需要一系列的前提條件，如需要制度的不斷完善，需要培育專業(yè)化、職業(yè)化的采購官員以及實現(xiàn)專業(yè)化、職業(yè)化的采購體系等等。
明確采購人定標(biāo)權(quán)
現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定采購人有定標(biāo)權(quán)，但仍有較多人誤以為我國政府采購制度就是專家定標(biāo)制度。
《政府采購法》和《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》均明確規(guī)定由采購人確定中標(biāo)供應(yīng)商?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》也明確規(guī)定由采購人確定中標(biāo)供應(yīng)商。依此，如果不在評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人，《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等均規(guī)定了處罰條款。如《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)人在評標(biāo)委員會依法推薦的中標(biāo)候選人以外確定中標(biāo)人的，依法必須進行招標(biāo)的項目在所有投標(biāo)被評標(biāo)委員會否決后自行確定中標(biāo)人的，中標(biāo)無效。責(zé)令改正，可以處中標(biāo)項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款；對單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。
筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段評審制度的完善重點是進一步明確采購人的定標(biāo)權(quán)。
我國政府采購法律法規(guī)體系下的采購人權(quán)利，相比國際通行的政府采購規(guī)則下的采購人權(quán)利要小很多：采購人擁有定標(biāo)權(quán)，但沒有評標(biāo)權(quán)，定標(biāo)時只能從第三方為主的評審委員會決定的候選結(jié)果中按順序選擇。我國評標(biāo)委員會與采購人的關(guān)系本質(zhì)上是委托代理關(guān)系，但評標(biāo)委員會的評標(biāo)權(quán)和推薦中標(biāo)候選人的權(quán)力并非基于民事關(guān)系，而是直接由《政府采購法》予以規(guī)定。評標(biāo)委員會成為法定的委托代理關(guān)系，依法由采購人設(shè)立，依法評標(biāo)，依法推薦不多于三個中標(biāo)候選人并標(biāo)明排列順序，采購人在依法組織和派人參加評標(biāo)委員會之外，不得干涉評標(biāo)委員會的設(shè)立、評標(biāo)程序。
為了保障采購人的合法定標(biāo)權(quán)，強化和明確采購人的責(zé)任，必須充分保障和合理限定采購人的定標(biāo)權(quán)。定標(biāo)權(quán)的核心在于委托代理關(guān)系的充分實現(xiàn)。例如，采購人認(rèn)為評標(biāo)報告中推薦的中標(biāo)候選供應(yīng)商或者中標(biāo)候選供應(yīng)商順序背離了采購需求，認(rèn)為評審程序或者評審結(jié)果背離了采購人利益的，采購人有權(quán)不接受評審結(jié)果并有權(quán)調(diào)檔查看所有評標(biāo)情況，即：評委會是否全面充分地審閱研究投標(biāo)文件，綜合比較各投標(biāo)方案的性能、質(zhì)量、價格、交貨期和投標(biāo)方的資信情況等全面因素，依據(jù)公開、公平、公正的原則和標(biāo)書的要求進行評標(biāo)，綜合評價出合法合理的中標(biāo)候選方案。
如果上述條件已經(jīng)實現(xiàn)，采購人沒有任何理由不接受評標(biāo)報告中推薦的最佳中標(biāo)候選供應(yīng)商。如果上述條件沒有實現(xiàn)，采購人需提出充分合理原因指出評審過程有背離其委托代理關(guān)系，中標(biāo)候選供應(yīng)商也就不是最佳中標(biāo)候選供應(yīng)商。采購人有權(quán)不接受中標(biāo)候選結(jié)果并要求招標(biāo)機構(gòu)和評標(biāo)委員會進行糾正，這應(yīng)該不屬于《政府采購法》第五十七條所述的情形。
同時，《政府采購法》應(yīng)對采購人的違法定標(biāo)行為作出禁令，采購人無正當(dāng)理由拒簽政府采購評審結(jié)果超過一定時限應(yīng)視為同意評審結(jié)果，并承擔(dān)法律責(zé)任。同時，定標(biāo)權(quán)的使用必須是在采購人確認(rèn)評審結(jié)果之前。一旦采購人確認(rèn)了評審結(jié)果，就失去了該定標(biāo)權(quán)。
（作者單位：深圳市財政委）
來源：中國政府采購報
我國政府采購制度設(shè)計中關(guān)于隨機抽取第三方專家對采購項目進行評審的評審制度產(chǎn)生于特定的歷史條件下，是具有“中國特色”的政府采購評審制度，符合中國國情和社會發(fā)展實際。筆者認(rèn)為，這種由第三方專家評標(biāo)，繼而由采購人定標(biāo)的兩階段評審也可以稱之為評標(biāo)定標(biāo)的相互分離。這種評審制度絕不是某些專家所說的“評標(biāo)和定標(biāo)在一個環(huán)節(jié)同時完成，名義上由采購人定標(biāo)，實際上定標(biāo)權(quán)完全掌握在評標(biāo)委員會專家手里，導(dǎo)致評標(biāo)與招標(biāo)權(quán)利和責(zé)任不對等”，更不是“專家定標(biāo)，采購人被剝奪了選擇權(quán)，只能被動接受”的情況。
第三方專家評審制度
我國《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購法》均明確了由第三方專家為主的評標(biāo)委員會評審制度。并在一系列法規(guī)和規(guī)章制度中明確了評審專家必須經(jīng)過事先建庫、隨機抽取的方式產(chǎn)生。這奠定了我國現(xiàn)階段政府采購評審制度的基礎(chǔ)。
而事實上，評標(biāo)定標(biāo)合一、責(zé)任主體明確是絕大多數(shù)國家政府采購制度的特點。美國和歐洲的政府采購評審幾乎不邀請專家，即使邀請專家參與評審也不會采取隨機抽取的方式?？梢哉f，《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的制定大量借鑒了發(fā)達國家，以及聯(lián)合國、世界貿(mào)易組織、世界銀行等國際組織的政府采購法律體系和范本，但隨機抽取第三方專家對采購項目進行評審的評審制度則是與我國社會發(fā)展階段相結(jié)合的產(chǎn)物，并非政府采購制度的特點。
無法擔(dān)責(zé)的第三方專家
由于我國還處于社會發(fā)展和經(jīng)濟轉(zhuǎn)型時期，法制體系、誠信體系以及監(jiān)督機制等還不完善，政府采購專業(yè)化和規(guī)范化水平還處于初級階段，這種隨機抽取第三方專家對采購項目進行評審的評審制度，以及引入社會代理機構(gòu)代理采購項目的做法，解決了政府采購制度改革初期采購人不專業(yè)和不被信任的兩大難題?？梢哉f，目前我國政府采購制度體系實際上是一個由采購人、采購監(jiān)管機構(gòu)、采購代理機構(gòu)、評審專家等共同組成的權(quán)利制約和權(quán)力平衡的體系。
但是將極其重要的采購評審權(quán)完全交給不相關(guān)的第三方來決定，而該第三方又無法為其決定承擔(dān)完全責(zé)任，這是現(xiàn)階段第三方專家評審制度存在的學(xué)理上的弊端。該制度設(shè)計的理念和思路是利用專家的獨立精神、公正立場，確保評審的公平、公正，但實踐中卻出現(xiàn)專家不專、專家腐敗，以及專家以個人身份無法承擔(dān)完全責(zé)任等問題。
筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國專家評審環(huán)節(jié)需完善的重點是進一步限制評審專家的自由裁量權(quán)以及明確和強化評審專家的責(zé)任。未來，我國政府采購評審制度的發(fā)展方向必然是轉(zhuǎn)為國際通行的評定合一的采購官制度。但這需要較長的時間，需要一系列的前提條件，如需要制度的不斷完善，需要培育專業(yè)化、職業(yè)化的采購官員以及實現(xiàn)專業(yè)化、職業(yè)化的采購體系等等。
明確采購人定標(biāo)權(quán)
現(xiàn)有法規(guī)規(guī)定采購人有定標(biāo)權(quán)，但仍有較多人誤以為我國政府采購制度就是專家定標(biāo)制度。
《政府采購法》和《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》均明確規(guī)定由采購人確定中標(biāo)供應(yīng)商?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》也明確規(guī)定由采購人確定中標(biāo)供應(yīng)商。依此，如果不在評標(biāo)委員會推薦的中標(biāo)候選人中確定中標(biāo)人，《招標(biāo)投標(biāo)法》《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》等均規(guī)定了處罰條款。如《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定，招標(biāo)人在評標(biāo)委員會依法推薦的中標(biāo)候選人以外確定中標(biāo)人的，依法必須進行招標(biāo)的項目在所有投標(biāo)被評標(biāo)委員會否決后自行確定中標(biāo)人的，中標(biāo)無效。責(zé)令改正，可以處中標(biāo)項目金額千分之五以上千分之十以下的罰款；對單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。
筆者認(rèn)為，現(xiàn)階段評審制度的完善重點是進一步明確采購人的定標(biāo)權(quán)。
我國政府采購法律法規(guī)體系下的采購人權(quán)利，相比國際通行的政府采購規(guī)則下的采購人權(quán)利要小很多：采購人擁有定標(biāo)權(quán)，但沒有評標(biāo)權(quán)，定標(biāo)時只能從第三方為主的評審委員會決定的候選結(jié)果中按順序選擇。我國評標(biāo)委員會與采購人的關(guān)系本質(zhì)上是委托代理關(guān)系，但評標(biāo)委員會的評標(biāo)權(quán)和推薦中標(biāo)候選人的權(quán)力并非基于民事關(guān)系，而是直接由《政府采購法》予以規(guī)定。評標(biāo)委員會成為法定的委托代理關(guān)系，依法由采購人設(shè)立，依法評標(biāo)，依法推薦不多于三個中標(biāo)候選人并標(biāo)明排列順序，采購人在依法組織和派人參加評標(biāo)委員會之外，不得干涉評標(biāo)委員會的設(shè)立、評標(biāo)程序。
為了保障采購人的合法定標(biāo)權(quán)，強化和明確采購人的責(zé)任，必須充分保障和合理限定采購人的定標(biāo)權(quán)。定標(biāo)權(quán)的核心在于委托代理關(guān)系的充分實現(xiàn)。例如，采購人認(rèn)為評標(biāo)報告中推薦的中標(biāo)候選供應(yīng)商或者中標(biāo)候選供應(yīng)商順序背離了采購需求，認(rèn)為評審程序或者評審結(jié)果背離了采購人利益的，采購人有權(quán)不接受評審結(jié)果并有權(quán)調(diào)檔查看所有評標(biāo)情況，即：評委會是否全面充分地審閱研究投標(biāo)文件，綜合比較各投標(biāo)方案的性能、質(zhì)量、價格、交貨期和投標(biāo)方的資信情況等全面因素，依據(jù)公開、公平、公正的原則和標(biāo)書的要求進行評標(biāo)，綜合評價出合法合理的中標(biāo)候選方案。
如果上述條件已經(jīng)實現(xiàn)，采購人沒有任何理由不接受評標(biāo)報告中推薦的最佳中標(biāo)候選供應(yīng)商。如果上述條件沒有實現(xiàn)，采購人需提出充分合理原因指出評審過程有背離其委托代理關(guān)系，中標(biāo)候選供應(yīng)商也就不是最佳中標(biāo)候選供應(yīng)商。采購人有權(quán)不接受中標(biāo)候選結(jié)果并要求招標(biāo)機構(gòu)和評標(biāo)委員會進行糾正，這應(yīng)該不屬于《政府采購法》第五十七條所述的情形。
同時，《政府采購法》應(yīng)對采購人的違法定標(biāo)行為作出禁令，采購人無正當(dāng)理由拒簽政府采購評審結(jié)果超過一定時限應(yīng)視為同意評審結(jié)果，并承擔(dān)法律責(zé)任。同時，定標(biāo)權(quán)的使用必須是在采購人確認(rèn)評審結(jié)果之前。一旦采購人確認(rèn)了評審結(jié)果，就失去了該定標(biāo)權(quán)。
（作者單位：深圳市財政委）
來源：中國政府采購報
