進(jìn)一步拓展簡政放權(quán)的理論視野
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發(fā)布日期：2013年12月20日
中央黨校政法教研部教授 王軍
在2020年全面建成小康社會(huì)，這是黨的十八大向全黨和全社會(huì)發(fā)出的行動(dòng)動(dòng)員令。全面建成小康社會(huì)，必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，確立了全面深化改革的行動(dòng)綱領(lǐng)，并指出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。要解決好政府與市場的關(guān)系問題,中央已經(jīng)明確的創(chuàng)新思路，就是把職能轉(zhuǎn)變作為核心,把行政審批制度改革作為突破口和抓手,“通過簡政放權(quán),進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力”。因此，在新的歷史階段加快推進(jìn)行政體制改革，簡政放權(quán)必將成為理論和實(shí)踐的聚焦點(diǎn)，對簡政放權(quán)進(jìn)行回顧梳理和理論解讀，就顯得尤為必要和重要。
簡政放權(quán)歷程的回顧與總結(jié)
政者，“眾人之事也”，也就是所謂的公共事務(wù)；“權(quán)”則是掌握和管理公共事務(wù)的支配性作用?，F(xiàn)代社會(huì)，公共事務(wù)管理對于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和每個(gè)人的生活水平都有著至關(guān)重要的意義，因此，“誰”來掌握和管理公共事務(wù)，就成為一個(gè)國家的制度和體制建構(gòu)的核心問題。
在中國社會(huì)主義革命和建設(shè)的歷史進(jìn)程中，簡政放權(quán)可以說是貫穿各個(gè)發(fā)展階段的一條主線，也可以說是黨和政府積極適應(yīng)歷史條件變化的一種行動(dòng)自覺。其中，簡政是實(shí)質(zhì)，放權(quán)則是簡政的具體體現(xiàn)。十八大以來的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變,是在改革開放以來歷次機(jī)構(gòu)改革、簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。30多年的簡政放權(quán)歷程，具有明顯不同的兩個(gè)階段性特點(diǎn)。
在上世紀(jì)90年代以前，簡政也好，放權(quán)也好，都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下推進(jìn)的，集中解決的是中央和地方政府的關(guān)系、政府和企業(yè)的關(guān)系。因?yàn)椴⒉簧婕白觥笆隆钡幕靖窬值母淖?，也不涉及政府間、政府和企業(yè)間的權(quán)力關(guān)系的改變，所以，這個(gè)時(shí)期的簡政放權(quán)，基本上屬于政策調(diào)整。正是因?yàn)槭窃谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)的政策調(diào)整，所以，長期存在一種所謂的“循環(huán)怪圈”，叫做“一放就亂，一收就死”。
上世紀(jì)90年代以后，簡政放權(quán)再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。這時(shí)的簡政放權(quán)與之前相比已經(jīng)出現(xiàn)了本質(zhì)上的不同，主要解決政府和市場的關(guān)系，核心問題是權(quán)力重新配置。一旦涉及權(quán)力的重新配置，這就是個(gè)體制改革的問題。要解決政府和市場的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是要解決市場機(jī)制的作用空間問題，要把過去完全掌握在政府手中的權(quán)力“放”出來，以便讓市場機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。所以，上世紀(jì)90年代的行政體制改革主要是體現(xiàn)在政府的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的撤并上，政府基本上放棄了對社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接管理和行業(yè)管理。
進(jìn)入21世紀(jì)，行政審批制度改革成為轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)簡政放權(quán)的集中體現(xiàn)。全面建成小康社會(huì)，必須加快形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，把推動(dòng)發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來。十八大明確提出了四個(gè)著力點(diǎn)：著力激發(fā)各類市場主體發(fā)展新活力，著力增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新動(dòng)力，著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系，著力培育開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢。而對社會(huì)活力和發(fā)展動(dòng)力的制約主要是行政權(quán)力的不當(dāng)配置和運(yùn)行產(chǎn)生的負(fù)面作用。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然要求行政體制改革把目標(biāo)聚焦在行政權(quán)力的重新配置和規(guī)范運(yùn)行上。
改革開放之初，鄧小平就明確講過，機(jī)構(gòu)改革是一場革命，這場革命主要革自己的命。當(dāng)時(shí)一些人對此提出質(zhì)疑，認(rèn)為要革自己的命，在理論上是荒謬的、實(shí)踐上是不可能的。但是，30多年的改革實(shí)踐讓全世界都看到了中國共產(chǎn)黨人在革自己的命上所取得的巨大成功。不過，我們應(yīng)該清醒地看到，過去的“革命”只是一種割傷祛膿的狀態(tài)，還沒有真正進(jìn)入到“壯士斷腕”的階段。而未來八年，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，需要有更大的勇氣和智慧、更加堅(jiān)定的決心和意志,堅(jiān)決打好這場攻堅(jiān)戰(zhàn)。
簡政放權(quán)的新思路
簡政放權(quán)既要做好減法，也要做好加法，同時(shí)還要花大力氣做好乘法和除法。
所謂“簡政”，就是要對政府管理的公共事務(wù)做一個(gè)重新的配置?！昂啞辈粌H僅要減少政府掌握和管理的事務(wù)，著力解決政府職能越位、缺位、錯(cuò)位等問題，使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的作用，同時(shí)還應(yīng)包含著簡化行政權(quán)力的運(yùn)行過程，要把需要繼續(xù)保留的行政審批權(quán)力的運(yùn)行規(guī)范好。這就是要做好除法，使政府的權(quán)力運(yùn)行更加簡約，更加簡捷，將成為今后一個(gè)時(shí)期簡政放權(quán)的重心。
簡政具體體現(xiàn)在“放權(quán)”上，是不是真正“簡政”了，就在于權(quán)力是不是重新配置了，政府和市場、政府和社會(huì)的權(quán)力關(guān)系是不是真正改變了，權(quán)力的運(yùn)行方式是不是更新了?！胺艡?quán)”主要是兩個(gè)方面：一是放開，過去下放權(quán)力主要是指放開，在權(quán)力關(guān)系沒有改變的情況下，賦予地方政府和企業(yè)更多的自主空間。現(xiàn)在放開應(yīng)該具有現(xiàn)實(shí)意義，也就是要放開政府的權(quán)力運(yùn)行過程，讓社會(huì)、讓群眾更多地參與政府的管理過程。二是放棄，在新的條件下，放棄更重要，因?yàn)樗婕靶姓w制改革。
黨的十八大和十八屆三中全會(huì)都強(qiáng)調(diào)既要發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性或決定性作用，但同時(shí)也要 “更好地發(fā)揮政府的作用”。這兩個(gè)“發(fā)揮”是未來簡政放權(quán)著力解決的問題，在兩者的關(guān)系問題上，主要解決好政府的作用的定位和作用的形式問題。簡政放權(quán)要以此為切入點(diǎn)，也就是要在搞活微觀經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上搞好宏觀管理，創(chuàng)新行政管理方式。微觀經(jīng)濟(jì)是市場機(jī)制發(fā)揮決定性的作用，宏觀管理則是政府機(jī)制的作用空間，要解決宏觀領(lǐng)域的問題，就要?jiǎng)?chuàng)新管理方式，增強(qiáng)政府的治理能力。因此，需要處理好三個(gè)問題：第一，減少對進(jìn)入市場活動(dòng)的限制。第二，強(qiáng)化對市場活動(dòng)過程的監(jiān)管。第三，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，把權(quán)力運(yùn)行真正規(guī)范起來。
深入推進(jìn)簡政放權(quán)的路徑選擇
第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。改革開放30多年的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，經(jīng)濟(jì)體制改革可以“摸著石頭過河”，大膽地試，大膽地闖；但行政體制改革則需要思想理論先行，也就是要把面臨的問題、改革的方向及發(fā)展的過程理出比較清晰、明確的思路?，F(xiàn)在，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，這有助于改革的方案設(shè)計(jì)超越各部門利益的阻礙，總體推進(jìn)改革的進(jìn)程，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實(shí)。
第二，深化政務(wù)公開。人民是改革的主體，行政體制改革應(yīng)該實(shí)行開放式的過程模式，一方面建立社會(huì)參與機(jī)制，充分發(fā)揮人民群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性；另一方面，改革要公開透明進(jìn)行,接受輿論和社會(huì)的監(jiān)督。推進(jìn)行政權(quán)力行使依據(jù)、過程、結(jié)果公開，讓人民監(jiān)督權(quán)力。
第三，完善依法行政。要發(fā)揮法律的引導(dǎo)和推動(dòng)作用，用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展。加快法治政府建設(shè)。完善依法行政的法律法規(guī)，提高制度質(zhì)量。健全科學(xué)民主依法決策機(jī)制，建立決策后評估和糾錯(cuò)制度。嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，確保法律、行政法規(guī)有效執(zhí)行。完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。
第四，嚴(yán)格績效管理。建立一套完善的政府績效評價(jià)機(jī)制，特別是要把政府績效評價(jià)交給社會(huì)檢驗(yàn)，建立客觀公正的政府績效社會(huì)評價(jià)機(jī)制。強(qiáng)化行政問責(zé)，嚴(yán)格責(zé)任追究。
（本文根據(jù)作者在“中國政府采購峰會(huì)2013”上的發(fā)言整理）
來源：中國政府采購報(bào)
在2020年全面建成小康社會(huì)，這是黨的十八大向全黨和全社會(huì)發(fā)出的行動(dòng)動(dòng)員令。全面建成小康社會(huì)，必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革。黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，確立了全面深化改革的行動(dòng)綱領(lǐng)，并指出“經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”。要解決好政府與市場的關(guān)系問題,中央已經(jīng)明確的創(chuàng)新思路，就是把職能轉(zhuǎn)變作為核心,把行政審批制度改革作為突破口和抓手,“通過簡政放權(quán),進(jìn)一步發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用,激發(fā)市場主體的創(chuàng)造活力,增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力”。因此，在新的歷史階段加快推進(jìn)行政體制改革，簡政放權(quán)必將成為理論和實(shí)踐的聚焦點(diǎn)，對簡政放權(quán)進(jìn)行回顧梳理和理論解讀，就顯得尤為必要和重要。
簡政放權(quán)歷程的回顧與總結(jié)
政者，“眾人之事也”，也就是所謂的公共事務(wù)；“權(quán)”則是掌握和管理公共事務(wù)的支配性作用?，F(xiàn)代社會(huì)，公共事務(wù)管理對于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和每個(gè)人的生活水平都有著至關(guān)重要的意義，因此，“誰”來掌握和管理公共事務(wù)，就成為一個(gè)國家的制度和體制建構(gòu)的核心問題。
在中國社會(huì)主義革命和建設(shè)的歷史進(jìn)程中，簡政放權(quán)可以說是貫穿各個(gè)發(fā)展階段的一條主線，也可以說是黨和政府積極適應(yīng)歷史條件變化的一種行動(dòng)自覺。其中，簡政是實(shí)質(zhì)，放權(quán)則是簡政的具體體現(xiàn)。十八大以來的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變,是在改革開放以來歷次機(jī)構(gòu)改革、簡政放權(quán)的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。30多年的簡政放權(quán)歷程，具有明顯不同的兩個(gè)階段性特點(diǎn)。
在上世紀(jì)90年代以前，簡政也好，放權(quán)也好，都是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下推進(jìn)的，集中解決的是中央和地方政府的關(guān)系、政府和企業(yè)的關(guān)系。因?yàn)椴⒉簧婕白觥笆隆钡幕靖窬值母淖?，也不涉及政府間、政府和企業(yè)間的權(quán)力關(guān)系的改變，所以，這個(gè)時(shí)期的簡政放權(quán)，基本上屬于政策調(diào)整。正是因?yàn)槭窃谟?jì)劃經(jīng)濟(jì)體制內(nèi)的政策調(diào)整，所以，長期存在一種所謂的“循環(huán)怪圈”，叫做“一放就亂，一收就死”。
上世紀(jì)90年代以后，簡政放權(quán)再次成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)和熱點(diǎn)。這時(shí)的簡政放權(quán)與之前相比已經(jīng)出現(xiàn)了本質(zhì)上的不同，主要解決政府和市場的關(guān)系，核心問題是權(quán)力重新配置。一旦涉及權(quán)力的重新配置，這就是個(gè)體制改革的問題。要解決政府和市場的關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是要解決市場機(jī)制的作用空間問題，要把過去完全掌握在政府手中的權(quán)力“放”出來，以便讓市場機(jī)制發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。所以，上世紀(jì)90年代的行政體制改革主要是體現(xiàn)在政府的經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)的撤并上，政府基本上放棄了對社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接管理和行業(yè)管理。
進(jìn)入21世紀(jì)，行政審批制度改革成為轉(zhuǎn)變政府職能，繼續(xù)簡政放權(quán)的集中體現(xiàn)。全面建成小康社會(huì)，必須加快形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，把推動(dòng)發(fā)展的立足點(diǎn)轉(zhuǎn)到提高質(zhì)量和效益上來。十八大明確提出了四個(gè)著力點(diǎn)：著力激發(fā)各類市場主體發(fā)展新活力，著力增強(qiáng)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展新動(dòng)力，著力構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展新體系，著力培育開放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展新優(yōu)勢。而對社會(huì)活力和發(fā)展動(dòng)力的制約主要是行政權(quán)力的不當(dāng)配置和運(yùn)行產(chǎn)生的負(fù)面作用。因此，經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然要求行政體制改革把目標(biāo)聚焦在行政權(quán)力的重新配置和規(guī)范運(yùn)行上。
改革開放之初，鄧小平就明確講過，機(jī)構(gòu)改革是一場革命，這場革命主要革自己的命。當(dāng)時(shí)一些人對此提出質(zhì)疑，認(rèn)為要革自己的命，在理論上是荒謬的、實(shí)踐上是不可能的。但是，30多年的改革實(shí)踐讓全世界都看到了中國共產(chǎn)黨人在革自己的命上所取得的巨大成功。不過，我們應(yīng)該清醒地看到，過去的“革命”只是一種割傷祛膿的狀態(tài)，還沒有真正進(jìn)入到“壯士斷腕”的階段。而未來八年，改革進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，需要有更大的勇氣和智慧、更加堅(jiān)定的決心和意志,堅(jiān)決打好這場攻堅(jiān)戰(zhàn)。
簡政放權(quán)的新思路
簡政放權(quán)既要做好減法，也要做好加法，同時(shí)還要花大力氣做好乘法和除法。
所謂“簡政”，就是要對政府管理的公共事務(wù)做一個(gè)重新的配置?！昂啞辈粌H僅要減少政府掌握和管理的事務(wù)，著力解決政府職能越位、缺位、錯(cuò)位等問題，使市場在資源配置中起決定性作用，更好地發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的作用，同時(shí)還應(yīng)包含著簡化行政權(quán)力的運(yùn)行過程，要把需要繼續(xù)保留的行政審批權(quán)力的運(yùn)行規(guī)范好。這就是要做好除法，使政府的權(quán)力運(yùn)行更加簡約，更加簡捷，將成為今后一個(gè)時(shí)期簡政放權(quán)的重心。
簡政具體體現(xiàn)在“放權(quán)”上，是不是真正“簡政”了，就在于權(quán)力是不是重新配置了，政府和市場、政府和社會(huì)的權(quán)力關(guān)系是不是真正改變了，權(quán)力的運(yùn)行方式是不是更新了?！胺艡?quán)”主要是兩個(gè)方面：一是放開，過去下放權(quán)力主要是指放開，在權(quán)力關(guān)系沒有改變的情況下，賦予地方政府和企業(yè)更多的自主空間。現(xiàn)在放開應(yīng)該具有現(xiàn)實(shí)意義，也就是要放開政府的權(quán)力運(yùn)行過程，讓社會(huì)、讓群眾更多地參與政府的管理過程。二是放棄，在新的條件下，放棄更重要，因?yàn)樗婕靶姓w制改革。
黨的十八大和十八屆三中全會(huì)都強(qiáng)調(diào)既要發(fā)揮市場的基礎(chǔ)性或決定性作用，但同時(shí)也要 “更好地發(fā)揮政府的作用”。這兩個(gè)“發(fā)揮”是未來簡政放權(quán)著力解決的問題，在兩者的關(guān)系問題上，主要解決好政府的作用的定位和作用的形式問題。簡政放權(quán)要以此為切入點(diǎn)，也就是要在搞活微觀經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上搞好宏觀管理，創(chuàng)新行政管理方式。微觀經(jīng)濟(jì)是市場機(jī)制發(fā)揮決定性的作用，宏觀管理則是政府機(jī)制的作用空間，要解決宏觀領(lǐng)域的問題，就要?jiǎng)?chuàng)新管理方式，增強(qiáng)政府的治理能力。因此，需要處理好三個(gè)問題：第一，減少對進(jìn)入市場活動(dòng)的限制。第二，強(qiáng)化對市場活動(dòng)過程的監(jiān)管。第三，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，把權(quán)力運(yùn)行真正規(guī)范起來。
深入推進(jìn)簡政放權(quán)的路徑選擇
第一，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。改革開放30多年的成功經(jīng)驗(yàn)告訴我們，經(jīng)濟(jì)體制改革可以“摸著石頭過河”，大膽地試，大膽地闖；但行政體制改革則需要思想理論先行，也就是要把面臨的問題、改革的方向及發(fā)展的過程理出比較清晰、明確的思路?，F(xiàn)在，中央成立全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，這有助于改革的方案設(shè)計(jì)超越各部門利益的阻礙，總體推進(jìn)改革的進(jìn)程，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促落實(shí)。
第二，深化政務(wù)公開。人民是改革的主體，行政體制改革應(yīng)該實(shí)行開放式的過程模式，一方面建立社會(huì)參與機(jī)制，充分發(fā)揮人民群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性；另一方面，改革要公開透明進(jìn)行,接受輿論和社會(huì)的監(jiān)督。推進(jìn)行政權(quán)力行使依據(jù)、過程、結(jié)果公開，讓人民監(jiān)督權(quán)力。
第三，完善依法行政。要發(fā)揮法律的引導(dǎo)和推動(dòng)作用，用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展。加快法治政府建設(shè)。完善依法行政的法律法規(guī)，提高制度質(zhì)量。健全科學(xué)民主依法決策機(jī)制，建立決策后評估和糾錯(cuò)制度。嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)，確保法律、行政法規(guī)有效執(zhí)行。完善行政執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法自由裁量權(quán)，加強(qiáng)對行政執(zhí)法的監(jiān)督，全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障制度，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制。
第四，嚴(yán)格績效管理。建立一套完善的政府績效評價(jià)機(jī)制，特別是要把政府績效評價(jià)交給社會(huì)檢驗(yàn)，建立客觀公正的政府績效社會(huì)評價(jià)機(jī)制。強(qiáng)化行政問責(zé)，嚴(yán)格責(zé)任追究。
（本文根據(jù)作者在“中國政府采購峰會(huì)2013”上的發(fā)言整理）
來源：中國政府采購報(bào)
