公私合作不能變成定時(shí)炸彈
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發(fā)布日期：2014年01月20日
英國(guó)諾丁漢大學(xué)法學(xué)院教授王平剖解英國(guó)PFI的借鑒和啟示
■ 本報(bào)記者 朱穎
作為PPP的一種延伸，PFI模式最早由秉持私有化理念、信任民間管理的英國(guó)保守黨提出，因其能借助私人資本支出增加公共投資，從而解決財(cái)政緊張的局面而在上世紀(jì)90年代備受推崇。這種模式成就了大量知名案例，也成為各國(guó)爭(zhēng)相效仿的對(duì)象。
“如今國(guó)內(nèi)所提出的公私合營(yíng)制，應(yīng)更多被歸為PFI這種提倡私人資本參與公共服務(wù)與建設(shè)領(lǐng)域的模式。然而PFI并非完美無(wú)缺，由于強(qiáng)調(diào)在項(xiàng)目建設(shè)中避免增加公共債務(wù)，上世紀(jì)90年代英國(guó)許多PFI項(xiàng)目所產(chǎn)生的成本大大超出傳統(tǒng)方式下的購(gòu)買行為。因此我國(guó)政府在借鑒時(shí)，更應(yīng)保持慎重的態(tài)度。若用之不當(dāng)，這種公私合作方式很可能演變成一枚定時(shí)炸彈。”英國(guó)諾丁漢大學(xué)法學(xué)院教授王平告訴記者。
風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁并非免費(fèi)午餐
物有所值、將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配是PFI模式的兩大原則。在此之前，利用傳統(tǒng)路徑購(gòu)買工程或服務(wù)通常會(huì)遇到交付延遲或資源浪費(fèi)的情況，或是在行業(yè)創(chuàng)新方面難以與私人企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，而英國(guó)政府推行PFI的初衷在于將風(fēng)險(xiǎn)更合理地分配，如政府可以將融資風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)及交付風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移在承包商身上，以此實(shí)現(xiàn)成本效益原則。然而，這種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移策略并非免費(fèi)午餐，有學(xué)者曾表示，沒(méi)有人會(huì)期待以利益最大化著稱的私人企業(yè)無(wú)償承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)嫁給私人部門的風(fēng)險(xiǎn)越多，公共部門所要支付的費(fèi)用也就越高。
“推行PFI的優(yōu)勢(shì)首先在于政府不需要承擔(dān)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，只需在私人公司完成工程建設(shè)時(shí)付款即可，而問(wèn)題的核心在于，私人投資者所要求的投資回報(bào)率遠(yuǎn)高于政府債券利率，英國(guó)政府需要為此付出沉重代價(jià)：由于私人提前墊付的資本要求回報(bào)，政府通常要比自建項(xiàng)目多支付3到4倍的價(jià)格?！蓖跗礁嬖V記者。
事實(shí)也證明了這一觀點(diǎn)，英國(guó)PFI項(xiàng)目成本并沒(méi)有低于普通的采購(gòu)方式，對(duì)于公私雙方來(lái)說(shuō)，PFI產(chǎn)生的額外交易費(fèi)用不容小覷。2011年《金融時(shí)報(bào)》曾如此評(píng)價(jià)英國(guó)過(guò)往的PFI項(xiàng)目：顧問(wèn)與律師在其中賺取了至少28億英鎊，在項(xiàng)目咨詢方面的收入很可能超過(guò)了40億英鎊。
“的確，英國(guó)私人企業(yè)參與談判的費(fèi)用也很高昂，平均每個(gè)企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話的費(fèi)用約100萬(wàn)英鎊，這包括設(shè)計(jì)費(fèi)、前期的準(zhǔn)備費(fèi)用以及咨詢費(fèi)用，這些成熟的法律、金融服務(wù)代理機(jī)構(gòu)所收取的咨詢費(fèi)用也十分高昂。”王平表示。
與此同時(shí)，私人承包商大多會(huì)選擇向銀行融資，而由于私人企業(yè)在銀行的信用等級(jí)低，因此借貸成本很高，而私人企業(yè)多會(huì)把這筆支出攤在合同之中，這也是英國(guó)大多數(shù)PFI項(xiàng)目費(fèi)用高于傳統(tǒng)公共采購(gòu)支出的原因之一。
英國(guó)在金融危機(jī)前后發(fā)現(xiàn)了這個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，新的保守黨上臺(tái)后本來(lái)要叫停PFI，但考慮到很多長(zhǎng)期合同并未到期，于是重新提出了二代PFI，即PF2?！爱?dāng)然，這個(gè)換湯不換藥的新模式也有可取之處，比如要求私人企業(yè)投入的資金不能全部從銀行貸款，而需要有一部分自有資金?！蓖跗浇忉尩?。
寅吃卯糧的隱憂
PFI在推行之初，不僅沒(méi)有辜負(fù)保守黨對(duì)其解決財(cái)政赤字與負(fù)責(zé)的期望，且逐漸發(fā)展成為英國(guó)使用范圍最廣的公共投資策略，然而，這種模式在新保守黨上臺(tái)時(shí)卻一度遭遇大量來(lái)自公眾的負(fù)面評(píng)價(jià)。一些研究認(rèn)為政府大力推行PFI是出于將資金壓力等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給私人領(lǐng)域的政治考慮。
由于傳統(tǒng)的公共部門采購(gòu)會(huì)增加政府負(fù)債，而PFI模式則能將這筆債務(wù)“隱藏”起來(lái)，于是，PFI逐漸成為政府機(jī)構(gòu)的唯一選擇?！斑@是一種寅吃卯糧的方式?！蓖跗秸J(rèn)為，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，政府在合同簽訂之初并未將所有預(yù)算全額支出，因此，這筆費(fèi)用不會(huì)出現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負(fù)債表中，PFI模式多用于項(xiàng)目周期長(zhǎng)的工程建設(shè)項(xiàng)目，這意味著合同期限至少要維持10年甚至25年，于是下幾屆政府就要持續(xù)為這項(xiàng)決策埋單。事實(shí)上，PFI應(yīng)僅被用于能為納稅人帶來(lái)明顯收益的項(xiàng)目上。
在談到PPP推廣對(duì)我國(guó)的啟示時(shí)，王平表示政府應(yīng)該慎重對(duì)待，由于大多數(shù)PPP項(xiàng)目采取20-35年的長(zhǎng)期合作模式，若不能在體制設(shè)計(jì)之初考慮到后續(xù)存在的種種風(fēng)險(xiǎn)，這些項(xiàng)目將會(huì)在幾十年后，為下任甚至下幾任繼承者帶來(lái)難以估量的麻煩。同時(shí)，若不加以控制而唯PPP論，最終政府與公眾利益都會(huì)遭受損失，PPP將成為私人企業(yè)的“長(zhǎng)期飯票”，銀行也會(huì)在長(zhǎng)期借貸關(guān)系中得利。
·貼士·
PFI 優(yōu)勢(shì)：
● 將風(fēng)險(xiǎn)合理化分配，由私人部門承擔(dān)設(shè)計(jì)、融資、建筑等關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)。
● 實(shí)現(xiàn)效率與創(chuàng)新。
● 在交付時(shí)間方面，很大程度上解決了傳統(tǒng)采購(gòu)中項(xiàng)目延期交付或資源浪費(fèi)的惡習(xí)。
● 在合同簽署前，銀行提供盡職調(diào)查等金融檢查程序，大大降低了合約執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)。
● 通過(guò)讓現(xiàn)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)更高效及讓現(xiàn)有資產(chǎn)生命周期成本更透明，來(lái)激勵(lì)維護(hù)的持續(xù)性。
● 通過(guò)在設(shè)計(jì)與施工上使用輸出規(guī)格，提高生產(chǎn)力與交付質(zhì)量等方式鼓勵(lì)產(chǎn)品創(chuàng)新與更出色的設(shè)計(jì)。
● 明確服務(wù)級(jí)別用以激勵(lì)績(jī)效，并在供應(yīng)商無(wú)法按時(shí)交付時(shí)采取懲罰措施。
● 使用標(biāo)準(zhǔn)化合同，大幅減少合同中的錯(cuò)誤。
PFI劣勢(shì)：
● 金融危機(jī)爆發(fā)后，私人融資成本不斷攀升。
● 使用私人融資方式交付資產(chǎn)，會(huì)在一定程度上難以估量合作模式是否物有所值。
● 由于大多為長(zhǎng)期合同，私人部門需要很長(zhǎng)的還貸期，導(dǎo)致服務(wù)合同難以變更，大大降低了合同的靈活度。
● 公共部門需要為將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人部門付出代價(jià)，而最終風(fēng)險(xiǎn)仍存于公共部門。
● 合同期限長(zhǎng)且規(guī)模巨大，在很大程度上增加了商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
■ 本報(bào)記者 朱穎
作為PPP的一種延伸，PFI模式最早由秉持私有化理念、信任民間管理的英國(guó)保守黨提出，因其能借助私人資本支出增加公共投資，從而解決財(cái)政緊張的局面而在上世紀(jì)90年代備受推崇。這種模式成就了大量知名案例，也成為各國(guó)爭(zhēng)相效仿的對(duì)象。
“如今國(guó)內(nèi)所提出的公私合營(yíng)制，應(yīng)更多被歸為PFI這種提倡私人資本參與公共服務(wù)與建設(shè)領(lǐng)域的模式。然而PFI并非完美無(wú)缺，由于強(qiáng)調(diào)在項(xiàng)目建設(shè)中避免增加公共債務(wù)，上世紀(jì)90年代英國(guó)許多PFI項(xiàng)目所產(chǎn)生的成本大大超出傳統(tǒng)方式下的購(gòu)買行為。因此我國(guó)政府在借鑒時(shí)，更應(yīng)保持慎重的態(tài)度。若用之不當(dāng)，這種公私合作方式很可能演變成一枚定時(shí)炸彈。”英國(guó)諾丁漢大學(xué)法學(xué)院教授王平告訴記者。
風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁并非免費(fèi)午餐
物有所值、將風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行合理分配是PFI模式的兩大原則。在此之前，利用傳統(tǒng)路徑購(gòu)買工程或服務(wù)通常會(huì)遇到交付延遲或資源浪費(fèi)的情況，或是在行業(yè)創(chuàng)新方面難以與私人企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，而英國(guó)政府推行PFI的初衷在于將風(fēng)險(xiǎn)更合理地分配，如政府可以將融資風(fēng)險(xiǎn)、設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營(yíng)及交付風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)移在承包商身上，以此實(shí)現(xiàn)成本效益原則。然而，這種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移策略并非免費(fèi)午餐，有學(xué)者曾表示，沒(méi)有人會(huì)期待以利益最大化著稱的私人企業(yè)無(wú)償承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)嫁給私人部門的風(fēng)險(xiǎn)越多，公共部門所要支付的費(fèi)用也就越高。
“推行PFI的優(yōu)勢(shì)首先在于政府不需要承擔(dān)關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，只需在私人公司完成工程建設(shè)時(shí)付款即可，而問(wèn)題的核心在于，私人投資者所要求的投資回報(bào)率遠(yuǎn)高于政府債券利率，英國(guó)政府需要為此付出沉重代價(jià)：由于私人提前墊付的資本要求回報(bào)，政府通常要比自建項(xiàng)目多支付3到4倍的價(jià)格?！蓖跗礁嬖V記者。
事實(shí)也證明了這一觀點(diǎn)，英國(guó)PFI項(xiàng)目成本并沒(méi)有低于普通的采購(gòu)方式，對(duì)于公私雙方來(lái)說(shuō)，PFI產(chǎn)生的額外交易費(fèi)用不容小覷。2011年《金融時(shí)報(bào)》曾如此評(píng)價(jià)英國(guó)過(guò)往的PFI項(xiàng)目：顧問(wèn)與律師在其中賺取了至少28億英鎊，在項(xiàng)目咨詢方面的收入很可能超過(guò)了40億英鎊。
“的確，英國(guó)私人企業(yè)參與談判的費(fèi)用也很高昂，平均每個(gè)企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)性對(duì)話的費(fèi)用約100萬(wàn)英鎊，這包括設(shè)計(jì)費(fèi)、前期的準(zhǔn)備費(fèi)用以及咨詢費(fèi)用，這些成熟的法律、金融服務(wù)代理機(jī)構(gòu)所收取的咨詢費(fèi)用也十分高昂。”王平表示。
與此同時(shí)，私人承包商大多會(huì)選擇向銀行融資，而由于私人企業(yè)在銀行的信用等級(jí)低，因此借貸成本很高，而私人企業(yè)多會(huì)把這筆支出攤在合同之中，這也是英國(guó)大多數(shù)PFI項(xiàng)目費(fèi)用高于傳統(tǒng)公共采購(gòu)支出的原因之一。
英國(guó)在金融危機(jī)前后發(fā)現(xiàn)了這個(gè)嚴(yán)重的問(wèn)題，新的保守黨上臺(tái)后本來(lái)要叫停PFI，但考慮到很多長(zhǎng)期合同并未到期，于是重新提出了二代PFI，即PF2?！爱?dāng)然，這個(gè)換湯不換藥的新模式也有可取之處，比如要求私人企業(yè)投入的資金不能全部從銀行貸款，而需要有一部分自有資金?！蓖跗浇忉尩?。
寅吃卯糧的隱憂
PFI在推行之初，不僅沒(méi)有辜負(fù)保守黨對(duì)其解決財(cái)政赤字與負(fù)責(zé)的期望，且逐漸發(fā)展成為英國(guó)使用范圍最廣的公共投資策略，然而，這種模式在新保守黨上臺(tái)時(shí)卻一度遭遇大量來(lái)自公眾的負(fù)面評(píng)價(jià)。一些研究認(rèn)為政府大力推行PFI是出于將資金壓力等風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給私人領(lǐng)域的政治考慮。
由于傳統(tǒng)的公共部門采購(gòu)會(huì)增加政府負(fù)債，而PFI模式則能將這筆債務(wù)“隱藏”起來(lái)，于是，PFI逐漸成為政府機(jī)構(gòu)的唯一選擇?！斑@是一種寅吃卯糧的方式?！蓖跗秸J(rèn)為，對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，政府在合同簽訂之初并未將所有預(yù)算全額支出，因此，這筆費(fèi)用不會(huì)出現(xiàn)在政府的資產(chǎn)負(fù)債表中，PFI模式多用于項(xiàng)目周期長(zhǎng)的工程建設(shè)項(xiàng)目，這意味著合同期限至少要維持10年甚至25年，于是下幾屆政府就要持續(xù)為這項(xiàng)決策埋單。事實(shí)上，PFI應(yīng)僅被用于能為納稅人帶來(lái)明顯收益的項(xiàng)目上。
在談到PPP推廣對(duì)我國(guó)的啟示時(shí)，王平表示政府應(yīng)該慎重對(duì)待，由于大多數(shù)PPP項(xiàng)目采取20-35年的長(zhǎng)期合作模式，若不能在體制設(shè)計(jì)之初考慮到后續(xù)存在的種種風(fēng)險(xiǎn)，這些項(xiàng)目將會(huì)在幾十年后，為下任甚至下幾任繼承者帶來(lái)難以估量的麻煩。同時(shí)，若不加以控制而唯PPP論，最終政府與公眾利益都會(huì)遭受損失，PPP將成為私人企業(yè)的“長(zhǎng)期飯票”，銀行也會(huì)在長(zhǎng)期借貸關(guān)系中得利。
·貼士·
PFI 優(yōu)勢(shì)：
● 將風(fēng)險(xiǎn)合理化分配，由私人部門承擔(dān)設(shè)計(jì)、融資、建筑等關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)。
● 實(shí)現(xiàn)效率與創(chuàng)新。
● 在交付時(shí)間方面，很大程度上解決了傳統(tǒng)采購(gòu)中項(xiàng)目延期交付或資源浪費(fèi)的惡習(xí)。
● 在合同簽署前，銀行提供盡職調(diào)查等金融檢查程序，大大降低了合約執(zhí)行中的風(fēng)險(xiǎn)。
● 通過(guò)讓現(xiàn)有資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)更高效及讓現(xiàn)有資產(chǎn)生命周期成本更透明，來(lái)激勵(lì)維護(hù)的持續(xù)性。
● 通過(guò)在設(shè)計(jì)與施工上使用輸出規(guī)格，提高生產(chǎn)力與交付質(zhì)量等方式鼓勵(lì)產(chǎn)品創(chuàng)新與更出色的設(shè)計(jì)。
● 明確服務(wù)級(jí)別用以激勵(lì)績(jī)效，并在供應(yīng)商無(wú)法按時(shí)交付時(shí)采取懲罰措施。
● 使用標(biāo)準(zhǔn)化合同，大幅減少合同中的錯(cuò)誤。
PFI劣勢(shì)：
● 金融危機(jī)爆發(fā)后，私人融資成本不斷攀升。
● 使用私人融資方式交付資產(chǎn)，會(huì)在一定程度上難以估量合作模式是否物有所值。
● 由于大多為長(zhǎng)期合同，私人部門需要很長(zhǎng)的還貸期，導(dǎo)致服務(wù)合同難以變更，大大降低了合同的靈活度。
● 公共部門需要為將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到私人部門付出代價(jià)，而最終風(fēng)險(xiǎn)仍存于公共部門。
● 合同期限長(zhǎng)且規(guī)模巨大，在很大程度上增加了商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
