深度利用潛力大 電子存檔是方向
編者按 《政府采購法》第四十二條規(guī)定，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)對政府采購項(xiàng)目每項(xiàng)采購活動(dòng)的采購文件應(yīng)當(dāng)妥善保存，不得偽造、變造、隱匿或者銷毀。采購文件的保存期限為從采購結(jié)束之日起至少保存十五年。
各級集中采購機(jī)構(gòu)政府采購檔案管理做得如何？使用檔案主要涉及哪些領(lǐng)域？存在哪些問題？有哪些經(jīng)驗(yàn)可供分享？在電子化政府采購的背景下，政府采購檔案如何實(shí)現(xiàn)電子化？圍繞這些問題，《政府采購信息報(bào)》記者采訪了諸多業(yè)內(nèi)人士，形成專題報(bào)道，以饗讀者。
按照要求，批量集中采購將逐步在全國推開。實(shí)行批量集中采購的前提是歸集采購需求，歸集采購需求的前提是統(tǒng)一配置標(biāo)準(zhǔn)。出臺(tái)資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)，參考因素之一是歷史成交記錄。查詢歷史成交記錄，就得綜合分析政府采購檔案?？梢哉f，管好用好政府采購檔案是推行批量集中采購乃至做好政府采購工作的重要基礎(chǔ)。
業(yè)界專家表示，完整妥善地保存政府采購活動(dòng)過程中的文件記載，可以為政府采購統(tǒng)計(jì)分析、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、降低采購成本、節(jié)約財(cái)政支出、接受監(jiān)督檢查、處理糾紛等工作提供客觀真實(shí)的依據(jù)。
管理：專職人員統(tǒng)一編號
根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，采購文件的保存期限為從采購結(jié)束之日起至少保存十五年，包括采購活動(dòng)記錄、采購預(yù)算、招標(biāo)文件、投標(biāo)文件、評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)、評估報(bào)告、定標(biāo)文件、合同文本、驗(yàn)收證明、質(zhì)疑答復(fù)、投訴處理決定及其他有關(guān)文件、資料。采購活動(dòng)記錄至少包括：采購項(xiàng)目類別、名稱；采購項(xiàng)目預(yù)算、資金構(gòu)成和合同價(jià)格；采購方式，采用公開招標(biāo)以外采購方式的，應(yīng)當(dāng)載明原因；邀請和選擇供應(yīng)商的條件及原因；評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)及確定中標(biāo)人的原因；廢標(biāo)的原因；采用招標(biāo)以外采購方式的相應(yīng)記載。
正因?yàn)檎少彊n案內(nèi)容豐富，管理上就存在分類的問題，各級集中采購機(jī)構(gòu)是如何做的呢？
湖南省省直機(jī)關(guān)政府采購中心主任胡曉宏介紹，對于政府采購檔案管理工作，該中心以時(shí)間為序，對每個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行編號，安排專門場所、專職人員負(fù)責(zé)保管檔案，既嚴(yán)格落實(shí)法律規(guī)定，又滿足了實(shí)際工作需要。
西寧市政府采購中心主任楊獻(xiàn)民介紹，雖然該中心2013年操作項(xiàng)目數(shù)不到360個(gè)，但在檔案管理方面，不論采用的是哪一種采購方式，都統(tǒng)一按合同進(jìn)行編號，由專人負(fù)責(zé)管理。2012年年底，該中心將原來放置檔案的木質(zhì)柜全部換成專用檔案柜，解決了防潮的問題，使得檔案管理工作更加安全規(guī)范。
陜西省寶雞市渭濱區(qū)政府采購中心負(fù)責(zé)人鄒萍介紹，該中心也安排有專人負(fù)責(zé)政府采購檔案管理工作，目前做到了事無遺漏。需要說明的是，推行國庫集中支付改革前，渭濱區(qū)政府采購資金大多是通過采購中心支付的，因此該區(qū)政府采購檔案中還有相應(yīng)的財(cái)務(wù)檔案。
使用：為其他部門提供服務(wù)
關(guān)于政府采購檔案的用途，胡曉宏表示，一是查詢?nèi)∽C，遇有供應(yīng)商質(zhì)疑，這些材料是最好的證據(jù)；二是為其他部門單位提供服務(wù)。"比如最近廣受關(guān)注的康泰疫苗事件，我們通過檔案查詢，很快得到了近五年來的相關(guān)數(shù)據(jù)。"胡曉宏舉例說。
楊獻(xiàn)民介紹，審計(jì)部門對采購單位進(jìn)行項(xiàng)目例行審計(jì)，紀(jì)檢監(jiān)察、反貪部門開展相關(guān)工作時(shí)，一般都會(huì)到該中心調(diào)取項(xiàng)目檔案。該中心在組織一些重大項(xiàng)目或者民生項(xiàng)目（如醫(yī)療設(shè)備）采購活動(dòng)時(shí)，也會(huì)查閱以前操作過的同類項(xiàng)目檔案，一是參考設(shè)定資質(zhì)條件，二是查看中標(biāo)供應(yīng)商的履約情況。"遺憾的是，因?yàn)槿耸钟邢蓿覀儗φ少彊n案的深度分析還做得不夠，今后需要加強(qiáng)這方面的工作，以總結(jié)優(yōu)點(diǎn)查找不足，提高采購效益。"楊獻(xiàn)民說。
鄒萍表示，區(qū)縣一級政府采購項(xiàng)目數(shù)量有限，合同使用情況不多。只有一些延期付款的項(xiàng)目，當(dāng)支付項(xiàng)目資金時(shí)，相關(guān)各方一般會(huì)事先調(diào)閱政府采購檔案。
業(yè)內(nèi)人士分析并建議，檔案管理是集中采購機(jī)構(gòu)分析、總結(jié)、評價(jià)采購活動(dòng)，提高自身綜合素質(zhì)的重要依據(jù)，可以為規(guī)范采購行為、提高采購質(zhì)量提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。這是政府采購檔案深層次的應(yīng)用，集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)該加大力度，追求更好的檔案管理成效。
建議：電子存檔是發(fā)展方向
楊獻(xiàn)民認(rèn)為，在電子化政府采購快速推進(jìn)的情況下，實(shí)行電子檔案管理是發(fā)展方向。目前青海省級剛剛開始，地市和區(qū)縣基本全是人工管理紙質(zhì)檔案，今后需要向電子化發(fā)展較快的兄弟單位看齊。
胡曉宏表示，由于集中采購機(jī)構(gòu)人員編制少，其他崗位缺員情況更加嚴(yán)重，檔案管理工作基本上由其他人兼任，主要工作是負(fù)責(zé)整理、接收已經(jīng)開標(biāo)的項(xiàng)目，很難有時(shí)間進(jìn)行檔案歸類整理和數(shù)據(jù)抓取，依據(jù)數(shù)據(jù)開展科學(xué)性研究更是難上加難。
"從我們中心的實(shí)踐情況看，檔案保存內(nèi)容應(yīng)該更加明確。例如，哪此項(xiàng)目檔案需要保存所有投標(biāo)供應(yīng)商各項(xiàng)材料的正本？哪些項(xiàng)目只需進(jìn)行報(bào)價(jià)和中標(biāo)供應(yīng)商正本留存？近年來，集中采購機(jī)構(gòu)電子信息化平臺(tái)建設(shè)發(fā)展較快，相關(guān)資料的收、留、存及相應(yīng)款項(xiàng)應(yīng)作更加明確、具體的規(guī)范，從而達(dá)到精簡而實(shí)用的效果。"胡曉宏說。
穩(wěn)步推進(jìn)采購文件電子存檔
2013年12月19日印發(fā)的《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號）第二十六條規(guī)定，采購人、采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)妥善保管每項(xiàng)采購活動(dòng)的采購文件。采購文件可以電子檔案方式保存。如何理解電子存檔呢？
需構(gòu)建檔案管理信息化平臺(tái)
業(yè)內(nèi)人士表示，電子檔案是指通過計(jì)算機(jī)磁盤等設(shè)備進(jìn)行存儲(chǔ)，與紙質(zhì)檔案相對應(yīng)，并相互關(guān)聯(lián)的通用電子圖像文件集合。推行政府采購項(xiàng)目電子存檔，應(yīng)該構(gòu)建一個(gè)公共的、獨(dú)立與應(yīng)用的檔案管理信息化平臺(tái)。該平臺(tái)的目標(biāo)是：實(shí)現(xiàn)紙質(zhì)檔案的信息化管理和電子信息的檔案化管理。
其中，紙質(zhì)檔案的信息化管理是指以電子影像技術(shù)為支撐，將紙質(zhì)檔案轉(zhuǎn)化為電子信息進(jìn)行管理；電子信息的檔案化管理是指把應(yīng)用系統(tǒng)的電子信息進(jìn)行憑證化處理后形成電子檔案。
兩種方式生成電子檔案
國家信息中心助理研究員呂漢陽表示，2005年4月1日起施行的《電子簽名法》第十四條規(guī)定，可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力。這一規(guī)定從法律層面明確：電子簽名與傳統(tǒng)手寫簽名和蓋章具有同等的法律效力。
有了法律規(guī)定作保障，加上近年來電子化政府采購快速發(fā)展，推行采購文件電子存檔應(yīng)該說是一種必然的發(fā)展趨勢。"我認(rèn)為，當(dāng)前政府采購電子檔案有兩種生成方式，一是紙質(zhì)文件掃描，二是通過電子化平臺(tái)自動(dòng)產(chǎn)生。"呂漢陽介紹，結(jié)合目前政府采購發(fā)展現(xiàn)狀，紙質(zhì)檔案和電子檔案應(yīng)該同時(shí)并存，當(dāng)二者不一致時(shí)，以紙質(zhì)為準(zhǔn)。
陜西省寶雞市渭濱區(qū)政府采購中心負(fù)責(zé)人鄒萍贊同這樣的觀點(diǎn)，認(rèn)為政府采購檔案應(yīng)該紙質(zhì)和電子同步。"74號令的表述是’采購文件可以電子檔案方式保存’，不是’必須’，政府采購制度改革要先夯實(shí)基礎(chǔ)，再一步步向更高目標(biāo)邁進(jìn)。"
電子化平臺(tái)應(yīng)設(shè)置專門模塊
業(yè)界專家認(rèn)為，在電子招投標(biāo)軟硬件有保障的情況下，推行采購文件電子存檔符合建設(shè)節(jié)約型機(jī)關(guān)的發(fā)展要求。
湖南省省直機(jī)關(guān)政府采購中心主任胡曉宏表示，檔案管理電子化不是對原有紙質(zhì)檔案電子掃描后存檔，而是在電子化采購的背景下，從信息公告、標(biāo)書編制到開標(biāo)評標(biāo)、評審定標(biāo)，每一個(gè)環(huán)節(jié)都自動(dòng)形成電子檔案，相關(guān)各方通過電子密鑰登錄平臺(tái)進(jìn)行操作，項(xiàng)目完成后，各類文件自動(dòng)歸集，生成比紙質(zhì)更為詳細(xì)、完整的電子檔案。
"當(dāng)然，由于電子化平臺(tái)還不完善，像一些表格、專家意見的評審簽字等材料，現(xiàn)在可能還是要通過紙質(zhì)掃描實(shí)現(xiàn)到電子文檔的轉(zhuǎn)變。但將來如果電子化平臺(tái)對評審專家設(shè)置有專門的電子密鑰，相信這個(gè)問題也能得到解決。另外，電子化平臺(tái)中還應(yīng)該設(shè)置專門的電子檔案模塊。"胡曉宏說。(記者 張斌偉)
細(xì)化法律規(guī)定 江蘇陜西檔案管理有章可循
建章立制是做好政府采購工作的前提，政府采購檔案管理也不例外。近來年，各地立足法律精神，紛紛出臺(tái)符合本地實(shí)際的政府采購檔案管理辦法，例如江蘇、陜西等。
江蘇：誰組織誰負(fù)責(zé)
2010年3月1日起施行的《江蘇省政府采購檔案管理暫行辦法》規(guī)定，政府采購檔案歸檔實(shí)行"誰組織、誰負(fù)責(zé)"。采購代理機(jī)構(gòu)組織采購的檔案由采購代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)歸檔，其中采購文件、評審報(bào)告及供應(yīng)商的采購響應(yīng)文件等相關(guān)資料應(yīng)同時(shí)報(bào)送采購人存檔備查。
該辦法明確，政府采購檔案具體包括：預(yù)算執(zhí)行文件、前期準(zhǔn)備文件、開標(biāo)（含談判、詢價(jià)）文件、評審文件、中標(biāo)（成交）文件、合同文件、驗(yàn)收和結(jié)算文件以及其他文件。
政府采購檔案的歸檔要求是：內(nèi)容齊全完整；規(guī)格標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一；要求是原件的，不可用復(fù)印件替代；簽名、印鑒手續(xù)齊全，首頁應(yīng)有"政府采購檔案目錄"字樣；符合國家有關(guān)檔案質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，便于保管和利用。
陜西：文件一個(gè)月內(nèi)歸檔
陜西省財(cái)政廳、陜西省檔案局聯(lián)合印發(fā)的《政府采購檔案管理辦法》規(guī)定，采購活動(dòng)過程中形成的各種記錄的副本一般不作為檔案保管，采購人或采購代理機(jī)構(gòu)可以作為資料保存。
采購人和采購代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體采購業(yè)務(wù)的部門應(yīng)在每年的3月底前，將上一年度已辦理完畢的政府采購項(xiàng)目文件資料收集、整理、裝訂、編制目錄，并移交本單位檔案部門。具體采購責(zé)任人在政府采購項(xiàng)目交付驗(yàn)收完成后，應(yīng)在1個(gè)月內(nèi)將相關(guān)文件資料收集齊全移交本部門專職或兼職檔案人員。
政府采購檔案文件、資料用紙規(guī)格一律采用A4紙，工程圖紙及其他錄音、錄像資料可視具體情況確定。(記者 張斌偉)
湖南省直機(jī)關(guān)采購中心：出臺(tái)制度規(guī)范細(xì)節(jié) 充分利用廢棄場所
湖南省省直機(jī)關(guān)政府采購中心堅(jiān)持真實(shí)性、完整性和有效性原則，檔案管理效果好
政府采購檔案是反映采購活動(dòng)的重要記錄材料，是統(tǒng)計(jì)和查閱政府采購項(xiàng)目的前提和保障。檔案管理是湖南省省直機(jī)關(guān)政府采購中心組織實(shí)施采購項(xiàng)目的最后一個(gè)流程環(huán)節(jié)。該中心根據(jù)《政府采購法》、《檔案法》的有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合實(shí)際情況制定了《湖南省省直機(jī)關(guān)政府采購中心檔案管理制度》，本著保證檔案資料的真實(shí)性、完整性和有效性的原則，嚴(yán)格按照法律規(guī)定和該制度對檔案進(jìn)行規(guī)范化管理。
細(xì)化四環(huán)節(jié)規(guī)定
在檔案移交環(huán)節(jié)，管理人員會(huì)核對開標(biāo)管理部移交的資料與歸檔登記表是否一致（包括時(shí)間、人物、項(xiàng)目名稱、編號、檔案明細(xì)等）。核對無誤后，開標(biāo)管理部項(xiàng)目負(fù)責(zé)人與檔案管理人員雙方簽字，移交表格雙方各一份，檔案管理人員留存有核對痕跡的原件。
在檔案整理環(huán)節(jié)，管理人員會(huì)根據(jù)每一個(gè)項(xiàng)目的資料清單形成《歸檔登記表》，對檔案逐頁編號并裝訂成冊，將裝訂好的檔案裝進(jìn)檔案盒并統(tǒng)一規(guī)范編號，然后按照檔案編號順序歸入檔案室，并對檔案柜進(jìn)行編號。為了方便查找，檔案柜按順序排列。
關(guān)于數(shù)據(jù)整理工作，湖南省省直機(jī)關(guān)政府采購中心要求，管理人員須將檔案詳細(xì)信息（包括項(xiàng)目編號、項(xiàng)目開評標(biāo)時(shí)間、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、中標(biāo)單位、中標(biāo)金額等）記錄形成文字材料，為數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)及檔案查詢提供依據(jù)。
在檔案調(diào)閱、查閱方面，管理人員要配合監(jiān)管質(zhì)審部調(diào)閱相關(guān)檔案，調(diào)閱時(shí)需填寫《檔案借閱登記表（內(nèi)部人員）》，并記錄詳細(xì)借閱數(shù)據(jù)。外單位借閱檔案，應(yīng)出具單位公函，填寫《檔案借閱登記表（外部人員）》，經(jīng)該中心主任簽字后才能予以借閱。
想方設(shè)法解決存放問題
根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，采購文件保存期限為從采購結(jié)束之日起至少保存十五年。對于湖南省省直機(jī)關(guān)政府采購中心來說，檔案無處存放是面臨的一個(gè)大問題。該中心充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，利用改造廢棄倉庫、鍋爐房等方式，有效解決了這個(gè)問題。
近五年來，該中心完成項(xiàng)目數(shù)量從2009年的392個(gè)增加到2013年的1019個(gè)，采購任務(wù)快速增長，檔案整理難度也隨之加大。在檔案整理人員數(shù)量沒有增加的情況下，相關(guān)工作人員及時(shí)調(diào)整方式方法，提高整理效率，加班加點(diǎn)，按時(shí)按量完成了檔案整理任務(wù)。
該中心相關(guān)負(fù)責(zé)人分析，根據(jù)法律規(guī)定，無論什么項(xiàng)目，檔案保存期限都是十五年，因此各級集中采購機(jī)構(gòu)會(huì)形成大量的檔案累積。實(shí)際情況是，大多數(shù)項(xiàng)目實(shí)施的時(shí)間在一兩年左右，特殊情況下時(shí)間會(huì)稍長一些。該負(fù)責(zé)人建議，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目確定政府采購檔案的保存時(shí)間，以更好地利用存儲(chǔ)空間，解決目前集中采購機(jī)構(gòu)堆積較多的閑置檔案問題。(通訊員 冉光玲)
來源： 政府采購信息報(bào) 作者：張斌偉
