推進政府購買公共服務的著力點
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發(fā)布日期：2014年02月08日
通過修訂《政府采購法》，將采購法中的“服務”從行政機構接受的服務擴展到公共服務，同時增加相應的條款和內(nèi)容，使政府購買公共服務行為有法可依。
黨的十八屆三中全會《決定》提出，要加大政府購買公共服務力度。這是切實轉變政府職能、深化行政體制改革的重要途徑。在我國，政府購買公共服務是指根據(jù)預先訂立的合同（協(xié)議）或賦予的特許權，由政府財政提供資金并由政府向服務供應者購買其提供（生產(chǎn)）的商品、服務或公共設施，以滿足使用者服務需求的一種制度安排和實施機制。近年來，各地政府在購買公共服務實踐中，在居家養(yǎng)老、社區(qū)矯正、社區(qū)服務等方面已進行了卓有成效的探索，積累了許多經(jīng)驗，同時也凸顯了存在的主要障礙和主要問題。為此，在當前大力推進政府向社會力量購買公共服務中，需要在以下五個方面有所突破和有所作為?！?nbsp;
一是盡快完善現(xiàn)行的有關法律，同時加強政府購買公共服務的制度規(guī)范，從而使政府購買公共服務行為有法可依和有章可循。在《中華人民共和國政府采購法》中，第二條對“政府采購”進行了界定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額以上的貨物、工程和服務的行為。”目前政府采購的范圍包括了貨物、工程和服務，但對服務的理解限于為政府所提供的服務。因此，需要通過修訂《政府采購法》，將采購法中的“服務”從行政機構接受的服務擴展到公共服務，同時增加相應的條款和內(nèi)容，使政府購買公共服務行為有法可依。
政府向社會力量購買公共服務在我國還是新生事物，涉及的主體和環(huán)節(jié)較多，同時各地的實踐探索還存在較大差異。建議在國家層面盡快出臺相關指導意見，確立政府購買公共服務的主要目標、基本原則、主要內(nèi)容、職責范圍、體制機制、監(jiān)督和評估等等。同時，研究并制定政府購買公共服務的指導性目錄，明確政府購買公共服務的范圍、種類和標準。進一步明確財政程序，規(guī)范購買流程，提高政府購買公共服務的效率和透明度，使政府購買公共服務行為有章可循。
二是加大培育社會組織、機構和企業(yè)作為公共服務的承擔主體。從輿論、資金和政策等方面支持各類公共服務的承擔主體的發(fā)展、壯大，打破限制社會力量進入公共服務領域的不合理行政性障礙，為社會組織、機構和企業(yè)承擔公共服務提供更加公平、公開、公正的政策環(huán)境。在具體措施上，一方面，政府每年向全社會公布具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織、機構和企業(yè)目錄，為社會組織、機構和企業(yè)創(chuàng)造更多更好的成長機會；另一方面，積極探索社會組織的“孵化模式”，從創(chuàng)辦、起步階段就對社會組織給予關鍵性支持，包括免費提供辦公場地和辦公設備等等，同時，對社會組織承擔公共服務實行更加優(yōu)惠的稅收和財政政策，形成社會組織發(fā)展的長效機制，促進社會組織的大發(fā)展，以此改變目前社會組織作為公共服務承擔主體所呈現(xiàn)出的數(shù)量不足和能力偏弱的困境。
三是不斷探索適合國情的政府購買公共服務模式。從國際經(jīng)驗來看，政府購買公共服務形式主要有合同出租、公私合作、使用者付費和補貼制度等等。當前，我國各地政府購買公共服務的主要方式有四種：一是各級財政部門依據(jù)申請向社會組織撥付資金。二是“費隨事轉”的定向委托形式。這一形式主要適用于社會組織承接政府轉移職能時，政府部門把相應預算撥付給社會組織。三是公布項目進行公開評審形式。這一形式主要適用于專項資金支持社會組織開展公益、社會服務項目。四是公開招標形式。這一形式主要適用于政府向社會組織購買有關公眾、社區(qū)或特殊群體的公共服務。
依據(jù)承接公共服務的社會組織相對于作為購買方的政府部門是否具有獨立性，可分為獨立性服務購買與依賴性服務購買；依據(jù)購買程序是否具有競爭性，可分為競爭性購買與非競爭性購買，因此，政府購買社會組織服務模式依次劃分為：依賴關系非競爭性購買（形式購買）、獨立關系非競爭性購買（委托購買）、獨立關系競爭性購買（競爭購買）三種主要模式。從目前各地實踐來看，政府購買公共服務還沒有最佳的模式，其中競爭購買和委托購買等都各有優(yōu)缺點。因此，建議在目前廣泛采用的委托購買基礎上，集成競爭購買的要素：一是注意在委托購買中增加競爭性談判；二是增加開放的招投標平臺；三是增加多方監(jiān)管和第三方評估。從而使委托購買模式進一步升級為適合我國國情的開放合作購買模式，即項目劃定、政府籌資、平臺公開、合同管理、雙向委托、評估兌現(xiàn)、多方監(jiān)督、合作發(fā)展。
四是建立健全政府購買公共服務的監(jiān)督和評估機制。首先，善于積極調動社會公眾、大眾媒體的監(jiān)督力量，運用電子政務方式，建立政府購買公共服務的網(wǎng)絡平臺，公開政府購買公共服務的相關事宜，并能實時查詢相關信息，使政府購買公共服務行為透明化。同時，引入第三方監(jiān)督，防止政府購買公共服務過程中的權力尋租。對承接購買服務的社會組織推行財務報告公開制度，并由第三方進行審計。其次，建立社會組織信息披露制度，承接服務的社會組織必須公開自身的相關信息，諸如組織機構代碼、證書、服務項目、服務方式等等，通過建立信用評價體系，對社會組織在公共服務領域的表現(xiàn)進行統(tǒng)一評價，為政府購買公共服務決策提供依據(jù)和參考。再次，建立政府購買公共服務的績效指標，構建科學合理的政府購買公共服務績效評估體系。因此，在政府購買公共服務所簽訂的購買合同中，需細化購買服務的數(shù)量、質量和費用標準，并確立量化的參照值，使政府購買公共服務的績效評估具有可操作性。
五是通過政府購買公共服務，深化事業(yè)單位改革，構建新型公共服務體系。長期以來，我國公共服務幾乎都由政府或者事業(yè)單位等機構來提供，一定程度上加大了管理和運行的成本。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公共服務供給主體單一、服務成本過高和服務效率低下等已成為我國公共服務發(fā)展的主要問題，為此，加快構建新型公共服務體系刻不容緩。首先，按公共服務供給主體多元化和服務運行市場化的目標，要逐步打破政府向事業(yè)單位按人頭財政撥款的制度，改變按在編人員安排工資福利和公用經(jīng)費的管理方式，實行“以事定費”，逐步過渡到政府的委托購買或競爭購買。因此，要徹底改變以往“養(yǎng)機構、養(yǎng)人、辦事”的模式，通過政府購買事業(yè)單位所提供的服務方式，倒逼事業(yè)單位改革，形成事業(yè)單位改革的新動力，推動新型公共服務體系的建立。其次，隨著社會組織力量的增強，鼓勵社會組織進入事業(yè)單位所承擔的服務領域中開展服務競爭，形成良性的“鯰魚效應”，從而通過競爭機制來提高公共服務效率。最后，在公平、公正和公開的基礎上，為鼓勵社會組織發(fā)展，必須遵循凡是社會組織能夠有效提供的公共服務，原則上不再設立新的事業(yè)單位，不再新增事業(yè)編制。需要新增的公共服務將由各級各部門以購買社會組織服務等方式提供。
來源：中國社會科學報 作者：林閩鋼
（作者為國家社科基金重大項目“社會服務管理體制改革與社會管理創(chuàng)新研究”首席專家、南京大學教授）
黨的十八屆三中全會《決定》提出，要加大政府購買公共服務力度。這是切實轉變政府職能、深化行政體制改革的重要途徑。在我國，政府購買公共服務是指根據(jù)預先訂立的合同（協(xié)議）或賦予的特許權，由政府財政提供資金并由政府向服務供應者購買其提供（生產(chǎn)）的商品、服務或公共設施，以滿足使用者服務需求的一種制度安排和實施機制。近年來，各地政府在購買公共服務實踐中，在居家養(yǎng)老、社區(qū)矯正、社區(qū)服務等方面已進行了卓有成效的探索，積累了許多經(jīng)驗，同時也凸顯了存在的主要障礙和主要問題。為此，在當前大力推進政府向社會力量購買公共服務中，需要在以下五個方面有所突破和有所作為?！?nbsp;
一是盡快完善現(xiàn)行的有關法律，同時加強政府購買公共服務的制度規(guī)范，從而使政府購買公共服務行為有法可依和有章可循。在《中華人民共和國政府采購法》中，第二條對“政府采購”進行了界定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額以上的貨物、工程和服務的行為。”目前政府采購的范圍包括了貨物、工程和服務，但對服務的理解限于為政府所提供的服務。因此，需要通過修訂《政府采購法》，將采購法中的“服務”從行政機構接受的服務擴展到公共服務，同時增加相應的條款和內(nèi)容，使政府購買公共服務行為有法可依。
政府向社會力量購買公共服務在我國還是新生事物，涉及的主體和環(huán)節(jié)較多，同時各地的實踐探索還存在較大差異。建議在國家層面盡快出臺相關指導意見，確立政府購買公共服務的主要目標、基本原則、主要內(nèi)容、職責范圍、體制機制、監(jiān)督和評估等等。同時，研究并制定政府購買公共服務的指導性目錄，明確政府購買公共服務的范圍、種類和標準。進一步明確財政程序，規(guī)范購買流程，提高政府購買公共服務的效率和透明度，使政府購買公共服務行為有章可循。
二是加大培育社會組織、機構和企業(yè)作為公共服務的承擔主體。從輿論、資金和政策等方面支持各類公共服務的承擔主體的發(fā)展、壯大，打破限制社會力量進入公共服務領域的不合理行政性障礙，為社會組織、機構和企業(yè)承擔公共服務提供更加公平、公開、公正的政策環(huán)境。在具體措施上，一方面，政府每年向全社會公布具備承接政府職能轉移和購買服務資質的社會組織、機構和企業(yè)目錄，為社會組織、機構和企業(yè)創(chuàng)造更多更好的成長機會；另一方面，積極探索社會組織的“孵化模式”，從創(chuàng)辦、起步階段就對社會組織給予關鍵性支持，包括免費提供辦公場地和辦公設備等等，同時，對社會組織承擔公共服務實行更加優(yōu)惠的稅收和財政政策，形成社會組織發(fā)展的長效機制，促進社會組織的大發(fā)展，以此改變目前社會組織作為公共服務承擔主體所呈現(xiàn)出的數(shù)量不足和能力偏弱的困境。
三是不斷探索適合國情的政府購買公共服務模式。從國際經(jīng)驗來看，政府購買公共服務形式主要有合同出租、公私合作、使用者付費和補貼制度等等。當前，我國各地政府購買公共服務的主要方式有四種：一是各級財政部門依據(jù)申請向社會組織撥付資金。二是“費隨事轉”的定向委托形式。這一形式主要適用于社會組織承接政府轉移職能時，政府部門把相應預算撥付給社會組織。三是公布項目進行公開評審形式。這一形式主要適用于專項資金支持社會組織開展公益、社會服務項目。四是公開招標形式。這一形式主要適用于政府向社會組織購買有關公眾、社區(qū)或特殊群體的公共服務。
依據(jù)承接公共服務的社會組織相對于作為購買方的政府部門是否具有獨立性，可分為獨立性服務購買與依賴性服務購買；依據(jù)購買程序是否具有競爭性，可分為競爭性購買與非競爭性購買，因此，政府購買社會組織服務模式依次劃分為：依賴關系非競爭性購買（形式購買）、獨立關系非競爭性購買（委托購買）、獨立關系競爭性購買（競爭購買）三種主要模式。從目前各地實踐來看，政府購買公共服務還沒有最佳的模式，其中競爭購買和委托購買等都各有優(yōu)缺點。因此，建議在目前廣泛采用的委托購買基礎上，集成競爭購買的要素：一是注意在委托購買中增加競爭性談判；二是增加開放的招投標平臺；三是增加多方監(jiān)管和第三方評估。從而使委托購買模式進一步升級為適合我國國情的開放合作購買模式，即項目劃定、政府籌資、平臺公開、合同管理、雙向委托、評估兌現(xiàn)、多方監(jiān)督、合作發(fā)展。
四是建立健全政府購買公共服務的監(jiān)督和評估機制。首先，善于積極調動社會公眾、大眾媒體的監(jiān)督力量，運用電子政務方式，建立政府購買公共服務的網(wǎng)絡平臺，公開政府購買公共服務的相關事宜，并能實時查詢相關信息，使政府購買公共服務行為透明化。同時，引入第三方監(jiān)督，防止政府購買公共服務過程中的權力尋租。對承接購買服務的社會組織推行財務報告公開制度，并由第三方進行審計。其次，建立社會組織信息披露制度，承接服務的社會組織必須公開自身的相關信息，諸如組織機構代碼、證書、服務項目、服務方式等等，通過建立信用評價體系，對社會組織在公共服務領域的表現(xiàn)進行統(tǒng)一評價，為政府購買公共服務決策提供依據(jù)和參考。再次，建立政府購買公共服務的績效指標，構建科學合理的政府購買公共服務績效評估體系。因此，在政府購買公共服務所簽訂的購買合同中，需細化購買服務的數(shù)量、質量和費用標準，并確立量化的參照值，使政府購買公共服務的績效評估具有可操作性。
五是通過政府購買公共服務，深化事業(yè)單位改革，構建新型公共服務體系。長期以來，我國公共服務幾乎都由政府或者事業(yè)單位等機構來提供，一定程度上加大了管理和運行的成本。隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，公共服務供給主體單一、服務成本過高和服務效率低下等已成為我國公共服務發(fā)展的主要問題，為此，加快構建新型公共服務體系刻不容緩。首先，按公共服務供給主體多元化和服務運行市場化的目標，要逐步打破政府向事業(yè)單位按人頭財政撥款的制度，改變按在編人員安排工資福利和公用經(jīng)費的管理方式，實行“以事定費”，逐步過渡到政府的委托購買或競爭購買。因此，要徹底改變以往“養(yǎng)機構、養(yǎng)人、辦事”的模式，通過政府購買事業(yè)單位所提供的服務方式，倒逼事業(yè)單位改革，形成事業(yè)單位改革的新動力，推動新型公共服務體系的建立。其次，隨著社會組織力量的增強，鼓勵社會組織進入事業(yè)單位所承擔的服務領域中開展服務競爭，形成良性的“鯰魚效應”，從而通過競爭機制來提高公共服務效率。最后，在公平、公正和公開的基礎上，為鼓勵社會組織發(fā)展，必須遵循凡是社會組織能夠有效提供的公共服務，原則上不再設立新的事業(yè)單位，不再新增事業(yè)編制。需要新增的公共服務將由各級各部門以購買社會組織服務等方式提供。
來源：中國社會科學報 作者：林閩鋼
（作者為國家社科基金重大項目“社會服務管理體制改革與社會管理創(chuàng)新研究”首席專家、南京大學教授）
