政府購買服務(wù)如何防范“假招標(biāo)”
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發(fā)布日期：2014年02月12日
■ 本報(bào)記者 張靜遠(yuǎn)
廣東某代理機(jī)構(gòu)工作人員小汪日前告訴記者，看到《中國政府采購報(bào)》報(bào)道財(cái)政部部署推進(jìn)政府購買服務(wù)工作的消息，既高興又擔(dān)憂。高興的是了解到財(cái)政部正在全面推進(jìn)政府購買服務(wù)，擔(dān)憂的是，作為一名一線采購人員，他看過太多的服務(wù)類采購“假招標(biāo)”。那么政府購買服務(wù)能否避免“假招標(biāo)”？《中國政府采購報(bào)》記者就此展開了一系列采訪。
根源何在
所謂“假招標(biāo)”，即采購人默認(rèn)的圍標(biāo)采購：采購人同提前確定的“預(yù)備成交供應(yīng)商”設(shè)置好詳細(xì)服務(wù)方案，并找好陪標(biāo)供應(yīng)商，陪標(biāo)供應(yīng)商給出符合招標(biāo)文件需求但不具備實(shí)質(zhì)競爭力的投標(biāo)文件，以此保證“預(yù)備成交供應(yīng)商”順利中標(biāo)。偶有其他不知情供應(yīng)商前來投標(biāo)，采購人總以各種理由使其投標(biāo)無效。政府購買服務(wù)能否避免“假招標(biāo)”？《中國政府采購報(bào)》記者在與網(wǎng)友互動(dòng)中得出網(wǎng)友們的如下態(tài)度：政府購買服務(wù)若采用現(xiàn)行服務(wù)類采購模式，則難以避免。
廣東某市政府采購監(jiān)管部門的一位工作人員告訴記者，服務(wù)類采購的特點(diǎn)是品目繁多、難以固定項(xiàng)目類型，幾乎每個(gè)項(xiàng)目都是獨(dú)一無二的，不少項(xiàng)目沒有行業(yè)規(guī)范限制采購人的需求偏好?！斑@就是服務(wù)類采購‘假招標(biāo)’的根源所在?！边@位工作人員說。記者發(fā)現(xiàn)，在中國招標(biāo)與采購社區(qū)，從古鎮(zhèn)修復(fù)到地形圖測繪，再到籃球館的燈光音響設(shè)計(jì)，各種看似毫無關(guān)系的項(xiàng)目匯聚在服務(wù)類采購下，網(wǎng)友們紛紛詢問相關(guān)行業(yè)資質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)，尋求標(biāo)書模板?！帮@然，優(yōu)秀的代理機(jī)構(gòu)要成為各行各業(yè)的‘百科全書’。但在目前的市場狀況下，代理機(jī)構(gòu)要達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)，幾乎不可能。那么，為了實(shí)現(xiàn)采購人意圖，‘假招標(biāo)’是最簡便也最行之有效的做法了?！鄙鲜龉ぷ魅藛T對(duì)記者說。
貴州省民政部門某財(cái)務(wù)工作人員則稱，采購人也有采購人的難處：“采購需求沒有硬杠杠，如果公開招標(biāo)的話，招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性條款、評(píng)標(biāo)細(xì)則等的編制都極有難度。競爭性談判應(yīng)當(dāng)是較為合適的方法，但目前競爭性談判的原則是低價(jià)中標(biāo)原則，在需求難明確的情況下采用低價(jià)中標(biāo)，采購結(jié)果往往難以令人滿意。”這位工作人員認(rèn)為，現(xiàn)有政府采購法律框架難以滿足政府購買服務(wù)的采購需求。該工作人員還告訴記者，貴州一些地區(qū)通過政府采購對(duì)文化下鄉(xiāng)演出團(tuán)隊(duì)進(jìn)行選拔，評(píng)標(biāo)方法是讓老百姓投票?！暗@種老百姓投票的評(píng)標(biāo)方法顯然不符合《政府采購法》的規(guī)定。如果非要嚴(yán)格走政府采購程序，那也許只能先通過其他途徑確認(rèn)老百姓喜歡的表演團(tuán)隊(duì)，然后通過‘假招標(biāo)’等‘走’程序的方法來確保老百姓喜歡的表演團(tuán)隊(duì)中標(biāo)了。”這位采購人無奈地說。
而湖南一家代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人則揭開了“假招標(biāo)”的另一層原因：在轉(zhuǎn)企改制的浪潮里，不少原本承擔(dān)著社會(huì)服務(wù)工作的事業(yè)單位轉(zhuǎn)型成了企業(yè)，原主管單位在進(jìn)行此類項(xiàng)目采購時(shí)，這些單位自然而然地成為“預(yù)備成交供應(yīng)商”。“市場放開不是一朝一夕的事情。不少事業(yè)單位改企后，無論從人脈運(yùn)作能力，還是業(yè)務(wù)素質(zhì)上，都具有壟斷特性。‘假招標(biāo)’有其根深蒂固的存在土壤?！眲⒛痴f。
看來，在現(xiàn)行政府采購制度框架內(nèi)和市場環(huán)境下，服務(wù)類采購需求難確定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不完善以及市場問題共同導(dǎo)致了“假招標(biāo)”現(xiàn)象的存在。
實(shí)務(wù)操作如何升級(jí)
如何杜絕“假招標(biāo)”？針對(duì)上文分析的幾點(diǎn)緣由，招標(biāo)代理界人士提供了一些工程類服務(wù)采購中常見的做法供借鑒。
采用兩階段招標(biāo)方式是大家較為推崇的方式之一。所謂兩階段招標(biāo)法，即第一階段由各供應(yīng)商提供方案而不報(bào)價(jià)，并確定入圍供應(yīng)商；第二階段由各入圍供應(yīng)商報(bào)價(jià)，確定最終中標(biāo)供應(yīng)商。這一做法主要用于需求難明確的項(xiàng)目，對(duì)于政府購買服務(wù)十分適合。據(jù)記者了解，目前，在政府采購項(xiàng)目中也偶見采用，但《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》未對(duì)此類招標(biāo)方式做出明確規(guī)定，因此不少采購人不敢貿(mào)然采用。
就創(chuàng)意較強(qiáng)的設(shè)計(jì)類服務(wù)采購，中融國遠(yuǎn)招標(biāo)代理(北京)有限公司總經(jīng)理丁攀向記者介紹了工程設(shè)計(jì)類招標(biāo)的一貫做法：此類項(xiàng)目招標(biāo)采購中，各投標(biāo)方均出具設(shè)計(jì)方案，評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)各家進(jìn)行排名，采購人擇優(yōu)錄取。未中標(biāo)供應(yīng)商可以從采購方獲取一筆設(shè)計(jì)費(fèi)用。對(duì)于這一做法，有受訪采購人表示，現(xiàn)實(shí)困難是預(yù)算中并無這一名目，在當(dāng)下預(yù)算與政府采購制度框架內(nèi)，難以實(shí)施。深圳市財(cái)政委員會(huì)政府采購辦公室工作人員汪泳告訴記者，一些深圳市設(shè)計(jì)類項(xiàng)目采用先競賽，再將競賽優(yōu)勝者作為單一來源供應(yīng)商的做法?！斑@一做法顯然不符合單一來源的采購條件，但是我們也提不出更好的采購方案了?！蓖粲菊f。
此外，對(duì)于前文提及的采購項(xiàng)目類型繁多的問題，有政府采購業(yè)界人士認(rèn)為，這一現(xiàn)狀可以通過制定目錄的方式得以解決。2013年末財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》就曾提出要“全面梳理并主動(dòng)提出購買服務(wù)的內(nèi)容和事項(xiàng)，精心研究制定指導(dǎo)性目錄，明確購買的服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容?！毕嚓P(guān)業(yè)內(nèi)人士指出，目錄的制定意味著政府購買服務(wù)的項(xiàng)目類型將被分類管理。這一管理路徑不僅僅有利于培養(yǎng)公共服務(wù)市場，同時(shí)也有利于培養(yǎng)有專業(yè)方向、一技之長的服務(wù)類采購代理市場。但是，政府購買服務(wù)的制度化之路究竟還有多遠(yuǎn)？法制化道路究竟該怎么建設(shè)呢？
專家建言：不宜另起爐灶
“政府購買服務(wù)必須納入政府采購的制度框架內(nèi)！”談及采購人在服務(wù)類采購中需求難受限制的問題，南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒表示。何紅鋒認(rèn)為，政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)納入法律規(guī)范范疇，這毫無疑問，而另立法律有可能引發(fā)法律界限不明，因此修訂《政府采購法》并將政府購買服務(wù)納入其規(guī)范范圍，是最行之有效的解決方案。
對(duì)此，國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新則提出：“政府采購不是個(gè)筐，不能把什么都往里面扔。并不是所有的購買服務(wù)都適合政府采購方式，可以考慮資金直接撥付等其他方式?！鼻冀ㄐ赂嬖V記者，目前政府行為的資金支付方式主要有轉(zhuǎn)移支付、政府采購、第三方支付3種，支付方式應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目特性在具體分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇?！袄缬械牡貐^(qū)將老年人定點(diǎn)理發(fā)納入政府采購范疇，但是發(fā)到老人手中的理發(fā)券成了廢紙，因?yàn)槔戆l(fā)本來就花不了幾個(gè)錢，而對(duì)老年人而言，走到定點(diǎn)理發(fā)店更辛苦?！鼻冀ㄐ抡f。
清華大學(xué)教授于安建議，法律應(yīng)當(dāng)設(shè)置更多適合購買服務(wù)的內(nèi)容，例如，競爭性談判最低價(jià)中標(biāo)原則應(yīng)當(dāng)在服務(wù)類采購中予以模糊。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，于安的這一提議在《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》中得到回應(yīng)。海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司總經(jīng)理彭時(shí)明認(rèn)為，該辦法并未改變政府采購法規(guī)定的低價(jià)中標(biāo)原則，但允許談判小組在談判中變更實(shí)質(zhì)性條款，使競爭性談判更具靈活性?！罢勁行〗M大可只提供談判框架，實(shí)質(zhì)性條款在談判中逐漸確定。這對(duì)需求難明確的采購項(xiàng)目非常有利。”彭時(shí)明說。
來源：中國政府采購報(bào)
廣東某代理機(jī)構(gòu)工作人員小汪日前告訴記者，看到《中國政府采購報(bào)》報(bào)道財(cái)政部部署推進(jìn)政府購買服務(wù)工作的消息，既高興又擔(dān)憂。高興的是了解到財(cái)政部正在全面推進(jìn)政府購買服務(wù)，擔(dān)憂的是，作為一名一線采購人員，他看過太多的服務(wù)類采購“假招標(biāo)”。那么政府購買服務(wù)能否避免“假招標(biāo)”？《中國政府采購報(bào)》記者就此展開了一系列采訪。
根源何在
所謂“假招標(biāo)”，即采購人默認(rèn)的圍標(biāo)采購：采購人同提前確定的“預(yù)備成交供應(yīng)商”設(shè)置好詳細(xì)服務(wù)方案，并找好陪標(biāo)供應(yīng)商，陪標(biāo)供應(yīng)商給出符合招標(biāo)文件需求但不具備實(shí)質(zhì)競爭力的投標(biāo)文件，以此保證“預(yù)備成交供應(yīng)商”順利中標(biāo)。偶有其他不知情供應(yīng)商前來投標(biāo)，采購人總以各種理由使其投標(biāo)無效。政府購買服務(wù)能否避免“假招標(biāo)”？《中國政府采購報(bào)》記者在與網(wǎng)友互動(dòng)中得出網(wǎng)友們的如下態(tài)度：政府購買服務(wù)若采用現(xiàn)行服務(wù)類采購模式，則難以避免。
廣東某市政府采購監(jiān)管部門的一位工作人員告訴記者，服務(wù)類采購的特點(diǎn)是品目繁多、難以固定項(xiàng)目類型，幾乎每個(gè)項(xiàng)目都是獨(dú)一無二的，不少項(xiàng)目沒有行業(yè)規(guī)范限制采購人的需求偏好?！斑@就是服務(wù)類采購‘假招標(biāo)’的根源所在?！边@位工作人員說。記者發(fā)現(xiàn)，在中國招標(biāo)與采購社區(qū)，從古鎮(zhèn)修復(fù)到地形圖測繪，再到籃球館的燈光音響設(shè)計(jì)，各種看似毫無關(guān)系的項(xiàng)目匯聚在服務(wù)類采購下，網(wǎng)友們紛紛詢問相關(guān)行業(yè)資質(zhì)、標(biāo)準(zhǔn)，尋求標(biāo)書模板?！帮@然，優(yōu)秀的代理機(jī)構(gòu)要成為各行各業(yè)的‘百科全書’。但在目前的市場狀況下，代理機(jī)構(gòu)要達(dá)到這一標(biāo)準(zhǔn)，幾乎不可能。那么，為了實(shí)現(xiàn)采購人意圖，‘假招標(biāo)’是最簡便也最行之有效的做法了?！鄙鲜龉ぷ魅藛T對(duì)記者說。
貴州省民政部門某財(cái)務(wù)工作人員則稱，采購人也有采購人的難處：“采購需求沒有硬杠杠，如果公開招標(biāo)的話，招標(biāo)文件的實(shí)質(zhì)性條款、評(píng)標(biāo)細(xì)則等的編制都極有難度。競爭性談判應(yīng)當(dāng)是較為合適的方法，但目前競爭性談判的原則是低價(jià)中標(biāo)原則，在需求難明確的情況下采用低價(jià)中標(biāo)，采購結(jié)果往往難以令人滿意。”這位工作人員認(rèn)為，現(xiàn)有政府采購法律框架難以滿足政府購買服務(wù)的采購需求。該工作人員還告訴記者，貴州一些地區(qū)通過政府采購對(duì)文化下鄉(xiāng)演出團(tuán)隊(duì)進(jìn)行選拔，評(píng)標(biāo)方法是讓老百姓投票?！暗@種老百姓投票的評(píng)標(biāo)方法顯然不符合《政府采購法》的規(guī)定。如果非要嚴(yán)格走政府采購程序，那也許只能先通過其他途徑確認(rèn)老百姓喜歡的表演團(tuán)隊(duì)，然后通過‘假招標(biāo)’等‘走’程序的方法來確保老百姓喜歡的表演團(tuán)隊(duì)中標(biāo)了。”這位采購人無奈地說。
而湖南一家代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人則揭開了“假招標(biāo)”的另一層原因：在轉(zhuǎn)企改制的浪潮里，不少原本承擔(dān)著社會(huì)服務(wù)工作的事業(yè)單位轉(zhuǎn)型成了企業(yè)，原主管單位在進(jìn)行此類項(xiàng)目采購時(shí)，這些單位自然而然地成為“預(yù)備成交供應(yīng)商”。“市場放開不是一朝一夕的事情。不少事業(yè)單位改企后，無論從人脈運(yùn)作能力，還是業(yè)務(wù)素質(zhì)上，都具有壟斷特性。‘假招標(biāo)’有其根深蒂固的存在土壤?！眲⒛痴f。
看來，在現(xiàn)行政府采購制度框架內(nèi)和市場環(huán)境下，服務(wù)類采購需求難確定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)不完善以及市場問題共同導(dǎo)致了“假招標(biāo)”現(xiàn)象的存在。
實(shí)務(wù)操作如何升級(jí)
如何杜絕“假招標(biāo)”？針對(duì)上文分析的幾點(diǎn)緣由，招標(biāo)代理界人士提供了一些工程類服務(wù)采購中常見的做法供借鑒。
采用兩階段招標(biāo)方式是大家較為推崇的方式之一。所謂兩階段招標(biāo)法，即第一階段由各供應(yīng)商提供方案而不報(bào)價(jià)，并確定入圍供應(yīng)商；第二階段由各入圍供應(yīng)商報(bào)價(jià)，確定最終中標(biāo)供應(yīng)商。這一做法主要用于需求難明確的項(xiàng)目，對(duì)于政府購買服務(wù)十分適合。據(jù)記者了解，目前，在政府采購項(xiàng)目中也偶見采用，但《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》未對(duì)此類招標(biāo)方式做出明確規(guī)定，因此不少采購人不敢貿(mào)然采用。
就創(chuàng)意較強(qiáng)的設(shè)計(jì)類服務(wù)采購，中融國遠(yuǎn)招標(biāo)代理(北京)有限公司總經(jīng)理丁攀向記者介紹了工程設(shè)計(jì)類招標(biāo)的一貫做法：此類項(xiàng)目招標(biāo)采購中，各投標(biāo)方均出具設(shè)計(jì)方案，評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)各家進(jìn)行排名，采購人擇優(yōu)錄取。未中標(biāo)供應(yīng)商可以從采購方獲取一筆設(shè)計(jì)費(fèi)用。對(duì)于這一做法，有受訪采購人表示，現(xiàn)實(shí)困難是預(yù)算中并無這一名目，在當(dāng)下預(yù)算與政府采購制度框架內(nèi)，難以實(shí)施。深圳市財(cái)政委員會(huì)政府采購辦公室工作人員汪泳告訴記者，一些深圳市設(shè)計(jì)類項(xiàng)目采用先競賽，再將競賽優(yōu)勝者作為單一來源供應(yīng)商的做法?！斑@一做法顯然不符合單一來源的采購條件，但是我們也提不出更好的采購方案了?！蓖粲菊f。
此外，對(duì)于前文提及的采購項(xiàng)目類型繁多的問題，有政府采購業(yè)界人士認(rèn)為，這一現(xiàn)狀可以通過制定目錄的方式得以解決。2013年末財(cái)政部出臺(tái)的《關(guān)于做好政府購買服務(wù)工作有關(guān)問題的通知》就曾提出要“全面梳理并主動(dòng)提出購買服務(wù)的內(nèi)容和事項(xiàng)，精心研究制定指導(dǎo)性目錄，明確購買的服務(wù)種類、性質(zhì)和內(nèi)容?！毕嚓P(guān)業(yè)內(nèi)人士指出，目錄的制定意味著政府購買服務(wù)的項(xiàng)目類型將被分類管理。這一管理路徑不僅僅有利于培養(yǎng)公共服務(wù)市場，同時(shí)也有利于培養(yǎng)有專業(yè)方向、一技之長的服務(wù)類采購代理市場。但是，政府購買服務(wù)的制度化之路究竟還有多遠(yuǎn)？法制化道路究竟該怎么建設(shè)呢？
專家建言：不宜另起爐灶
“政府購買服務(wù)必須納入政府采購的制度框架內(nèi)！”談及采購人在服務(wù)類采購中需求難受限制的問題，南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒表示。何紅鋒認(rèn)為，政府購買服務(wù)應(yīng)當(dāng)納入法律規(guī)范范疇，這毫無疑問，而另立法律有可能引發(fā)法律界限不明，因此修訂《政府采購法》并將政府購買服務(wù)納入其規(guī)范范圍，是最行之有效的解決方案。
對(duì)此，國際關(guān)系學(xué)院公共市場與政府采購研究所副所長羌建新則提出：“政府采購不是個(gè)筐，不能把什么都往里面扔。并不是所有的購買服務(wù)都適合政府采購方式，可以考慮資金直接撥付等其他方式?！鼻冀ㄐ赂嬖V記者，目前政府行為的資金支付方式主要有轉(zhuǎn)移支付、政府采購、第三方支付3種，支付方式應(yīng)當(dāng)依據(jù)項(xiàng)目特性在具體分析的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇?！袄缬械牡貐^(qū)將老年人定點(diǎn)理發(fā)納入政府采購范疇，但是發(fā)到老人手中的理發(fā)券成了廢紙，因?yàn)槔戆l(fā)本來就花不了幾個(gè)錢，而對(duì)老年人而言，走到定點(diǎn)理發(fā)店更辛苦?！鼻冀ㄐ抡f。
清華大學(xué)教授于安建議，法律應(yīng)當(dāng)設(shè)置更多適合購買服務(wù)的內(nèi)容，例如，競爭性談判最低價(jià)中標(biāo)原則應(yīng)當(dāng)在服務(wù)類采購中予以模糊。有業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，于安的這一提議在《政府采購非招標(biāo)采購方式管理辦法》中得到回應(yīng)。海南菲迪克招標(biāo)咨詢有限公司總經(jīng)理彭時(shí)明認(rèn)為，該辦法并未改變政府采購法規(guī)定的低價(jià)中標(biāo)原則，但允許談判小組在談判中變更實(shí)質(zhì)性條款，使競爭性談判更具靈活性?！罢勁行〗M大可只提供談判框架，實(shí)質(zhì)性條款在談判中逐漸確定。這對(duì)需求難明確的采購項(xiàng)目非常有利。”彭時(shí)明說。
來源：中國政府采購報(bào)
