■ 第九屆全國政府采購集采年會獲獎?wù)撐倪x登
政采在公共資源交易總量中占絕對主導(dǎo)地位
按照世界貿(mào)易組織《政府采購協(xié)議》（以下稱GPA）和聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《公共采購示范法》的規(guī)定，政府采購的范圍包括貨物、工程和服務(wù)三大類，工程采購是政府采購范圍不可分割的一部分。我國將工程招標(biāo)投標(biāo)排除在《政府采購法》的規(guī)制范圍之外，是處于當(dāng)時立法背景下的無奈選擇。
目前我國正在進(jìn)行加入GPA的談判，GPA在"國內(nèi)立法"一節(jié)中規(guī)定"每一參加方應(yīng)保證，在不遲于本協(xié)議對其生效之日，使其法律、法規(guī)、管理程序及其采購實(shí)體所適用的規(guī)則、程序和做法符合本協(xié)議的規(guī)定。"在我國加入GPA的談判過程中，一些GPA成員國對我國的立法現(xiàn)狀也提出了異議，要求我國將《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》合并。
我國在加入GPA談判的《出價清單》中已將工程采購列入政府采購范圍。將工程采購列入政府采購范圍后，政府采購項(xiàng)目在公共資源交易項(xiàng)目總量中將占有絕對的主導(dǎo)地位。根據(jù)對組建較早的部分公共資源交易中心近幾年交易項(xiàng)目的調(diào)查，貨物、工程和服務(wù)采購項(xiàng)目在公共資源交易項(xiàng)目總量中的占比，最低的占90.81%，高的達(dá)到98.08%。
按照GPA的規(guī)定，為社會公共利益提供服務(wù)的國有企業(yè)也應(yīng)納入政府采購范圍，去年我國在加入GPA的談判中已承認(rèn)中國存在提供公眾服務(wù)項(xiàng)目的國有企業(yè)，愿意在這個基礎(chǔ)上進(jìn)行談判。這意味著涉及公共利益的國有企業(yè)的采購項(xiàng)目也要納入政府采購，我國政府采購的范圍將會更加寬泛，規(guī)模更大。
土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)出讓和國有產(chǎn)權(quán)交易在公共資源交易項(xiàng)目中的比重只是很小的一部分。我國加入GPA談判正在緊鑼密鼓地進(jìn)行，應(yīng)充分考慮與GPA規(guī)則接軌的問題，使政府采購和公共資源交易運(yùn)行體制建設(shè)具有前瞻性。
政采不等同于一般市場交易行為
從世界各國推行政府采購制度的情況來看，都擔(dān)負(fù)著保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、扶持中小企業(yè)、促進(jìn)就業(yè)、保護(hù)環(huán)境、支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展、建設(shè)節(jié)儉和廉潔政府等職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的各項(xiàng)政策落實(shí)成為政府采購制度的首要目標(biāo)。政府采購作為財政政策的重要手段在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的地位和作用得到進(jìn)一步肯定和重視。
在我國新一輪改革中，政府對微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)將大大弱化，政府采購作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，其作用將更為重要。相比之下，土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)出讓和國有產(chǎn)權(quán)交易的政策性相對較差。一般的市場交易行為往往把經(jīng)濟(jì)效益放在第一位，以獲取最大的經(jīng)濟(jì)利益為目標(biāo)，這是政府采購與一般市場交易行為本質(zhì)上的區(qū)別，在我國政府采購制度推行初期對這種本質(zhì)差別的認(rèn)識不足。
另外，政府采購不是一種簡單的買與賣的過程，是包括采購預(yù)算、采購計劃、市場調(diào)查、需求確定、采購方式實(shí)施、合同簽訂、履約驗(yàn)收、資金支付和效益評估的一整套系統(tǒng)程序。在實(shí)踐中許多問題是在采購方式執(zhí)行前或者采購方式執(zhí)行后出現(xiàn)的，單純或者過度強(qiáng)調(diào)采購方式執(zhí)行環(huán)節(jié)的規(guī)范，不能解決政府采購所有的問題。如采購預(yù)算是這套程序的起點(diǎn)，如果采購項(xiàng)目未編入預(yù)算，便不會進(jìn)入采購程序，更難以進(jìn)行監(jiān)管。2012年某省省級就有279個部門單位應(yīng)實(shí)行政府采購的7.38億元支出未編報政府采購預(yù)算，從而規(guī)避了集中采購。在制度設(shè)計中要注意政府采購宏觀調(diào)控職能作用的發(fā)揮和政策性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
體制建設(shè)應(yīng)強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督
權(quán)力制約最主要的途徑是用權(quán)力約束權(quán)力，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)應(yīng)各自獨(dú)立，不能將決策與監(jiān)督、監(jiān)督與執(zhí)行或者決策與執(zhí)行的權(quán)力集中于同一個部門。同時，要將三種權(quán)力均衡配置，其中任何一部分權(quán)力都不能獨(dú)占優(yōu)勢，使一部分權(quán)力成為另一部分權(quán)力的附庸，權(quán)力配置不均衡就難以實(shí)現(xiàn)有效的制約。另外，在三個權(quán)力主體內(nèi)部也要形成有效的約束機(jī)制。不管是公共資源交易運(yùn)行體制建設(shè)，還是政府采購運(yùn)行體制建設(shè)都應(yīng)堅(jiān)持決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則。
目前各地在公共資源交易運(yùn)行體制建設(shè)上，大都實(shí)行"一委一辦（局）一中心"的模式，有的地區(qū)實(shí)行"化學(xué)整合"，有的地區(qū)實(shí)行"物理整合"。從形式上看，好像"一委一辦（局）一中心"形成了決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權(quán)分離的格局，實(shí)際上"一辦（局）"大都是公共資源交易管理委員會的辦事機(jī)構(gòu)，是決策層面的一部分，如果賦予其監(jiān)督職能，便使決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身。有的還將"一中心"劃歸"一辦（局）"管理，又走回了"管采不分"、"監(jiān)管不分"的老路。
建立統(tǒng)一的公共資源交易市場，是工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理工作中采納基層做法的一項(xiàng)創(chuàng)新，但并沒有抓住解決問題的根本，只是由過去分頭操作、分頭監(jiān)管變?yōu)榧胁僮?、集中監(jiān)管（有的仍是分頭監(jiān)管），只是在形式上發(fā)生了變化。
我國工程建設(shè)領(lǐng)域自上世紀(jì)90年代初就提出培育和發(fā)展建筑市場，建設(shè)部先后發(fā)布了《建筑市場綜合管理試點(diǎn)意見》、《建立建設(shè)工程交易中心的指導(dǎo)意見》等一些制度規(guī)定。雖然實(shí)行了集中招標(biāo)投標(biāo)，但"暗箱操作"、"權(quán)錢交易"等問題仍未得到有效遏制。
有關(guān)資料顯示，80%的貪腐官員與城市建設(shè)和房地產(chǎn)開發(fā)有關(guān)。最高人民檢察院2013年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2009年以來，檢察機(jī)關(guān)對工程建設(shè)領(lǐng)域進(jìn)行專項(xiàng)治理，立案偵查貪污賄賂犯罪案件26575件。產(chǎn)生這些問題的根本原因是在招標(biāo)投標(biāo)管理中沒有建立起有效的權(quán)力制約機(jī)制。
不能簡單地認(rèn)為集中程度越高監(jiān)督成效越好，應(yīng)針對交易（采購）各環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)的問題認(rèn)真研究加強(qiáng)對公權(quán)力的監(jiān)督制約措施，不讓公權(quán)力在失控狀態(tài)下運(yùn)行。也不能簡單地認(rèn)為監(jiān)督層級越多監(jiān)督成效越好。監(jiān)督也是一種權(quán)力，對監(jiān)督權(quán)也需要進(jìn)行約束。所以，如何科學(xué)合理地配置權(quán)力，建立起決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運(yùn)行體制，應(yīng)是政府采購與公共資源交易運(yùn)行體制建設(shè)中需要解決的首要問題。
在創(chuàng)新發(fā)展中完善運(yùn)行體制建設(shè)
目前，大部分地區(qū)政府采購與公共資源交易運(yùn)行體制建設(shè)仍參照《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》（以下稱"兩法"）的規(guī)定在進(jìn)行探索。盡管"兩法"的頒布實(shí)施取得了可喜成績，但也暴露出一些缺陷和不足。由于受實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)不足和部門利益博弈的影響，《政府采購法》自身存在一些矛盾與不足，"兩法"之間也存在一些矛盾和交叉。
法律通常滯后于實(shí)踐，需要在實(shí)踐中不斷修訂完善，否則改革將無法推進(jìn)。政府采購和公共資源交易改革是國家行政體制改革的組成部分，既然是改革，某些方面就必然會與現(xiàn)有的法律法規(guī)發(fā)生沖撞，如果繼續(xù)依據(jù)現(xiàn)有的法律去設(shè)計政府采購與公共資源交易運(yùn)行體制，改革將難以深化，更難以得到科學(xué)合理的答案。
有關(guān)人員要勇于沖破條條框框的束縛，以更大的政治勇氣和智慧推動改革不斷深化，在認(rèn)真總結(jié)我國政府采購與公共資源交易經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，對現(xiàn)有法規(guī)制度進(jìn)行科學(xué)合理的修訂完善，為運(yùn)行機(jī)制建設(shè)提供有力的法律依據(jù)。
法律的調(diào)整必然會觸及現(xiàn)行監(jiān)管部門職權(quán)的調(diào)整，來自部門既得權(quán)力和利益的阻力不可小視，要力排部門利益的干擾，謹(jǐn)防陷入新一輪的部門權(quán)力和利益的博弈，站在國家和人民利益的高度，從大局出發(fā)設(shè)計出科學(xué)合理的法規(guī)制度和運(yùn)行體制。
買賣分開 成立專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)
依據(jù)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的原則，筆者認(rèn)為，政府采購與公共資源交易運(yùn)行體制建設(shè)可參照下列思路推進(jìn)。
一是成立公共資源交易管理委員會（以下稱"管委會"），下設(shè)辦公室（以下稱"管委辦"）。管委會主任由政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，成員由發(fā)展改革、財政、住建、交通、水利、經(jīng)信、工商、監(jiān)察等相關(guān)部門負(fù)責(zé)人組成。
公共資源交易的內(nèi)容主要是政府采購（包括建設(shè)工程）項(xiàng)目，擔(dān)負(fù)著宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，這種職能不是某一個政府部門就能完全勝任的，必須由政府進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。
管委會只負(fù)責(zé)法規(guī)政策的起草制定和重大事項(xiàng)的決策與協(xié)調(diào)，不參與具體的監(jiān)督和執(zhí)行過程。
管委辦作為管委會的日常辦事機(jī)構(gòu)，也不參與具體的監(jiān)督和執(zhí)行過程，只負(fù)責(zé)管委會工作的具體辦理與實(shí)施。
二是設(shè)置兩個"中心"。即"政府采購中心"和"公共資源轉(zhuǎn)讓中心"。政府采購與公共資源轉(zhuǎn)讓二者的交易方向不同，采購是買，轉(zhuǎn)讓是賣，一個遵循低價原則，一個遵循高價原則，機(jī)構(gòu)分設(shè)有利于專業(yè)化水平的提升和發(fā)展。再是，二者擔(dān)負(fù)的職能不完全相同，在法律法規(guī)制訂中，也很難用一部法律去同時規(guī)范采購和出讓兩種性質(zhì)截然不同的行為。
公共資源轉(zhuǎn)讓中心專門負(fù)責(zé)土地使用僅、礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓和國有產(chǎn)權(quán)交易事項(xiàng)，公共資源轉(zhuǎn)讓中心的設(shè)立也要考慮轉(zhuǎn)讓業(yè)務(wù)工作量的大小，在工作量很小的地區(qū)，也可以采用委托轉(zhuǎn)讓的方式辦理。至于社會中介代理機(jī)構(gòu)的發(fā)展，應(yīng)由市場來決定，政府不必過多干預(yù)。
三是設(shè)立專司監(jiān)督的職能機(jī)構(gòu)。改革目前我國政府采購、工程招標(biāo)投標(biāo)和公共資源轉(zhuǎn)讓中分散監(jiān)督的現(xiàn)狀，成立一個綜合統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)既不負(fù)責(zé)政府采購和公共資源轉(zhuǎn)讓法規(guī)政策的制定，也不參與具體的執(zhí)行過程，只負(fù)責(zé)法規(guī)政策執(zhí)行的監(jiān)督檢查。
從國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的角度看，設(shè)立這樣一個機(jī)構(gòu)是完全必要的。首先是可以不斷提高監(jiān)督的專業(yè)化水平，加大政府采購和公共資源轉(zhuǎn)讓領(lǐng)域的反腐力度，提升政府廉潔從政的良好形象。其次是通過監(jiān)督機(jī)構(gòu)職能的有效履行，很好地解決政府采購與公共資源轉(zhuǎn)讓中以權(quán)謀私的問題，可以產(chǎn)生良好的經(jīng)濟(jì)效益。
來源： 政府采購信息報 作者：王沛
