PFI：公私間的長期服務(wù)合同
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發(fā)布日期：2014年02月25日
PFI（Private Finance Initiative, 私人主動(dòng)融資）始于上世紀(jì)90年代初財(cái)政緊縮時(shí)期的英國。英國政府積極與私人部門合作提供公共服務(wù)，并在公共工程建設(shè)中引入私人投資。在PFI項(xiàng)目高峰時(shí)期，英國約10%的公共部門投資均采用這種模式。PFI的出現(xiàn)，改善了公私部門長久以來的對(duì)抗關(guān)系，并于1997年后逐漸在法國、西班牙、加拿大甚至東南亞國家基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中嶄露頭角。
服務(wù)合同
PFI的雛形出現(xiàn)于上世紀(jì)80年代末期的英國與澳大利亞，并于1992年首次由英國保守黨提出,它是公共部門與私人企業(yè)間簽訂的一種長期合同（通常為25-30年），由私人部門負(fù)責(zé)對(duì)包括學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)、建筑、融資、運(yùn)營及維修（DBFO）。由于私人部門需要在項(xiàng)目建成后繼續(xù)承擔(dān)維護(hù)或運(yùn)營等責(zé)任，因此PFI更像是一種長期的“服務(wù)合同”，而不能被簡單歸類為普通的工程合同。
非私有化是公共部門選擇PFI模式的原因之一，由于政府能夠繼續(xù)保留項(xiàng)目的絕對(duì)所有權(quán)，而私人部門則會(huì)在合同期結(jié)束后交出運(yùn)營權(quán)，因此備受公共部門推崇。與特許經(jīng)營模式的不同之處在于，PFI項(xiàng)目提供的是一種融資模式，而非僅僅是資金，公共部門會(huì)在項(xiàng)目結(jié)束后進(jìn)行支付并因此產(chǎn)生財(cái)政效應(yīng)，而特許經(jīng)營則通常由最終使用者埋單。
私人主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)
對(duì)于利益相關(guān)者來說，將風(fēng)險(xiǎn)在不同部門間進(jìn)行合理分配無疑是最有效率的方式。與自始至終使用納稅收入建設(shè)公共項(xiàng)目的傳統(tǒng)方式不同，PFI強(qiáng)調(diào)私人部門的主動(dòng)性，由私人部門承擔(dān)項(xiàng)目融資、建造、運(yùn)營、交付等關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，并在較長的時(shí)間段內(nèi)從政府方收回成本及利息。這意味著政府在項(xiàng)目建設(shè)之初不需要支付巨額資金。
當(dāng)然，將關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)分配給私人部門并不意味著政府能充當(dāng)甩手掌柜的角色，如何將風(fēng)險(xiǎn)在不同部門間進(jìn)行合理分配是必須要考慮的因素?！叭麸L(fēng)險(xiǎn)分配不合理將大幅提高私人部門成本支出，項(xiàng)目對(duì)投資者的吸引力也會(huì)在一定程度上有所降低，在能夠利用經(jīng)濟(jì)規(guī)模實(shí)現(xiàn)節(jié)約資金的領(lǐng)域，公共部門有責(zé)任承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，諸如緊急采購和保險(xiǎn)項(xiàng)目等?！庇芾碜稍儏f(xié)會(huì)解釋道。
私人主動(dòng)的高效性
過去，許多傳統(tǒng)公共采購項(xiàng)目不是會(huì)面臨超出預(yù)算的問題，就是落入交付延期的窘境。根據(jù)2003年英國國家審計(jì)辦公室的統(tǒng)計(jì)，傳統(tǒng)方式下的采購項(xiàng)目中73%會(huì)超出預(yù)算，70%有著交付延遲的問題。而在PFI模式下，公共部門只需在工程交付后按合同協(xié)議價(jià)格付款，這意味著私人部門只有按期完工才能從政府方收回投資，這使得大部分PFI項(xiàng)目能在預(yù)算內(nèi)按時(shí)交付。英國財(cái)政部曾對(duì)61個(gè)PFI項(xiàng)目進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其中89%的項(xiàng)目能按期交付且所有項(xiàng)目均未超出公共預(yù)算范圍，同時(shí)，77%的公共部門管理者表示項(xiàng)目最終達(dá)到了預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。
私營部門在PFI下?lián)碛懈嘧灾餍?，如根?jù)企業(yè)專長和技能與政府探討項(xiàng)目的可行性方案，包括融資、設(shè)計(jì)、實(shí)施及后期運(yùn)營，更能實(shí)現(xiàn)效率與創(chuàng)新等；而政府部門也能從復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目操作中得以解脫，通過彼此間的資源整合和重新分配，提高資源的使用效率，最終達(dá)成雙贏局面。
由于PFI模式下，私人部門績效會(huì)在很大程度上決定其資本的風(fēng)險(xiǎn)程度，這使得私人部門不得不在合同的生命周期內(nèi)保持服務(wù)的高標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于公共部門僅規(guī)定項(xiàng)目何時(shí)交付，而私人部門能在如何交付方面擁有更多主動(dòng)權(quán)。這意味著私人部門能夠著眼于滿足需求的創(chuàng)新方式，使公共建設(shè)項(xiàng)目適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。
此外，有學(xué)者認(rèn)為，PFI具備著帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的額外效應(yīng)，由于項(xiàng)目引入私人資本，加速投資所帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長將大大超過傳統(tǒng)模式下單純通過稅收支付公共設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，私人部門在創(chuàng)新、項(xiàng)目管理技巧方面也會(huì)更勝公共部門一籌。但值得注意的是，項(xiàng)目的最終支付方為公共部門，用納稅人的資金支付公共設(shè)施投資會(huì)在一定程度上抵消投資所努力推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長。
風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的代價(jià)
一些觀點(diǎn)認(rèn)為PFI之所以在預(yù)算緊縮時(shí)期成為公共采購的寵兒，是由于政府將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了私人部門，使其能以較低成本借到資金。例如日本及一些歐盟國家，都是在經(jīng)濟(jì)不景氣、政府預(yù)算赤字和債務(wù)過高，為避免通貨膨脹對(duì)經(jīng)濟(jì)造成長期損害情況下推行PFI模式的。
然而，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移策略并非毫無代價(jià)。私人融資成本通常高于政府借貸，尤其在金融危機(jī)爆發(fā)后這兩者間的差異更明顯。一個(gè)典型的PFI項(xiàng)目資本成本通常超過8%，是政府長期債券利率（4%）的2倍。融資成本差異意味著公共部門需要為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移策略付出代價(jià)，而這筆費(fèi)用最終是由納稅人埋單。
同時(shí)，公共部門還需為投資者提供一定的投資回報(bào)，這都導(dǎo)致PFI項(xiàng)目成本并不一定低于傳統(tǒng)采購方式。而將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門也并非一勞永逸，若投資者因種種原因?qū)е聼o法償貸，風(fēng)險(xiǎn)將轉(zhuǎn)移到銀行或其他貸款機(jī)構(gòu)。
2000年前后，有關(guān)英國PFI項(xiàng)目成本高于其真實(shí)價(jià)值的丑聞不絕于耳，一些學(xué)者質(zhì)疑PFI無非是公共部門使用的會(huì)計(jì)花招，政府不需要在項(xiàng)目建設(shè)之初支付費(fèi)用，而這筆大額支出并未消失，只是被延遲到二三十年后由納稅人承擔(dān)。此外，由于一些合同還包含項(xiàng)目運(yùn)營后私人部門提供的維修服務(wù)，這意味著項(xiàng)目會(huì)在未來發(fā)生更多費(fèi)用，并為下幾屆政府帶來更大支付壓力。
2008年后，由于需要面對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退與國際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩的雙重危機(jī)，英國采用PFI模式建設(shè)新基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大幅縮減，政府認(rèn)為有必要把有限的資金投入在諸如能源、寬帶或交通等經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施方面，而非局限于醫(yī)院、學(xué)?；虮O(jiān)獄等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。
如今，英國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍不明朗，同時(shí)政府面臨著巨大的財(cái)務(wù)壓力，英國政府選擇對(duì)原有PFI模式進(jìn)行修繕，重新提出了PF2模式。然而，PF2模式是否能完美解決所有問題仍有待時(shí)間證明。與此同時(shí)，新興經(jīng)濟(jì)體國家也逐漸成為PFI推廣的中堅(jiān)力量，如何認(rèn)清PFI的優(yōu)劣勢(shì)，并將這種模式適應(yīng)本國國情與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于決策者來說都將十分關(guān)鍵。
（朱穎編譯）
來源：中國政府采購報(bào)
服務(wù)合同
PFI的雛形出現(xiàn)于上世紀(jì)80年代末期的英國與澳大利亞，并于1992年首次由英國保守黨提出,它是公共部門與私人企業(yè)間簽訂的一種長期合同（通常為25-30年），由私人部門負(fù)責(zé)對(duì)包括學(xué)校、醫(yī)院等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行設(shè)計(jì)、建筑、融資、運(yùn)營及維修（DBFO）。由于私人部門需要在項(xiàng)目建成后繼續(xù)承擔(dān)維護(hù)或運(yùn)營等責(zé)任，因此PFI更像是一種長期的“服務(wù)合同”，而不能被簡單歸類為普通的工程合同。
非私有化是公共部門選擇PFI模式的原因之一，由于政府能夠繼續(xù)保留項(xiàng)目的絕對(duì)所有權(quán)，而私人部門則會(huì)在合同期結(jié)束后交出運(yùn)營權(quán)，因此備受公共部門推崇。與特許經(jīng)營模式的不同之處在于，PFI項(xiàng)目提供的是一種融資模式，而非僅僅是資金，公共部門會(huì)在項(xiàng)目結(jié)束后進(jìn)行支付并因此產(chǎn)生財(cái)政效應(yīng)，而特許經(jīng)營則通常由最終使用者埋單。
私人主動(dòng)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)
對(duì)于利益相關(guān)者來說，將風(fēng)險(xiǎn)在不同部門間進(jìn)行合理分配無疑是最有效率的方式。與自始至終使用納稅收入建設(shè)公共項(xiàng)目的傳統(tǒng)方式不同，PFI強(qiáng)調(diào)私人部門的主動(dòng)性，由私人部門承擔(dān)項(xiàng)目融資、建造、運(yùn)營、交付等關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)，并在較長的時(shí)間段內(nèi)從政府方收回成本及利息。這意味著政府在項(xiàng)目建設(shè)之初不需要支付巨額資金。
當(dāng)然，將關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)分配給私人部門并不意味著政府能充當(dāng)甩手掌柜的角色，如何將風(fēng)險(xiǎn)在不同部門間進(jìn)行合理分配是必須要考慮的因素?！叭麸L(fēng)險(xiǎn)分配不合理將大幅提高私人部門成本支出，項(xiàng)目對(duì)投資者的吸引力也會(huì)在一定程度上有所降低，在能夠利用經(jīng)濟(jì)規(guī)模實(shí)現(xiàn)節(jié)約資金的領(lǐng)域，公共部門有責(zé)任承擔(dān)一部分風(fēng)險(xiǎn)，諸如緊急采購和保險(xiǎn)項(xiàng)目等?！庇芾碜稍儏f(xié)會(huì)解釋道。
私人主動(dòng)的高效性
過去，許多傳統(tǒng)公共采購項(xiàng)目不是會(huì)面臨超出預(yù)算的問題，就是落入交付延期的窘境。根據(jù)2003年英國國家審計(jì)辦公室的統(tǒng)計(jì)，傳統(tǒng)方式下的采購項(xiàng)目中73%會(huì)超出預(yù)算，70%有著交付延遲的問題。而在PFI模式下，公共部門只需在工程交付后按合同協(xié)議價(jià)格付款，這意味著私人部門只有按期完工才能從政府方收回投資，這使得大部分PFI項(xiàng)目能在預(yù)算內(nèi)按時(shí)交付。英國財(cái)政部曾對(duì)61個(gè)PFI項(xiàng)目進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)其中89%的項(xiàng)目能按期交付且所有項(xiàng)目均未超出公共預(yù)算范圍，同時(shí)，77%的公共部門管理者表示項(xiàng)目最終達(dá)到了預(yù)期標(biāo)準(zhǔn)。
私營部門在PFI下?lián)碛懈嘧灾餍?，如根?jù)企業(yè)專長和技能與政府探討項(xiàng)目的可行性方案，包括融資、設(shè)計(jì)、實(shí)施及后期運(yùn)營，更能實(shí)現(xiàn)效率與創(chuàng)新等；而政府部門也能從復(fù)雜的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目操作中得以解脫，通過彼此間的資源整合和重新分配，提高資源的使用效率，最終達(dá)成雙贏局面。
由于PFI模式下，私人部門績效會(huì)在很大程度上決定其資本的風(fēng)險(xiǎn)程度，這使得私人部門不得不在合同的生命周期內(nèi)保持服務(wù)的高標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，由于公共部門僅規(guī)定項(xiàng)目何時(shí)交付，而私人部門能在如何交付方面擁有更多主動(dòng)權(quán)。這意味著私人部門能夠著眼于滿足需求的創(chuàng)新方式，使公共建設(shè)項(xiàng)目適應(yīng)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。
此外，有學(xué)者認(rèn)為，PFI具備著帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的額外效應(yīng)，由于項(xiàng)目引入私人資本，加速投資所帶動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長將大大超過傳統(tǒng)模式下單純通過稅收支付公共設(shè)施建設(shè)。同時(shí)，私人部門在創(chuàng)新、項(xiàng)目管理技巧方面也會(huì)更勝公共部門一籌。但值得注意的是，項(xiàng)目的最終支付方為公共部門，用納稅人的資金支付公共設(shè)施投資會(huì)在一定程度上抵消投資所努力推動(dòng)的經(jīng)濟(jì)增長。
風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的代價(jià)
一些觀點(diǎn)認(rèn)為PFI之所以在預(yù)算緊縮時(shí)期成為公共采購的寵兒，是由于政府將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給了私人部門，使其能以較低成本借到資金。例如日本及一些歐盟國家，都是在經(jīng)濟(jì)不景氣、政府預(yù)算赤字和債務(wù)過高，為避免通貨膨脹對(duì)經(jīng)濟(jì)造成長期損害情況下推行PFI模式的。
然而，風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移策略并非毫無代價(jià)。私人融資成本通常高于政府借貸，尤其在金融危機(jī)爆發(fā)后這兩者間的差異更明顯。一個(gè)典型的PFI項(xiàng)目資本成本通常超過8%，是政府長期債券利率（4%）的2倍。融資成本差異意味著公共部門需要為風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移策略付出代價(jià)，而這筆費(fèi)用最終是由納稅人埋單。
同時(shí)，公共部門還需為投資者提供一定的投資回報(bào)，這都導(dǎo)致PFI項(xiàng)目成本并不一定低于傳統(tǒng)采購方式。而將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私人部門也并非一勞永逸，若投資者因種種原因?qū)е聼o法償貸，風(fēng)險(xiǎn)將轉(zhuǎn)移到銀行或其他貸款機(jī)構(gòu)。
2000年前后，有關(guān)英國PFI項(xiàng)目成本高于其真實(shí)價(jià)值的丑聞不絕于耳，一些學(xué)者質(zhì)疑PFI無非是公共部門使用的會(huì)計(jì)花招，政府不需要在項(xiàng)目建設(shè)之初支付費(fèi)用，而這筆大額支出并未消失，只是被延遲到二三十年后由納稅人承擔(dān)。此外，由于一些合同還包含項(xiàng)目運(yùn)營后私人部門提供的維修服務(wù)，這意味著項(xiàng)目會(huì)在未來發(fā)生更多費(fèi)用，并為下幾屆政府帶來更大支付壓力。
2008年后，由于需要面對(duì)國內(nèi)經(jīng)濟(jì)衰退與國際金融市場(chǎng)動(dòng)蕩的雙重危機(jī)，英國采用PFI模式建設(shè)新基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目大幅縮減，政府認(rèn)為有必要把有限的資金投入在諸如能源、寬帶或交通等經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施方面，而非局限于醫(yī)院、學(xué)?；虮O(jiān)獄等社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施。
如今，英國經(jīng)濟(jì)形勢(shì)仍不明朗，同時(shí)政府面臨著巨大的財(cái)務(wù)壓力，英國政府選擇對(duì)原有PFI模式進(jìn)行修繕，重新提出了PF2模式。然而，PF2模式是否能完美解決所有問題仍有待時(shí)間證明。與此同時(shí)，新興經(jīng)濟(jì)體國家也逐漸成為PFI推廣的中堅(jiān)力量，如何認(rèn)清PFI的優(yōu)劣勢(shì)，并將這種模式適應(yīng)本國國情與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于決策者來說都將十分關(guān)鍵。
（朱穎編譯）
來源：中國政府采購報(bào)
