政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是否適用政府采購(gòu)法
http://www.scshapp.com/index.php
發(fā)布日期：2014年03月18日
■ 章輝
中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”，并且將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)看作是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和加快事業(yè)單位分類(lèi)改革的重要推力之一。那么，如何有效推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)？筆者認(rèn)為，就當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的現(xiàn)狀而言，明確政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度保障尤為關(guān)鍵。
國(guó)內(nèi)很多學(xué)者認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)尤其是公共服務(wù)沒(méi)有正式納入我國(guó)政府采購(gòu)法，因此，需要對(duì)政府采購(gòu)法加以修訂，確立其作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)基本法的地位。這一看法在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)際工作部門(mén)也很普遍。也有學(xué)者在“政府采購(gòu)”與“政府購(gòu)買(mǎi)”概念辨析的基礎(chǔ)上，得出政府采購(gòu)服務(wù)不同于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的結(jié)論。更有學(xué)者指出，要明確社會(huì)組織在我國(guó)政府采購(gòu)法中的供應(yīng)商地位。
筆者認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)適用政府采購(gòu)法，政府采購(gòu)法所稱(chēng)服務(wù)包括公共服務(wù)，就該條款而言，不存在修訂政府采購(gòu)法的問(wèn)題；而社會(huì)組織可以作為政府采購(gòu)供應(yīng)商，也已在政府采購(gòu)法中得到了明確。
服務(wù)與公共服務(wù)
我國(guó)政府采購(gòu)法第二條第二款指出，“本法所稱(chēng)政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！苯Y(jié)合政府采購(gòu)法第一條的規(guī)定“為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，制定本法”，可見(jiàn)，政府采購(gòu)法所稱(chēng)“服務(wù)”必須同時(shí)具備四個(gè)要素：一是需求者是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，二是采購(gòu)資金屬性是財(cái)政性資金，三是采購(gòu)對(duì)象是集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，四是采購(gòu)目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。通過(guò)以上分析，不難得出以下結(jié)論：納入政府采購(gòu)法中的服務(wù)，就是公共服務(wù)。
如果從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)分析，根據(jù)公共財(cái)政的要求，提供公共服務(wù)的責(zé)任主體是政府。這里所說(shuō)的公共服務(wù)，通常是指政府用來(lái)消除市場(chǎng)失靈、滿足社會(huì)大眾需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所提供的服務(wù)，也可稱(chēng)為“公眾服務(wù)”。但是，政府要實(shí)現(xiàn)對(duì)“公眾服務(wù)”的提供，首先必須獲得維持政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的各類(lèi)服務(wù)，也可稱(chēng)為“政府自身服務(wù)”。因此，政府因消除或彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而提供“公眾服務(wù)”的同時(shí)，會(huì)派生出“政府自身服務(wù)”。從這個(gè)意義上說(shuō)，“公眾服務(wù)”和“政府自身服務(wù)”都是公共服務(wù)的范疇。遺憾的是，在當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或政府采購(gòu)的理論研究與實(shí)際工作中，通常將政府采購(gòu)法中的“服務(wù)”等同于“政府自身服務(wù)”，將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的“服務(wù)”等同于“公眾服務(wù)”，并得出政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)沒(méi)有納入政府采購(gòu)法范圍的錯(cuò)誤結(jié)論，因此認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)缺乏制度保障。
綜合以上分析，筆者認(rèn)為，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)具備政府采購(gòu)法關(guān)于服務(wù)四要素的規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)適用我國(guó)政府采購(gòu)法。
政府購(gòu)買(mǎi)與政府采購(gòu)
根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋?zhuān)?gòu)買(mǎi)就是買(mǎi)的意思；采購(gòu)是指選擇購(gòu)買(mǎi)（多指為機(jī)關(guān)或企業(yè)）。顯然，比較購(gòu)買(mǎi)和采購(gòu)的含義，采購(gòu)的內(nèi)涵要窄：一是采購(gòu)強(qiáng)調(diào)有選擇；二是采購(gòu)的主體一般是機(jī)關(guān)和企業(yè)，這就與家庭和個(gè)人的購(gòu)買(mǎi)相區(qū)別。在國(guó)際上，政府采購(gòu)中“采購(gòu)”的英文為“procurement”。在國(guó)內(nèi)，為區(qū)別政府采購(gòu)與政府購(gòu)買(mǎi)，通常將政府購(gòu)買(mǎi)中的“購(gòu)買(mǎi)”翻譯為英文“purchase”。根據(jù)《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋?zhuān)琾urchase的中文含義是購(gòu)買(mǎi)；procurement則有獲得的意思，尤指費(fèi)心或費(fèi)力獲得。可見(jiàn)，在英語(yǔ)中，purchase的內(nèi)涵要大于procurement。因此，如果將“政府采購(gòu)”一詞用“政府購(gòu)買(mǎi)”一詞來(lái)表達(dá)，雖然詞義表達(dá)沒(méi)有錯(cuò)誤（因?yàn)椤百?gòu)買(mǎi)”的內(nèi)涵要包括“采購(gòu)”），卻不能準(zhǔn)確反映政府部門(mén)購(gòu)買(mǎi)貨物、工程和服務(wù)是在一系列規(guī)章制度約束下的審慎決策的結(jié)果。鑒于以上考慮，筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)時(shí)下習(xí)慣所說(shuō)的“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”，用“政府采購(gòu)服務(wù)”來(lái)表達(dá)更貼切。如此，則不存在因“政府采購(gòu)”和“政府購(gòu)買(mǎi)”文字使用的不同，而產(chǎn)生政府采購(gòu)法不適用于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的問(wèn)題。
為什么在我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)施的初期，沒(méi)有使用“政府采購(gòu)服務(wù)”一詞呢？筆者認(rèn)為，這與我國(guó)政府采購(gòu)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐探索基本同步開(kāi)展有關(guān)。一般認(rèn)為，政府采購(gòu)試點(diǎn)的標(biāo)志是，1995年上海市財(cái)政局和衛(wèi)生局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于市級(jí)衛(wèi)生醫(yī)療單位加強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)修購(gòu)經(jīng)費(fèi)管理的若干規(guī)定》，要求對(duì)預(yù)算價(jià)格在500萬(wàn)元以上的采購(gòu)項(xiàng)目，要實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)；500萬(wàn)元以下的項(xiàng)目可實(shí)行非招標(biāo)采購(gòu)形式。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)試點(diǎn)的標(biāo)志是，1996年，上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局向民辦非企業(yè)單位“羅山會(huì)館”購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。由于政府采購(gòu)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的試點(diǎn)，隸屬不同的主管部門(mén)，且任何事物在試點(diǎn)時(shí)期，名稱(chēng)的規(guī)范統(tǒng)一一般少有考慮，更何況是跨部門(mén)管理。于是隨著試點(diǎn)的擴(kuò)大，試點(diǎn)期的名稱(chēng)也逐步被廣泛接受。
社會(huì)組織與政府采購(gòu)供應(yīng)商
狹義的社會(huì)組織，是指為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而有意識(shí)地組合起來(lái)的社會(huì)群體。與政府、企業(yè)相區(qū)別，社會(huì)組織具有非營(yíng)利性、非政府性、獨(dú)立性、志愿性、公益性等基本特征。過(guò)去各地探索的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，大多是具有公益性質(zhì)的公共服務(wù)，因此，也一般是由社會(huì)組織來(lái)承接。但如果認(rèn)為我國(guó)政府采購(gòu)法所界定的供應(yīng)商沒(méi)有包括社會(huì)組織，得出政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不適用政府采購(gòu)法的結(jié)論，則是一種誤解。
我國(guó)政府采購(gòu)法第二十一條明確規(guī)定，“供應(yīng)商是指向采購(gòu)人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人?！憋@然，社會(huì)組織包括在內(nèi)。并且，政府采購(gòu)法第二十四條還進(jìn)一步規(guī)定，“兩個(gè)以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)供應(yīng)商的身份共同參加政府采購(gòu)?！边@更是為社會(huì)組織參與政府采購(gòu)提供了制度上便利。由此可見(jiàn)，社會(huì)組織完全符合我國(guó)政府采購(gòu)法關(guān)于供應(yīng)商資格的規(guī)定條款，可以作為政府采購(gòu)供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)，不存在任何制度障礙的問(wèn)題。
（作者單位：上海金融學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出，“推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)”，并且將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)看作是推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和加快事業(yè)單位分類(lèi)改革的重要推力之一。那么，如何有效推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)？筆者認(rèn)為，就當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的現(xiàn)狀而言，明確政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的制度保障尤為關(guān)鍵。
國(guó)內(nèi)很多學(xué)者認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)尤其是公共服務(wù)沒(méi)有正式納入我國(guó)政府采購(gòu)法，因此，需要對(duì)政府采購(gòu)法加以修訂，確立其作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)基本法的地位。這一看法在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)際工作部門(mén)也很普遍。也有學(xué)者在“政府采購(gòu)”與“政府購(gòu)買(mǎi)”概念辨析的基礎(chǔ)上，得出政府采購(gòu)服務(wù)不同于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的結(jié)論。更有學(xué)者指出，要明確社會(huì)組織在我國(guó)政府采購(gòu)法中的供應(yīng)商地位。
筆者認(rèn)為，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)適用政府采購(gòu)法，政府采購(gòu)法所稱(chēng)服務(wù)包括公共服務(wù)，就該條款而言，不存在修訂政府采購(gòu)法的問(wèn)題；而社會(huì)組織可以作為政府采購(gòu)供應(yīng)商，也已在政府采購(gòu)法中得到了明確。
服務(wù)與公共服務(wù)
我國(guó)政府采購(gòu)法第二條第二款指出，“本法所稱(chēng)政府采購(gòu)，是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為?！苯Y(jié)合政府采購(gòu)法第一條的規(guī)定“為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)，制定本法”，可見(jiàn)，政府采購(gòu)法所稱(chēng)“服務(wù)”必須同時(shí)具備四個(gè)要素：一是需求者是國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，二是采購(gòu)資金屬性是財(cái)政性資金，三是采購(gòu)對(duì)象是集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，四是采購(gòu)目標(biāo)是維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。通過(guò)以上分析，不難得出以下結(jié)論：納入政府采購(gòu)法中的服務(wù)，就是公共服務(wù)。
如果從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來(lái)分析，根據(jù)公共財(cái)政的要求，提供公共服務(wù)的責(zé)任主體是政府。這里所說(shuō)的公共服務(wù)，通常是指政府用來(lái)消除市場(chǎng)失靈、滿足社會(huì)大眾需求、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展所提供的服務(wù)，也可稱(chēng)為“公眾服務(wù)”。但是，政府要實(shí)現(xiàn)對(duì)“公眾服務(wù)”的提供，首先必須獲得維持政府自身運(yùn)轉(zhuǎn)所需要的各類(lèi)服務(wù)，也可稱(chēng)為“政府自身服務(wù)”。因此，政府因消除或彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈而提供“公眾服務(wù)”的同時(shí)，會(huì)派生出“政府自身服務(wù)”。從這個(gè)意義上說(shuō)，“公眾服務(wù)”和“政府自身服務(wù)”都是公共服務(wù)的范疇。遺憾的是，在當(dāng)前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或政府采購(gòu)的理論研究與實(shí)際工作中，通常將政府采購(gòu)法中的“服務(wù)”等同于“政府自身服務(wù)”，將政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的“服務(wù)”等同于“公眾服務(wù)”，并得出政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)沒(méi)有納入政府采購(gòu)法范圍的錯(cuò)誤結(jié)論，因此認(rèn)為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)缺乏制度保障。
綜合以上分析，筆者認(rèn)為，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)具備政府采購(gòu)法關(guān)于服務(wù)四要素的規(guī)定，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)適用我國(guó)政府采購(gòu)法。
政府購(gòu)買(mǎi)與政府采購(gòu)
根據(jù)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋?zhuān)?gòu)買(mǎi)就是買(mǎi)的意思；采購(gòu)是指選擇購(gòu)買(mǎi)（多指為機(jī)關(guān)或企業(yè)）。顯然，比較購(gòu)買(mǎi)和采購(gòu)的含義，采購(gòu)的內(nèi)涵要窄：一是采購(gòu)強(qiáng)調(diào)有選擇；二是采購(gòu)的主體一般是機(jī)關(guān)和企業(yè)，這就與家庭和個(gè)人的購(gòu)買(mǎi)相區(qū)別。在國(guó)際上，政府采購(gòu)中“采購(gòu)”的英文為“procurement”。在國(guó)內(nèi)，為區(qū)別政府采購(gòu)與政府購(gòu)買(mǎi)，通常將政府購(gòu)買(mǎi)中的“購(gòu)買(mǎi)”翻譯為英文“purchase”。根據(jù)《牛津高階英漢雙解詞典》的解釋?zhuān)琾urchase的中文含義是購(gòu)買(mǎi)；procurement則有獲得的意思，尤指費(fèi)心或費(fèi)力獲得。可見(jiàn)，在英語(yǔ)中，purchase的內(nèi)涵要大于procurement。因此，如果將“政府采購(gòu)”一詞用“政府購(gòu)買(mǎi)”一詞來(lái)表達(dá)，雖然詞義表達(dá)沒(méi)有錯(cuò)誤（因?yàn)椤百?gòu)買(mǎi)”的內(nèi)涵要包括“采購(gòu)”），卻不能準(zhǔn)確反映政府部門(mén)購(gòu)買(mǎi)貨物、工程和服務(wù)是在一系列規(guī)章制度約束下的審慎決策的結(jié)果。鑒于以上考慮，筆者認(rèn)為，對(duì)于我國(guó)時(shí)下習(xí)慣所說(shuō)的“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”，用“政府采購(gòu)服務(wù)”來(lái)表達(dá)更貼切。如此，則不存在因“政府采購(gòu)”和“政府購(gòu)買(mǎi)”文字使用的不同，而產(chǎn)生政府采購(gòu)法不適用于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的問(wèn)題。
為什么在我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)實(shí)施的初期，沒(méi)有使用“政府采購(gòu)服務(wù)”一詞呢？筆者認(rèn)為，這與我國(guó)政府采購(gòu)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐探索基本同步開(kāi)展有關(guān)。一般認(rèn)為，政府采購(gòu)試點(diǎn)的標(biāo)志是，1995年上海市財(cái)政局和衛(wèi)生局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于市級(jí)衛(wèi)生醫(yī)療單位加強(qiáng)財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)修購(gòu)經(jīng)費(fèi)管理的若干規(guī)定》，要求對(duì)預(yù)算價(jià)格在500萬(wàn)元以上的采購(gòu)項(xiàng)目，要實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)；500萬(wàn)元以下的項(xiàng)目可實(shí)行非招標(biāo)采購(gòu)形式。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)試點(diǎn)的標(biāo)志是，1996年，上海市浦東新區(qū)社會(huì)發(fā)展局向民辦非企業(yè)單位“羅山會(huì)館”購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。由于政府采購(gòu)和政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的試點(diǎn)，隸屬不同的主管部門(mén)，且任何事物在試點(diǎn)時(shí)期，名稱(chēng)的規(guī)范統(tǒng)一一般少有考慮，更何況是跨部門(mén)管理。于是隨著試點(diǎn)的擴(kuò)大，試點(diǎn)期的名稱(chēng)也逐步被廣泛接受。
社會(huì)組織與政府采購(gòu)供應(yīng)商
狹義的社會(huì)組織，是指為了實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)而有意識(shí)地組合起來(lái)的社會(huì)群體。與政府、企業(yè)相區(qū)別，社會(huì)組織具有非營(yíng)利性、非政府性、獨(dú)立性、志愿性、公益性等基本特征。過(guò)去各地探索的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，大多是具有公益性質(zhì)的公共服務(wù)，因此，也一般是由社會(huì)組織來(lái)承接。但如果認(rèn)為我國(guó)政府采購(gòu)法所界定的供應(yīng)商沒(méi)有包括社會(huì)組織，得出政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)不適用政府采購(gòu)法的結(jié)論，則是一種誤解。
我國(guó)政府采購(gòu)法第二十一條明確規(guī)定，“供應(yīng)商是指向采購(gòu)人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人?！憋@然，社會(huì)組織包括在內(nèi)。并且，政府采購(gòu)法第二十四條還進(jìn)一步規(guī)定，“兩個(gè)以上的自然人、法人或者其他組織可以組成一個(gè)聯(lián)合體，以一個(gè)供應(yīng)商的身份共同參加政府采購(gòu)?！边@更是為社會(huì)組織參與政府采購(gòu)提供了制度上便利。由此可見(jiàn)，社會(huì)組織完全符合我國(guó)政府采購(gòu)法關(guān)于供應(yīng)商資格的規(guī)定條款，可以作為政府采購(gòu)供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)，不存在任何制度障礙的問(wèn)題。
（作者單位：上海金融學(xué)院財(cái)稅與公共管理學(xué)院）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
