競(jìng)談兩家供應(yīng)商參與問(wèn)題如何解
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發(fā)布日期：2014年03月28日
■ 陳澤
案情◆◆◆
最近，某政府采購(gòu)中心組織了專業(yè)體育項(xiàng)目器材租賃服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)項(xiàng)目，這是該中心十幾年來(lái)第一次進(jìn)行該類項(xiàng)目的采購(gòu)。公告發(fā)出后，到規(guī)定的截止時(shí)間，只有兩家供應(yīng)商前來(lái)參加談判，因采購(gòu)單位要組織重要的國(guó)際賽事，時(shí)間較緊，不能反復(fù)進(jìn)行采購(gòu)，因此在征得監(jiān)管部門(mén)同意后采購(gòu)活動(dòng)繼續(xù)進(jìn)行。最終，報(bào)價(jià)低于采購(gòu)文件公布的預(yù)算且最低的供應(yīng)商成為候選成交供應(yīng)商，而另一家供應(yīng)商的報(bào)價(jià)則超出了采購(gòu)文件公布的預(yù)算。結(jié)果公布后，沒(méi)有成交的供應(yīng)商以該項(xiàng)目違反《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)，簡(jiǎn)稱“74號(hào)令”）第三十三條和三十七條規(guī)定為由提出質(zhì)疑，采購(gòu)中心經(jīng)復(fù)審終止了這次采購(gòu)。但下面如何進(jìn)行采購(gòu)，采購(gòu)中心犯難了。
經(jīng)了解，該體育項(xiàng)目比較專業(yè)，不屬于比較普及的項(xiàng)目，且所需器材花費(fèi)較大，因此周邊地區(qū)經(jīng)營(yíng)該器材租賃的供應(yīng)商很少，前來(lái)參加談判的供應(yīng)商是外省周邊兩個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的供應(yīng)商。國(guó)內(nèi)幾個(gè)開(kāi)展此項(xiàng)體育活動(dòng)的省份也有幾個(gè)此類供應(yīng)商，但因離該省較遠(yuǎn)，考慮成本因素，不愿意前來(lái)。如果該項(xiàng)目重新采購(gòu)，在沒(méi)有新的供應(yīng)商加入的前提下，即使兩家供應(yīng)商的報(bào)價(jià)都在預(yù)算內(nèi)，采購(gòu)結(jié)果公布后，沒(méi)有成交的供應(yīng)商仍可以不足三家為由提起質(zhì)疑，則這個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目也就無(wú)法完成。
思考◆◆◆
首先，74號(hào)令第十二條明確規(guī)定了選擇參與競(jìng)爭(zhēng)性談判或詢價(jià)采購(gòu)供應(yīng)商的三種辦法，即發(fā)布公告、從省級(jí)供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽取、采購(gòu)人和評(píng)委書(shū)面推薦。在絕大多數(shù)情況下，采購(gòu)活動(dòng)中都會(huì)有三家以上的供應(yīng)商參與。但在一些特殊的采購(gòu)項(xiàng)目上不管采用哪種方式，都存在一個(gè)問(wèn)題，即可能出現(xiàn)參與采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商、實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商或報(bào)價(jià)在預(yù)算內(nèi)的供應(yīng)商不足三家的情形。
其次，根據(jù)74號(hào)令第三十三條、三十七條、第五十條的規(guī)定出現(xiàn)上述情況采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)終止。如果上述情況中只有一家供應(yīng)商，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)還可以請(qǐng)示同級(jí)財(cái)政部門(mén)改為單一來(lái)源采購(gòu)。如果只有兩家，按74號(hào)令要求應(yīng)當(dāng)終止采購(gòu)，重新組織，但如果重新組織后仍只有兩家怎么辦，74號(hào)令沒(méi)有規(guī)定。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)只能再次重新組織。而采購(gòu)人認(rèn)為已邀請(qǐng)了三家以上的供應(yīng)商，不能因?yàn)橛械墓?yīng)商不來(lái)，就使采購(gòu)單位的相關(guān)工作無(wú)法及時(shí)開(kāi)展，如果一直湊不齊三家，難道采購(gòu)活動(dòng)就無(wú)法進(jìn)行了？
事實(shí)上，自今年2月1日74號(hào)令施行以來(lái)，在一些專業(yè)設(shè)備和專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)上不時(shí)出現(xiàn)只有兩家供應(yīng)商的情形。在此以前，競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)采購(gòu)到規(guī)定的截止時(shí)間，如果只有兩家供應(yīng)商參與，只要評(píng)委審核采購(gòu)文件沒(méi)有排他性、歧視性條款，采購(gòu)中心按規(guī)定在財(cái)政部門(mén)指定媒體發(fā)布公告，且沒(méi)有供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑，則采購(gòu)活動(dòng)繼續(xù)進(jìn)行，最終評(píng)出成交供應(yīng)商。但74號(hào)令實(shí)施后，只能當(dāng)場(chǎng)終止采購(gòu)，重新組織采購(gòu)活動(dòng)。這種情況有可能迫使個(gè)別采購(gòu)人和供應(yīng)商在知道參與采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商不足三家的情況下采取不適當(dāng)?shù)姆绞教匾庋?qǐng)其他供應(yīng)商前來(lái)陪襯，以便湊足三家供應(yīng)商，使采購(gòu)活動(dòng)得以繼續(xù)進(jìn)行。而采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)則可以建議采購(gòu)人在時(shí)間充足的情況下這樣來(lái)操作，即在競(jìng)爭(zhēng)性談判或詢價(jià)采購(gòu)第一次只有兩家供應(yīng)商前來(lái)參與的情況下，采購(gòu)終止，改用公開(kāi)招標(biāo)方式，到截止時(shí)間只有兩家供應(yīng)商參與，宣布廢標(biāo)，同時(shí)向監(jiān)管部門(mén)申請(qǐng)采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或詢價(jià)采購(gòu)方式，監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)后，再邀請(qǐng)?jiān)瓉?lái)投標(biāo)的兩家供應(yīng)商前來(lái)談判或報(bào)價(jià)，此后無(wú)論實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商或報(bào)價(jià)在預(yù)算內(nèi)的供應(yīng)商是一家還是兩家，采購(gòu)活動(dòng)仍然能夠進(jìn)行。只不過(guò)完成這個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的時(shí)間大大延長(zhǎng)而已，雖然其采購(gòu)金額可能只有幾十萬(wàn)元或十幾萬(wàn)元。
關(guān)于造成供應(yīng)商不足三家的情況主要有以下幾方面原因：經(jīng)營(yíng)該產(chǎn)品的供應(yīng)商或提供某種服務(wù)的供應(yīng)商在一定地區(qū)確實(shí)很少；由于非招標(biāo)采購(gòu)方式的金額都較小（一般在100萬(wàn)元以下），且成交標(biāo)準(zhǔn)以低價(jià)為主，部分供應(yīng)商估計(jì)自己不容易成交，因此興趣不大，不愿參加；供應(yīng)商不知道采購(gòu)信息，沒(méi)有參加；由于采購(gòu)文件公布了采購(gòu)預(yù)算，如果預(yù)算較低，部分供應(yīng)商覺(jué)得無(wú)利可圖，不愿參加。
尤其是一些偶爾采購(gòu)一次，且屬于專業(yè)設(shè)備和專業(yè)服務(wù)的項(xiàng)目，即使采用74號(hào)令第十二條規(guī)定的第三種方式，由采購(gòu)人和評(píng)委推薦，也很難保證有三家以上供應(yīng)商參與采購(gòu)活動(dòng)。
此外，采購(gòu)人，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)布采購(gòu)公告意味著向所有潛在的供應(yīng)商發(fā)出了邀請(qǐng)；采用隨機(jī)方式或推薦方式邀請(qǐng)三家以上供應(yīng)商，也體現(xiàn)了采購(gòu)方的誠(chéng)意。但這并不意味著被邀請(qǐng)的供應(yīng)商就有義務(wù)必須參加這次采購(gòu)活動(dòng)。因此一味地要求參與采購(gòu)的供應(yīng)商必須滿足三家，有時(shí)可能是強(qiáng)人所難。
實(shí)際上74號(hào)令第二十七條第二款規(guī)定，公開(kāi)招標(biāo)的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，如果提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)，符合這種情形的供應(yīng)商最低數(shù)量可以為兩家。也就是說(shuō)公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判后，供應(yīng)商的最低數(shù)量可以為兩家。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，沒(méi)有達(dá)到必須進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)而采用競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)采購(gòu)的項(xiàng)目，也可以比照此款執(zhí)行。但筆者理解，該條款僅適用公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)競(jìng)爭(zhēng)性談判這種情況，并不適用首次采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或詢價(jià)采購(gòu)方式的情形。否則，第三十三條、第三十七條、第五十條的有關(guān)規(guī)定，就沒(méi)有存在的必要了。特別是第五十條中規(guī)定的沒(méi)有例外的情形。
綜上所述，為實(shí)事求是地解決問(wèn)題，筆者認(rèn)為，權(quán)威部門(mén)應(yīng)當(dāng)以條規(guī)解釋的形式明確規(guī)定。競(jìng)爭(zhēng)性談判在財(cái)政部門(mén)指定的媒體發(fā)布公告后或邀請(qǐng)了三家以上供應(yīng)商后，到規(guī)定的截止時(shí)間，不足三家供應(yīng)商參與的或?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的或最終報(bào)價(jià)在預(yù)算內(nèi)不足三家的，且經(jīng)評(píng)審專家確認(rèn)采購(gòu)文件沒(méi)有歧視性、排他性條款，采購(gòu)程序合法，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以向監(jiān)管部門(mén)申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后采購(gòu)活動(dòng)繼續(xù)進(jìn)行。如果從謹(jǐn)慎性角度出發(fā)，也可以規(guī)定，在重新組織采購(gòu)后，仍不足三家供應(yīng)商響應(yīng)或報(bào)價(jià)在預(yù)算內(nèi)的，經(jīng)評(píng)審專家確認(rèn)采購(gòu)文件沒(méi)有歧視性、排他性條款的，且采購(gòu)程序合法，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以向監(jiān)管部門(mén)申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后采購(gòu)活動(dòng)繼續(xù)進(jìn)行。
（作者單位：南京市政府采購(gòu)中心）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
案情◆◆◆
最近，某政府采購(gòu)中心組織了專業(yè)體育項(xiàng)目器材租賃服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)項(xiàng)目，這是該中心十幾年來(lái)第一次進(jìn)行該類項(xiàng)目的采購(gòu)。公告發(fā)出后，到規(guī)定的截止時(shí)間，只有兩家供應(yīng)商前來(lái)參加談判，因采購(gòu)單位要組織重要的國(guó)際賽事，時(shí)間較緊，不能反復(fù)進(jìn)行采購(gòu)，因此在征得監(jiān)管部門(mén)同意后采購(gòu)活動(dòng)繼續(xù)進(jìn)行。最終，報(bào)價(jià)低于采購(gòu)文件公布的預(yù)算且最低的供應(yīng)商成為候選成交供應(yīng)商，而另一家供應(yīng)商的報(bào)價(jià)則超出了采購(gòu)文件公布的預(yù)算。結(jié)果公布后，沒(méi)有成交的供應(yīng)商以該項(xiàng)目違反《政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式管理辦法》（財(cái)政部令第74號(hào)，簡(jiǎn)稱“74號(hào)令”）第三十三條和三十七條規(guī)定為由提出質(zhì)疑，采購(gòu)中心經(jīng)復(fù)審終止了這次采購(gòu)。但下面如何進(jìn)行采購(gòu)，采購(gòu)中心犯難了。
經(jīng)了解，該體育項(xiàng)目比較專業(yè)，不屬于比較普及的項(xiàng)目，且所需器材花費(fèi)較大，因此周邊地區(qū)經(jīng)營(yíng)該器材租賃的供應(yīng)商很少，前來(lái)參加談判的供應(yīng)商是外省周邊兩個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的供應(yīng)商。國(guó)內(nèi)幾個(gè)開(kāi)展此項(xiàng)體育活動(dòng)的省份也有幾個(gè)此類供應(yīng)商，但因離該省較遠(yuǎn)，考慮成本因素，不愿意前來(lái)。如果該項(xiàng)目重新采購(gòu)，在沒(méi)有新的供應(yīng)商加入的前提下，即使兩家供應(yīng)商的報(bào)價(jià)都在預(yù)算內(nèi)，采購(gòu)結(jié)果公布后，沒(méi)有成交的供應(yīng)商仍可以不足三家為由提起質(zhì)疑，則這個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目也就無(wú)法完成。
思考◆◆◆
首先，74號(hào)令第十二條明確規(guī)定了選擇參與競(jìng)爭(zhēng)性談判或詢價(jià)采購(gòu)供應(yīng)商的三種辦法，即發(fā)布公告、從省級(jí)供應(yīng)商庫(kù)中隨機(jī)抽取、采購(gòu)人和評(píng)委書(shū)面推薦。在絕大多數(shù)情況下，采購(gòu)活動(dòng)中都會(huì)有三家以上的供應(yīng)商參與。但在一些特殊的采購(gòu)項(xiàng)目上不管采用哪種方式，都存在一個(gè)問(wèn)題，即可能出現(xiàn)參與采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商、實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商或報(bào)價(jià)在預(yù)算內(nèi)的供應(yīng)商不足三家的情形。
其次，根據(jù)74號(hào)令第三十三條、三十七條、第五十條的規(guī)定出現(xiàn)上述情況采購(gòu)活動(dòng)應(yīng)當(dāng)終止。如果上述情況中只有一家供應(yīng)商，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)還可以請(qǐng)示同級(jí)財(cái)政部門(mén)改為單一來(lái)源采購(gòu)。如果只有兩家，按74號(hào)令要求應(yīng)當(dāng)終止采購(gòu)，重新組織，但如果重新組織后仍只有兩家怎么辦，74號(hào)令沒(méi)有規(guī)定。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)只能再次重新組織。而采購(gòu)人認(rèn)為已邀請(qǐng)了三家以上的供應(yīng)商，不能因?yàn)橛械墓?yīng)商不來(lái)，就使采購(gòu)單位的相關(guān)工作無(wú)法及時(shí)開(kāi)展，如果一直湊不齊三家，難道采購(gòu)活動(dòng)就無(wú)法進(jìn)行了？
事實(shí)上，自今年2月1日74號(hào)令施行以來(lái)，在一些專業(yè)設(shè)備和專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目的采購(gòu)上不時(shí)出現(xiàn)只有兩家供應(yīng)商的情形。在此以前，競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)采購(gòu)到規(guī)定的截止時(shí)間，如果只有兩家供應(yīng)商參與，只要評(píng)委審核采購(gòu)文件沒(méi)有排他性、歧視性條款，采購(gòu)中心按規(guī)定在財(cái)政部門(mén)指定媒體發(fā)布公告，且沒(méi)有供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)文件提出質(zhì)疑，則采購(gòu)活動(dòng)繼續(xù)進(jìn)行，最終評(píng)出成交供應(yīng)商。但74號(hào)令實(shí)施后，只能當(dāng)場(chǎng)終止采購(gòu)，重新組織采購(gòu)活動(dòng)。這種情況有可能迫使個(gè)別采購(gòu)人和供應(yīng)商在知道參與采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商不足三家的情況下采取不適當(dāng)?shù)姆绞教匾庋?qǐng)其他供應(yīng)商前來(lái)陪襯，以便湊足三家供應(yīng)商，使采購(gòu)活動(dòng)得以繼續(xù)進(jìn)行。而采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)則可以建議采購(gòu)人在時(shí)間充足的情況下這樣來(lái)操作，即在競(jìng)爭(zhēng)性談判或詢價(jià)采購(gòu)第一次只有兩家供應(yīng)商前來(lái)參與的情況下，采購(gòu)終止，改用公開(kāi)招標(biāo)方式，到截止時(shí)間只有兩家供應(yīng)商參與，宣布廢標(biāo)，同時(shí)向監(jiān)管部門(mén)申請(qǐng)采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或詢價(jià)采購(gòu)方式，監(jiān)管部門(mén)批準(zhǔn)后，再邀請(qǐng)?jiān)瓉?lái)投標(biāo)的兩家供應(yīng)商前來(lái)談判或報(bào)價(jià)，此后無(wú)論實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商或報(bào)價(jià)在預(yù)算內(nèi)的供應(yīng)商是一家還是兩家，采購(gòu)活動(dòng)仍然能夠進(jìn)行。只不過(guò)完成這個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的時(shí)間大大延長(zhǎng)而已，雖然其采購(gòu)金額可能只有幾十萬(wàn)元或十幾萬(wàn)元。
關(guān)于造成供應(yīng)商不足三家的情況主要有以下幾方面原因：經(jīng)營(yíng)該產(chǎn)品的供應(yīng)商或提供某種服務(wù)的供應(yīng)商在一定地區(qū)確實(shí)很少；由于非招標(biāo)采購(gòu)方式的金額都較小（一般在100萬(wàn)元以下），且成交標(biāo)準(zhǔn)以低價(jià)為主，部分供應(yīng)商估計(jì)自己不容易成交，因此興趣不大，不愿參加；供應(yīng)商不知道采購(gòu)信息，沒(méi)有參加；由于采購(gòu)文件公布了采購(gòu)預(yù)算，如果預(yù)算較低，部分供應(yīng)商覺(jué)得無(wú)利可圖，不愿參加。
尤其是一些偶爾采購(gòu)一次，且屬于專業(yè)設(shè)備和專業(yè)服務(wù)的項(xiàng)目，即使采用74號(hào)令第十二條規(guī)定的第三種方式，由采購(gòu)人和評(píng)委推薦，也很難保證有三家以上供應(yīng)商參與采購(gòu)活動(dòng)。
此外，采購(gòu)人，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)發(fā)布采購(gòu)公告意味著向所有潛在的供應(yīng)商發(fā)出了邀請(qǐng)；采用隨機(jī)方式或推薦方式邀請(qǐng)三家以上供應(yīng)商，也體現(xiàn)了采購(gòu)方的誠(chéng)意。但這并不意味著被邀請(qǐng)的供應(yīng)商就有義務(wù)必須參加這次采購(gòu)活動(dòng)。因此一味地要求參與采購(gòu)的供應(yīng)商必須滿足三家，有時(shí)可能是強(qiáng)人所難。
實(shí)際上74號(hào)令第二十七條第二款規(guī)定，公開(kāi)招標(biāo)的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，如果提交投標(biāo)文件或者經(jīng)評(píng)審實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件要求的供應(yīng)商只有兩家時(shí)，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可經(jīng)本級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)與該兩家供應(yīng)商進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)，符合這種情形的供應(yīng)商最低數(shù)量可以為兩家。也就是說(shuō)公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)為競(jìng)爭(zhēng)性談判后，供應(yīng)商的最低數(shù)量可以為兩家。有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，沒(méi)有達(dá)到必須進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)而采用競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢價(jià)采購(gòu)的項(xiàng)目，也可以比照此款執(zhí)行。但筆者理解，該條款僅適用公開(kāi)招標(biāo)轉(zhuǎn)競(jìng)爭(zhēng)性談判這種情況，并不適用首次采用競(jìng)爭(zhēng)性談判或詢價(jià)采購(gòu)方式的情形。否則，第三十三條、第三十七條、第五十條的有關(guān)規(guī)定，就沒(méi)有存在的必要了。特別是第五十條中規(guī)定的沒(méi)有例外的情形。
綜上所述，為實(shí)事求是地解決問(wèn)題，筆者認(rèn)為，權(quán)威部門(mén)應(yīng)當(dāng)以條規(guī)解釋的形式明確規(guī)定。競(jìng)爭(zhēng)性談判在財(cái)政部門(mén)指定的媒體發(fā)布公告后或邀請(qǐng)了三家以上供應(yīng)商后，到規(guī)定的截止時(shí)間，不足三家供應(yīng)商參與的或?qū)嵸|(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家的或最終報(bào)價(jià)在預(yù)算內(nèi)不足三家的，且經(jīng)評(píng)審專家確認(rèn)采購(gòu)文件沒(méi)有歧視性、排他性條款，采購(gòu)程序合法，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以向監(jiān)管部門(mén)申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后采購(gòu)活動(dòng)繼續(xù)進(jìn)行。如果從謹(jǐn)慎性角度出發(fā)，也可以規(guī)定，在重新組織采購(gòu)后，仍不足三家供應(yīng)商響應(yīng)或報(bào)價(jià)在預(yù)算內(nèi)的，經(jīng)評(píng)審專家確認(rèn)采購(gòu)文件沒(méi)有歧視性、排他性條款的，且采購(gòu)程序合法，采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)可以向監(jiān)管部門(mén)申請(qǐng)，經(jīng)批準(zhǔn)后采購(gòu)活動(dòng)繼續(xù)進(jìn)行。
（作者單位：南京市政府采購(gòu)中心）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
