PPP將催生合同型采購型政府
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發(fā)布日期：2014年04月03日
——訪清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長于安
當(dāng)下，發(fā)揮市場決定性作用與轉(zhuǎn)變政府職能驅(qū)動下的各項(xiàng)改革正逐步推開，PPP（Public-Private-Partnership，公私合作制）作為一種有效的改革工具步入決策者視野。據(jù)了解，目前，財政部正在從制度、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。
PPP的本質(zhì)是什么？它為什么會成為全面深化改革中的一種工具選擇，又將對政府采購產(chǎn)生哪些影響？帶著這些問題，《中國政府采購報》記者日前采訪了著名法學(xué)專家、清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長于安教授。
PPP具有寬廣的發(fā)展前景
《中國政府采購報》：提及PPP,給人的直觀感覺是，它是十八屆三中全會后被叫響的概念，有許多人都還感覺陌生。
于安：PPP并不是這次市場化浪潮的產(chǎn)物，它的雛形可以追溯到十九世紀(jì)埃及蘇伊士運(yùn)河的建設(shè)模式。基于所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，以及政府與投資者權(quán)責(zé)的不同組合，PPP存在多種模式，以其中典型的BOT（Build-Operate-Transfer，即建設(shè)-經(jīng)營-移交）為例，其衍化形式不下十幾種。比如，BT（Build-Transfer，即建設(shè)-移交），BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，即建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交），BOO（Build-Own-Operate，即建設(shè)-擁有-運(yùn)營）等等。
《中國政府采購報》：您是我國最早開展BOT相關(guān)研究的學(xué)者之一，從您的觀察來看，PPP的本質(zhì)特征是什么？
于安：不論是過去提的BOT,還是現(xiàn)在推廣的PPP，雖然形式有所不同，但都有一個共同的更上一層的理念，那就是在處理公共問題上，可以進(jìn)行公私合作，而不是由政府或者公共事業(yè)組織壟斷。政府管理的位置或者合法性，在于提供公共服務(wù)屬于政府基本職責(zé)，尤其是提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，例如，如果出現(xiàn)不足，政府在法律上應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)。但是政府全部直接提供受到財政資源約束，所以就以合同和有償方式吸引民間參與。簡單地說，PPP就是利用民間力量辦公共事項(xiàng)，同時又使投資人獲得合理經(jīng)濟(jì)回報的制度，是一個公私合作的合同制度。
《中國政府采購報》：那么，從決策層面提出推廣PPP，為什么會選擇這段時期，而不是過去的某個時期？
于安：對PPP的需求，首先是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)施和建設(shè)資本的需要，這在發(fā)展中國家是一個普遍的現(xiàn)象。在發(fā)展階段上，一般首先是吸引外資，然后在本國民間資本有投資能力后再轉(zhuǎn)向國內(nèi)民間資本，我國也是走了這樣的路徑。原來是上世紀(jì)90年代首先引入了BOT模式，主要針對外資，建設(shè)了一些城市水電、交通道路。后來有奧運(yùn)會項(xiàng)目，一些地方運(yùn)用BT方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。現(xiàn)在進(jìn)入了一個新階段，政策背景是城鎮(zhèn)化和地方投資需求。
政府財政不堪負(fù)擔(dān)，一般是引入BOT的主要理由。我國財政已經(jīng)不再限于一個經(jīng)濟(jì)問題，而是一個國家治理問題或者是政治問題，也是發(fā)展問題。稅收法定、地方債務(wù)、政府投資效率都是這一問題的背景。從政治角度看，完全財政投資涉及政府與納稅人的政治關(guān)系和政府對納稅人的政治職責(zé)。從效率角度看，政府投資決策隨意性大，管理不科學(xué)，還有大量的工程腐敗，引起對政府建設(shè)能力的置疑。
上述兩個角度，再加上城鎮(zhèn)化的需求、地方債的壓力，都會產(chǎn)生公共基礎(chǔ)設(shè)施究竟該怎么做的問題。而PPP強(qiáng)調(diào)使用商業(yè)資本，或某一部分帶有政策支持性的資本，這樣能避開公共財政法制和民主社會納稅人制約這樣的框架，同時能極大地提高資金使用效率和管理效率。從發(fā)展角度看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和社會進(jìn)步都需要基礎(chǔ)設(shè)施做支撐。改善基礎(chǔ)設(shè)施也是提高增長效率的途徑之一。我國存在區(qū)域不均衡性，有的地方基礎(chǔ)設(shè)施好，有的地方差，所以在工業(yè)發(fā)展和民生水平提升方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求是長久的。工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)升級和可持續(xù)增長，對基礎(chǔ)設(shè)施不斷提出新要求。污水處理、降低電廠耗能，這些都涉及環(huán)保政策和能源政策。對基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)需求和改造需求是無止境的，人們需要更節(jié)省時間，更節(jié)能環(huán)保，更方便快捷，從而降低交易成本，滿足使用需求。因此，以BOT為代表的多種PPP模式具有寬廣的發(fā)展前景。
政府采購面臨根本轉(zhuǎn)型
《中國政府采購報》：推廣PPP，意味著要更多地發(fā)揮市場的作用，也必然會涉及政府職能的調(diào)整問題。
于安：無止境的發(fā)展長期靠公共財政支持實(shí)際上是不可能的。推廣PPP帶來的結(jié)果就是政府職能的總體減少及其活動方式的改變。
《中國政府采購報》：那么，在未來“小政府，大社會”的格局下，政府采購面臨著怎樣的挑戰(zhàn)？
于安：我國政府采購面臨根本轉(zhuǎn)型，就是由過去給政府履行職能提供條件為主，轉(zhuǎn)變成為政府履行職能的一種方式。政府由此在很大程度上成了合同型政府或者采購型政府。政府履行職能的方式，相當(dāng)一部分可能會改為制定規(guī)劃、提供發(fā)展資源、選擇商業(yè)公司運(yùn)營、政府監(jiān)督管理的四階段模式。這就非常類似于BOT。英國的行政法學(xué)者在上世紀(jì)九十年代的著述中講，有了采購合同之后，政府自己不做事，而找社會組織和企業(yè)來做，這將是一場方興未艾、前途遠(yuǎn)大的革命。這種履行職責(zé)的新方式，很大程度上就是依托政府采購實(shí)現(xiàn)的。
《中國政府采購報》：但是也許會有人說，與國外發(fā)達(dá)國家不同，我國政府采購法的規(guī)制范圍是財政性資金。而PPP項(xiàng)目的資金可能主要來源于市場。
于安：PPP資金主要是商業(yè)投資，這是制度模式的本質(zhì)特征。在具體操作上，可以有外國政府、國際組織和本國政府的投資，即所謂拼盤資金。這時政府采購參與PPP,勢必打破用財政性資金定義政府采購的傳統(tǒng)，帶來政府采購結(jié)構(gòu)和方式的改變。至于具體的規(guī)制制度，還在形成之中。
在2010年前后聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會修訂公共采購示范法工作中，公私合作的BOT是各方關(guān)注的一個問題，大家同意將其作為未來制度發(fā)展的一個議題。此次修訂的一個變化，就是將原來的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》改為《公共采購示范法》。從政府采購到公共采購，反映了政府采購?fù)庋雍蛢?nèi)容上的變化。在歐盟方面，不久前新修訂的立法，更是將特許經(jīng)營納入公共采購指令范疇。這些對我國來說都是值得關(guān)注的。
上升到高級版政府采購
《中國政府采購報》：除了理念上調(diào)整外，推廣PPP是不是還面臨著技術(shù)層面的問題？
于安：利用市場，首先是考慮資金問題，錢來了后就是管理問題。PPP項(xiàng)目大多是公共項(xiàng)目，出了問題就是公共問題。
PPP全過程中，政府有不同的角色。吸引投資、處理投資回報和保證基礎(chǔ)設(shè)施有效運(yùn)行，都有政府的作用和職責(zé)，其中包括政府采購部門的職責(zé)。融資是最關(guān)鍵的一階段，首先要保證融資信息的透明度?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資回報需要相當(dāng)長的時間。管理收益和協(xié)調(diào)社會接受，政府承擔(dān)重要任務(wù)。比如，政府承諾在這個地方建一座橋，具有壟斷性質(zhì)和收費(fèi)可能，就可以用BOT形式建。如果政府改變承諾，投資人不能回收投資和合理回報，這個BOT項(xiàng)目就失敗了，因?yàn)檫`約了。
PPP總的方向是利用市場資源，但具體形式一定不能拘泥，一拘泥就會弄死。每一種PPP形式都可能會有一個新的項(xiàng)目合同、項(xiàng)目公司，都有自己獨(dú)特的融資方式。以水廠為例，很可能有大財團(tuán)自己找上門來做，同時國外的管理公司想來管理這個水廠，那管理公司與投資公司一結(jié)合就變成基礎(chǔ)設(shè)施財團(tuán)。那么，這個財團(tuán)的相互關(guān)系如何處理，怎樣使其既提供公共服務(wù)又能盈利，這就是PPP的核心議題。
《中國政府采購報》：那么，在政府角色中，政府采購又能干哪些事情？
于安：利用市場，需要對資本市場、服務(wù)市場、貨物供應(yīng)市場有充分了解，政府采購的作用就是把公共需求與市場連接起來。過去，我們搞政府采購是開拓型的，做最基本的事，比如集中買些桌子、電腦，這些屬于初級版的政府采購。沒這些東西，政府采購就無從談起，但政府采購不能永遠(yuǎn)做這種事，也不限于做這種事。政府采購本來的意義就在于利用市場，現(xiàn)在需要給政府采購人做一個觀念上的灌輸，即政府采購要上升到真正利用市場的高級版政府采購。
所以，政府采購機(jī)構(gòu)要趕快進(jìn)入角色，在有條件的地方趕快建立PPP部門，招聘專業(yè)人員，建立基本的運(yùn)作制度，然后研究市場，從市場上找來資源,服務(wù)于公共設(shè)施和公共福利。
來源：中國財經(jīng)報網(wǎng) 趙家旺 賈璐
當(dāng)下，發(fā)揮市場決定性作用與轉(zhuǎn)變政府職能驅(qū)動下的各項(xiàng)改革正逐步推開，PPP（Public-Private-Partnership，公私合作制）作為一種有效的改革工具步入決策者視野。據(jù)了解，目前，財政部正在從制度、機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目和能力建設(shè)等多方面著手推廣PPP模式。
PPP的本質(zhì)是什么？它為什么會成為全面深化改革中的一種工具選擇，又將對政府采購產(chǎn)生哪些影響？帶著這些問題，《中國政府采購報》記者日前采訪了著名法學(xué)專家、清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所所長于安教授。
PPP具有寬廣的發(fā)展前景
《中國政府采購報》：提及PPP,給人的直觀感覺是，它是十八屆三中全會后被叫響的概念，有許多人都還感覺陌生。
于安：PPP并不是這次市場化浪潮的產(chǎn)物，它的雛形可以追溯到十九世紀(jì)埃及蘇伊士運(yùn)河的建設(shè)模式。基于所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)，以及政府與投資者權(quán)責(zé)的不同組合，PPP存在多種模式，以其中典型的BOT（Build-Operate-Transfer，即建設(shè)-經(jīng)營-移交）為例，其衍化形式不下十幾種。比如，BT（Build-Transfer，即建設(shè)-移交），BOOT（Build-Own-Operate-Transfer，即建設(shè)-擁有-運(yùn)營-移交），BOO（Build-Own-Operate，即建設(shè)-擁有-運(yùn)營）等等。
《中國政府采購報》：您是我國最早開展BOT相關(guān)研究的學(xué)者之一，從您的觀察來看，PPP的本質(zhì)特征是什么？
于安：不論是過去提的BOT,還是現(xiàn)在推廣的PPP，雖然形式有所不同，但都有一個共同的更上一層的理念，那就是在處理公共問題上，可以進(jìn)行公私合作，而不是由政府或者公共事業(yè)組織壟斷。政府管理的位置或者合法性，在于提供公共服務(wù)屬于政府基本職責(zé)，尤其是提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施，例如，如果出現(xiàn)不足，政府在法律上應(yīng)當(dāng)負(fù)責(zé)。但是政府全部直接提供受到財政資源約束，所以就以合同和有償方式吸引民間參與。簡單地說，PPP就是利用民間力量辦公共事項(xiàng)，同時又使投資人獲得合理經(jīng)濟(jì)回報的制度，是一個公私合作的合同制度。
《中國政府采購報》：那么，從決策層面提出推廣PPP，為什么會選擇這段時期，而不是過去的某個時期？
于安：對PPP的需求，首先是對經(jīng)濟(jì)發(fā)展設(shè)施和建設(shè)資本的需要，這在發(fā)展中國家是一個普遍的現(xiàn)象。在發(fā)展階段上，一般首先是吸引外資，然后在本國民間資本有投資能力后再轉(zhuǎn)向國內(nèi)民間資本，我國也是走了這樣的路徑。原來是上世紀(jì)90年代首先引入了BOT模式，主要針對外資，建設(shè)了一些城市水電、交通道路。后來有奧運(yùn)會項(xiàng)目，一些地方運(yùn)用BT方式進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。現(xiàn)在進(jìn)入了一個新階段，政策背景是城鎮(zhèn)化和地方投資需求。
政府財政不堪負(fù)擔(dān)，一般是引入BOT的主要理由。我國財政已經(jīng)不再限于一個經(jīng)濟(jì)問題，而是一個國家治理問題或者是政治問題，也是發(fā)展問題。稅收法定、地方債務(wù)、政府投資效率都是這一問題的背景。從政治角度看，完全財政投資涉及政府與納稅人的政治關(guān)系和政府對納稅人的政治職責(zé)。從效率角度看，政府投資決策隨意性大，管理不科學(xué)，還有大量的工程腐敗，引起對政府建設(shè)能力的置疑。
上述兩個角度，再加上城鎮(zhèn)化的需求、地方債的壓力，都會產(chǎn)生公共基礎(chǔ)設(shè)施究竟該怎么做的問題。而PPP強(qiáng)調(diào)使用商業(yè)資本，或某一部分帶有政策支持性的資本，這樣能避開公共財政法制和民主社會納稅人制約這樣的框架，同時能極大地提高資金使用效率和管理效率。從發(fā)展角度看，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和社會進(jìn)步都需要基礎(chǔ)設(shè)施做支撐。改善基礎(chǔ)設(shè)施也是提高增長效率的途徑之一。我國存在區(qū)域不均衡性，有的地方基礎(chǔ)設(shè)施好，有的地方差，所以在工業(yè)發(fā)展和民生水平提升方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求是長久的。工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)升級和可持續(xù)增長，對基礎(chǔ)設(shè)施不斷提出新要求。污水處理、降低電廠耗能，這些都涉及環(huán)保政策和能源政策。對基礎(chǔ)設(shè)施的基礎(chǔ)需求和改造需求是無止境的，人們需要更節(jié)省時間，更節(jié)能環(huán)保，更方便快捷，從而降低交易成本，滿足使用需求。因此，以BOT為代表的多種PPP模式具有寬廣的發(fā)展前景。
政府采購面臨根本轉(zhuǎn)型
《中國政府采購報》：推廣PPP，意味著要更多地發(fā)揮市場的作用，也必然會涉及政府職能的調(diào)整問題。
于安：無止境的發(fā)展長期靠公共財政支持實(shí)際上是不可能的。推廣PPP帶來的結(jié)果就是政府職能的總體減少及其活動方式的改變。
《中國政府采購報》：那么，在未來“小政府，大社會”的格局下，政府采購面臨著怎樣的挑戰(zhàn)？
于安：我國政府采購面臨根本轉(zhuǎn)型，就是由過去給政府履行職能提供條件為主，轉(zhuǎn)變成為政府履行職能的一種方式。政府由此在很大程度上成了合同型政府或者采購型政府。政府履行職能的方式，相當(dāng)一部分可能會改為制定規(guī)劃、提供發(fā)展資源、選擇商業(yè)公司運(yùn)營、政府監(jiān)督管理的四階段模式。這就非常類似于BOT。英國的行政法學(xué)者在上世紀(jì)九十年代的著述中講，有了采購合同之后，政府自己不做事，而找社會組織和企業(yè)來做，這將是一場方興未艾、前途遠(yuǎn)大的革命。這種履行職責(zé)的新方式，很大程度上就是依托政府采購實(shí)現(xiàn)的。
《中國政府采購報》：但是也許會有人說，與國外發(fā)達(dá)國家不同，我國政府采購法的規(guī)制范圍是財政性資金。而PPP項(xiàng)目的資金可能主要來源于市場。
于安：PPP資金主要是商業(yè)投資，這是制度模式的本質(zhì)特征。在具體操作上，可以有外國政府、國際組織和本國政府的投資，即所謂拼盤資金。這時政府采購參與PPP,勢必打破用財政性資金定義政府采購的傳統(tǒng)，帶來政府采購結(jié)構(gòu)和方式的改變。至于具體的規(guī)制制度，還在形成之中。
在2010年前后聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會修訂公共采購示范法工作中，公私合作的BOT是各方關(guān)注的一個問題，大家同意將其作為未來制度發(fā)展的一個議題。此次修訂的一個變化，就是將原來的《貨物、工程和服務(wù)采購示范法》改為《公共采購示范法》。從政府采購到公共采購，反映了政府采購?fù)庋雍蛢?nèi)容上的變化。在歐盟方面，不久前新修訂的立法，更是將特許經(jīng)營納入公共采購指令范疇。這些對我國來說都是值得關(guān)注的。
上升到高級版政府采購
《中國政府采購報》：除了理念上調(diào)整外，推廣PPP是不是還面臨著技術(shù)層面的問題？
于安：利用市場，首先是考慮資金問題，錢來了后就是管理問題。PPP項(xiàng)目大多是公共項(xiàng)目，出了問題就是公共問題。
PPP全過程中，政府有不同的角色。吸引投資、處理投資回報和保證基礎(chǔ)設(shè)施有效運(yùn)行，都有政府的作用和職責(zé)，其中包括政府采購部門的職責(zé)。融資是最關(guān)鍵的一階段，首先要保證融資信息的透明度?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投資回報需要相當(dāng)長的時間。管理收益和協(xié)調(diào)社會接受，政府承擔(dān)重要任務(wù)。比如，政府承諾在這個地方建一座橋，具有壟斷性質(zhì)和收費(fèi)可能，就可以用BOT形式建。如果政府改變承諾，投資人不能回收投資和合理回報，這個BOT項(xiàng)目就失敗了，因?yàn)檫`約了。
PPP總的方向是利用市場資源，但具體形式一定不能拘泥，一拘泥就會弄死。每一種PPP形式都可能會有一個新的項(xiàng)目合同、項(xiàng)目公司，都有自己獨(dú)特的融資方式。以水廠為例，很可能有大財團(tuán)自己找上門來做，同時國外的管理公司想來管理這個水廠，那管理公司與投資公司一結(jié)合就變成基礎(chǔ)設(shè)施財團(tuán)。那么，這個財團(tuán)的相互關(guān)系如何處理，怎樣使其既提供公共服務(wù)又能盈利，這就是PPP的核心議題。
《中國政府采購報》：那么，在政府角色中，政府采購又能干哪些事情？
于安：利用市場，需要對資本市場、服務(wù)市場、貨物供應(yīng)市場有充分了解，政府采購的作用就是把公共需求與市場連接起來。過去，我們搞政府采購是開拓型的，做最基本的事，比如集中買些桌子、電腦，這些屬于初級版的政府采購。沒這些東西，政府采購就無從談起，但政府采購不能永遠(yuǎn)做這種事，也不限于做這種事。政府采購本來的意義就在于利用市場，現(xiàn)在需要給政府采購人做一個觀念上的灌輸，即政府采購要上升到真正利用市場的高級版政府采購。
所以，政府采購機(jī)構(gòu)要趕快進(jìn)入角色，在有條件的地方趕快建立PPP部門，招聘專業(yè)人員，建立基本的運(yùn)作制度，然后研究市場，從市場上找來資源,服務(wù)于公共設(shè)施和公共福利。
來源：中國財經(jīng)報網(wǎng) 趙家旺 賈璐
