馮俏彬
２０１３年９月，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，此后多地、多個(gè)部門都先后發(fā)布了本地、本部門推進(jìn)政府購買服務(wù)的意見或?qū)嵤┓桨?。這表明政府購買服務(wù)這一多年來學(xué)界力倡的新型公共產(chǎn)品提供方式，正在由部分地區(qū)、個(gè)別部門試點(diǎn)向全面推進(jìn)轉(zhuǎn)化?？梢灶A(yù)言，在未來一年時(shí)期內(nèi)，政府購買服務(wù)將成為各政府部門轉(zhuǎn)變政府職能，建設(shè)精簡、高效、服務(wù)型政府的主要手段之一，也將成為我國新時(shí)期政府提供公共服務(wù)的主要方式。
一、當(dāng)前政府購買服務(wù)中財(cái)政管理方面存在的主要問題
作為政府綜合性管理部門，財(cái)政部門在政府購買服務(wù)中擔(dān)當(dāng)著重任。從當(dāng)前各地出臺(tái)的政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見和實(shí)施方案、媒體報(bào)道的政府購買服務(wù)的一些案例看，基本上都是以財(cái)政部門作為牽頭單位，負(fù)責(zé)提出相關(guān)的操作規(guī)程和資金使用管理方面的具體要求。但仔細(xì)分析這些制度，我認(rèn)為，面對(duì)勃興的政府購買服務(wù)大潮，現(xiàn)行做法還有諸多待改進(jìn)之處。
?。保械牡胤綄⒄徺I服務(wù)等同于政府采購
從當(dāng)前各地出臺(tái)的政府購買服務(wù)的指導(dǎo)意見和實(shí)施方案看，基本上都是以財(cái)政部門作為牽頭單位，就政府購買服務(wù)和原則、范圍、方式——其中又特別是操作規(guī)程和資金使用管理——提出具體要求，多數(shù)情況下是直接套用現(xiàn)行政府采購的相關(guān)規(guī)定。必須指出，起始于１９９８年前后的政府采購制度雖然相對(duì)完善，但其中的很多規(guī)定并不適用于政府購買服務(wù)。一是政府購買服務(wù)中的“服務(wù)”無論從內(nèi)涵還是外延上看，都遠(yuǎn)大于政府采購服務(wù)中的“服務(wù)”；二是以集中采購為主的政府采購也不完全適用于政府購買服務(wù)?？梢灶A(yù)期，隨著我國事業(yè)單位改制的逐漸到位和社會(huì)組織的發(fā)展壯大，教育、醫(yī)療、住房等基本公共服務(wù)也將進(jìn)入政府購買服務(wù)和范圍，而這些都是現(xiàn)行政府采購制度難于覆蓋的。
?。玻F(xiàn)行財(cái)政管理鏈條中后端環(huán)節(jié)還比較乏力，不能適應(yīng)大規(guī)模推行政府購買服務(wù)后的管理需要
一旦政府購買服務(wù)成為政府部門行政、提供公共服務(wù)的主要方式，一方面相關(guān)部門的職責(zé)和主要工作將由以前的“直接生產(chǎn)”轉(zhuǎn)向監(jiān)測其他主體生產(chǎn)情況、監(jiān)測外包合同的執(zhí)行與履約情況，從而將合同管理、績效評(píng)價(jià)、會(huì)計(jì)報(bào)告、審計(jì)、財(cái)政問責(zé)等財(cái)政管理中的后端環(huán)節(jié)顯著推升到一個(gè)非常急迫的位置。經(jīng)過多年的改革與發(fā)展，我國財(cái)政支出管理已取得了重大進(jìn)展，但總體而言，管理的重心仍然居于中端與前端，即預(yù)算申請(qǐng)和預(yù)算審查，而后端——即資金支出的效果與管理責(zé)任方面——基本上還處于起步階段，不能很好地適應(yīng)這方面的要求。
３．操作上“摸著石頭過河”，缺乏示范性樣本和規(guī)范性條文
從實(shí)踐層面上看，我國政府購買服務(wù)盡管早已開始，但多是面散量小，停留在一些分散零星的個(gè)案上，即使近年來隨著加強(qiáng)與創(chuàng)新社會(huì)管理，政府向社會(huì)組織購買服務(wù)的范圍有所擴(kuò)大，但各方面并未進(jìn)行很好地總結(jié)，更沒有在政策層面上形成規(guī)范、明確并帶有一定標(biāo)準(zhǔn)化意義的操作流程。去年國務(wù)院發(fā)出倡導(dǎo)以來，各地積極性很高，紛紛按自己的理解開展和組織本地、本部門的政府購買服務(wù)，不僅要求不同、范圍不同、相關(guān)各方的權(quán)利、責(zé)任不同，甚至在操作流程這一“共性”環(huán)節(jié)上有各不相同，過于“摸著石頭過河”。盡管在我國，任何事情各地都可能有差異，但對(duì)于一個(gè)政府購買服務(wù)這樣一個(gè)涉及所有地方、所有政府部門的行政方式，沒有關(guān)于流程方面穩(wěn)定明確的框架仍然是不可想象的。
二、政府購買服務(wù)形勢(shì)下的財(cái)政管理新任務(wù)
?。保疁?zhǔn)確認(rèn)識(shí)政府購買服務(wù)與政府采購之間的關(guān)系
應(yīng)當(dāng)看到，在政府采購與政府購買服務(wù)之間，確有一定程度的重合，比較而言，兩者的差異是十分明顯的。首先，當(dāng)前我國政府采購中的服務(wù)主要是針對(duì)用于政府自身消費(fèi)所需要的服務(wù)，如會(huì)議、加油、維修、票務(wù)等，這類服務(wù)盡管也有一些使用要求上的具體差異，但總體而言，還是具有通用、標(biāo)配的屬性，由集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一采購在技術(shù)上是完全可行的，而且還可收規(guī)模采購之提高經(jīng)濟(jì)效益的好處。但是，在廣義的政府購買服務(wù)的語境下，所謂“服務(wù)”實(shí)際上是公共服務(wù)的簡稱，其范圍、內(nèi)涵、外延驟然增大，與政府采購中的服務(wù)不可同日而語。公共服務(wù)的內(nèi)容不僅在具體形態(tài)上千差萬別，而且各有各的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求、專業(yè)性極強(qiáng)，集中采購機(jī)構(gòu)很難進(jìn)行如此差別極大、技術(shù)性極強(qiáng)的采購。就價(jià)格而言，針對(duì)居家養(yǎng)老的單位服務(wù)價(jià)格可能只有數(shù)十元、數(shù)百元，而針對(duì)教育、醫(yī)療、社保等的價(jià)格標(biāo)的則多可能躍上千萬級(jí)別，以購買金額作為是否納入政府采購的標(biāo)準(zhǔn)顯然也不完全合適。事實(shí)上，這正是廣義的公共采購與我國當(dāng)前較為狹窄的政府采購之間的區(qū)別所在。
簡言之，前者涉及所有政府部門的行政方式和行政行為，后者則主要涉及財(cái)政部門；后者可以主要采用集中采購的方式，而前者卻更適合于分散采購。分散采購下如何制定規(guī)則、流程、明確責(zé)任、加強(qiáng)監(jiān)管，防止浪費(fèi)貪腐，則是新形勢(shì)下整個(gè)政府管理、財(cái)政管理需要重新面對(duì)的老問題。
２．抓住機(jī)遇，加快完善后端環(huán)節(jié)的制度建設(shè)，解決財(cái)政管理中“最后一公里”難題
政府購買服務(wù)為深入推進(jìn)財(cái)政資金的全過程管理帶來重大歷史性機(jī)遇。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)跳出傳統(tǒng)的資金分配、政府采購主題，而更多地將注意力集中在制定、完善適用于各部門購買服務(wù)的資金規(guī)范上。圍繞提高績效這一主題，形成和出臺(tái)一系列以結(jié)果為導(dǎo)向的新型預(yù)算資金分配制度、績效評(píng)估制度、審計(jì)制度、財(cái)務(wù)報(bào)告制度和財(cái)政問責(zé)制度等，構(gòu)建完整的財(cái)政支出管理鏈條，包括從提起資金需求開始，到預(yù)算審查、資金獲得、預(yù)算支出、財(cái)務(wù)報(bào)告、績效評(píng)估、審計(jì)、問責(zé)等每一個(gè)環(huán)節(jié)。特別重要的是，要利用政府購買服務(wù)這一機(jī)遇重點(diǎn)加強(qiáng)績效評(píng)估、審計(jì)、會(huì)計(jì)報(bào)告和財(cái)政問責(zé)等后端管理環(huán)節(jié)建設(shè)工作。只有如此，方有望解決財(cái)政管理中“最后一公里”難題。
３．盡快制定政府購買服務(wù)的最佳實(shí)踐指南
政府購買服務(wù)在我國固然是一個(gè)新鮮事物，但如果我們放寬視野，就可以發(fā)現(xiàn)，在一些發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)國家，政府購買服務(wù)已有數(shù)十年的歷史了，理論和實(shí)踐兩方面都已經(jīng)十分成熟。此外，國際上還有多個(gè)民間或?qū)W術(shù)團(tuán)體，都在不定期或定期地總結(jié)、提煉出政府購買服務(wù)的最佳實(shí)踐指南，供各成員參考、借鑒。在我國深入推進(jìn)政府購買服務(wù)的實(shí)踐中，完全可以對(duì)此進(jìn)行充分的學(xué)習(xí)和借鑒，避免各地“摸著石頭過河”、付出高昂的學(xué)習(xí)成本，甚至在一哄而上中形成某些糾正起來耗時(shí)費(fèi)力、尾大難掉的弊端。財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)組織力量對(duì)國內(nèi)外政府購買服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)、做法進(jìn)行比較、總結(jié)和提煉，對(duì)國內(nèi)各地的政府購買實(shí)踐進(jìn)行重點(diǎn)追蹤，建立案例庫，制定非強(qiáng)制性的政府購買服務(wù)最佳實(shí)踐指南，為各個(gè)部門進(jìn)行政府購買提供非約束性的指導(dǎo)，力爭使這項(xiàng)工作從一開始起就處于較高的起點(diǎn)上。
總之，政府為一種新型的公共服務(wù)提供方式，對(duì)于財(cái)政管理而言，既有一脈相承的方面，但更多的則是新形勢(shì)下的新任務(wù)。需要準(zhǔn)確地認(rèn)清財(cái)政部門在政府購買服務(wù)中的位置與作用，準(zhǔn)確識(shí)別哪些可為、哪些該為，一方面才能為“怎樣作為”提供思想指南，另一方面推動(dòng)財(cái)政管理始終適合我國政府管理的新形勢(shì)、新需要，充分發(fā)揮財(cái)政作為政府綜合和牽頭部門在全面深化改革中“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的核心作用。
?。ㄗ髡邌挝唬簢倚姓W(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部）
來源：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)
