■ 馮俏彬
２０１３年９月，國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，此后多地、多個(gè)部門(mén)都先后發(fā)布了本地、本部門(mén)推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的意見(jiàn)或?qū)嵤┓桨?。這表明政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這一多年來(lái)學(xué)界力倡的新型公共產(chǎn)品提供方式，正在由部分地區(qū)、個(gè)別部門(mén)試點(diǎn)向全面推進(jìn)轉(zhuǎn)化。
作為政府綜合性管理部門(mén)，財(cái)政部門(mén)在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中擔(dān)當(dāng)著重任。從當(dāng)前各地出臺(tái)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)和實(shí)施方案、媒體報(bào)道的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的一些案例看，基本上都是以財(cái)政部門(mén)作為牽頭單位，負(fù)責(zé)提出相關(guān)的操作規(guī)程和資金使用管理方面的具體要求。但仔細(xì)分析這些制度，我認(rèn)為，面對(duì)勃興的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)大潮，現(xiàn)行做法還有諸多待改進(jìn)之處。
１．準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)與政府采購(gòu)之間的關(guān)系
應(yīng)當(dāng)看到，在政府采購(gòu)與政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)之間，確有一定程度的重合，比較而言，兩者的差異是十分明顯的。首先，當(dāng)前我國(guó)政府采購(gòu)中的服務(wù)主要是針對(duì)用于政府自身消費(fèi)所需要的服務(wù)，如會(huì)議、加油、維修、票務(wù)等，這類(lèi)服務(wù)盡管也有一些使用要求上的具體差異，但總體而言，還是具有通用、標(biāo)配的屬性，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一采購(gòu)在技術(shù)上是完全可行的，而且還可收規(guī)模采購(gòu)之提高經(jīng)濟(jì)效益的好處。但是，在廣義的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的語(yǔ)境下，所謂“服務(wù)”實(shí)際上是公共服務(wù)的簡(jiǎn)稱(chēng)，其范圍、內(nèi)涵、外延驟然增大，與政府采購(gòu)中的服務(wù)不可同日而語(yǔ)。公共服務(wù)的內(nèi)容不僅在具體形態(tài)上千差萬(wàn)別，而且各有各的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求，專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)很難進(jìn)行如此差別極大、技術(shù)性極強(qiáng)的采購(gòu)。就價(jià)格而言，針對(duì)居家養(yǎng)老的單位服務(wù)價(jià)格可能只有數(shù)十元、數(shù)百元，而針對(duì)教育、醫(yī)療、社保等的服務(wù)項(xiàng)目金額則可能躍上千萬(wàn)元級(jí)別，以購(gòu)買(mǎi)金額作為是否納入政府采購(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)顯然也不完全合適。事實(shí)上，這正是廣義的公共采購(gòu)與我國(guó)當(dāng)前較為狹窄的政府采購(gòu)之間的區(qū)別所在。
簡(jiǎn)言之，前者涉及所有政府部門(mén)的行政方式和行政行為，后者則主要涉及財(cái)政部門(mén)；后者可以主要采用集中采購(gòu)的方式，而前者卻更適合于分散采購(gòu)。分散采購(gòu)下如何制定規(guī)則、流程，明確責(zé)任，加強(qiáng)監(jiān)管，防止浪費(fèi)貪腐，則是新形勢(shì)下整個(gè)政府管理、財(cái)政管理需要重新面對(duì)的老問(wèn)題。
２.抓住機(jī)遇，加快完善后端環(huán)節(jié)的制度建設(shè)，解決財(cái)政管理中“最后一公里”難題
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)為深入推進(jìn)財(cái)政資金的全過(guò)程管理帶來(lái)重大歷史性機(jī)遇。財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)跳出傳統(tǒng)的資金分配、政府采購(gòu)主題，而更多地將注意力集中在制定、完善適用于各部門(mén)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的資金規(guī)范上。圍繞提高績(jī)效這一主題，形成和出臺(tái)一系列以結(jié)果為導(dǎo)向的新型預(yù)算資金分配制度、績(jī)效評(píng)估制度、審計(jì)制度、財(cái)務(wù)報(bào)告制度和財(cái)政問(wèn)責(zé)制度等，構(gòu)建完整的財(cái)政支出管理鏈條，包括從提起資金需求開(kāi)始，到預(yù)算審查、資金獲得、預(yù)算支出、財(cái)務(wù)報(bào)告、績(jī)效評(píng)估、審計(jì)、問(wèn)責(zé)等每一個(gè)環(huán)節(jié)。特別重要的是，要利用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)這一機(jī)遇重點(diǎn)加強(qiáng)績(jī)效評(píng)估、審計(jì)、會(huì)計(jì)報(bào)告和財(cái)政問(wèn)責(zé)等后端管理環(huán)節(jié)建設(shè)工作。只有如此，方有望解決財(cái)政管理中的“最后一公里”難題。
３．盡快制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的最佳實(shí)踐指南
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在我國(guó)固然是一個(gè)新鮮事物，但如果我們放寬視野，就可以發(fā)現(xiàn)，在一些發(fā)達(dá)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已有數(shù)十年的歷史了，理論和實(shí)踐兩方面都已經(jīng)十分成熟。此外，國(guó)際上還有多個(gè)民間或?qū)W術(shù)團(tuán)體，都在不定期或定期地總結(jié)、提煉出政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的最佳實(shí)踐指南，供各成員參考、借鑒。在我國(guó)深入推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐中，完全可以對(duì)此進(jìn)行充分的學(xué)習(xí)和借鑒，避免各地“摸著石頭過(guò)河”、付出高昂的學(xué)習(xí)成本，甚至在一哄而上中形成某些糾正起來(lái)耗時(shí)費(fèi)力、尾大不掉的弊端。財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)組織力量對(duì)國(guó)內(nèi)外政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)、做法進(jìn)行比較、總結(jié)和提煉，對(duì)國(guó)內(nèi)各地的政府購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐進(jìn)行重點(diǎn)追蹤，建立案例庫(kù)，制定非強(qiáng)制性的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)最佳實(shí)踐指南，為各個(gè)部門(mén)進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)提供非約束性的指導(dǎo)，力爭(zhēng)使這項(xiàng)工作從一開(kāi)始起就處于較高的起點(diǎn)上。
總之，政府為一種新型的公共服務(wù)提供方式，對(duì)于財(cái)政管理而言，既有一脈相承的方面，但更多的則是新形勢(shì)下的新任務(wù)。需要準(zhǔn)確地認(rèn)清財(cái)政部門(mén)在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)中的位置與作用，準(zhǔn)確識(shí)別哪些可為、哪些該為，一方面為“怎樣作為”提供思想指南，另一方面推動(dòng)財(cái)政管理始終適合我國(guó)政府管理的新形勢(shì)、新需要，充分發(fā)揮財(cái)政作為政府綜合和牽頭部門(mén)在全面深化改革中“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的核心作用。
（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)部）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
