■ 裴育
十八屆三中全會決定明確提出：全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。同時，要改進預算管理制度，實施全面規(guī)范、公開透明的預算制度?？梢?，政府預算是我國國家治理實現(xiàn)現(xiàn)代化的有效工具。
從新中國成立至今，政府預算可分為三個大的階段：第一階段，從1949年到1978年，為計劃經(jīng)濟時期的政府預算制度構(gòu)建階段。其特點是：在預算形式上采用單一預算，預算編制原則上貫徹國民經(jīng)濟綜合平衡原則，長期沿用基數(shù)法編制預算，預算編制程序采用自下而上和自上而下相結(jié)合、逐級匯總的方法，預算管理總體上比較粗放，預算編制透明度不高，存在著非程序化和非規(guī)范化等問題。第二階段，從1979年到1998年，為體制轉(zhuǎn)軌時期的政府預算制度改革探索階段。主要就統(tǒng)一預算編制方法、復式預算改革、預算編制程序等問題進行了嘗試，但各地普遍存在預算約束軟化問題。第三階段，從1999年開始至今，為公共財政建設(shè)時期的政府預算制度改革深化階段。主要表現(xiàn)為部門預算、國庫集中收付、政府采購、收支兩條線、政府收支分類等改革，并強化預算編制的科學化與精細化。
1999年以來的預算改革實質(zhì)上是通過重構(gòu)預算過程來進行權(quán)力結(jié)構(gòu)重構(gòu)和改變預算決策行為。一方面，部門預算改革、國庫集中收付改革和政府采購就是要重構(gòu)財政部門和各個部門之間的權(quán)力結(jié)構(gòu)，將財政部門建成一個真正的核心預算機構(gòu)，由它來集中資源配置的權(quán)力，對各個部門進行預算控制；通過國庫體制改革使得財政部門能夠?qū)Ω鱾€部門的支出行為施加外部控制。同時，部門預算改革使得政府提交給人民代表大會的預算報告包括了比原來更加詳細的預算信息，將有助于人民代表大會對政府預算從外部進行控制。另一方面，這些改革都通過規(guī)范預算過程參與者的預算行為來實現(xiàn)預期的預算結(jié)果。
政府預算在本質(zhì)上是以國家為主體的財政收支系統(tǒng)。預算權(quán)力是國家公共權(quán)力的核心之一，也是國家利益矛盾最集中的地方。預算分權(quán)就是要將預算權(quán)力在立法機關(guān)、政府、政府財政職能部門及內(nèi)部各組織機構(gòu)、獨立審計機關(guān)之間進行合理分配，進而形成一個相互制約的運作體系。如建立預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督三者相互分離的制度，形成三套互相制約的機構(gòu)；建立資金的使用權(quán)、支付權(quán)、審核權(quán)相互分離的制度；實行財政集中支付和政府采購制度；建立一套獨立于政府、直接對人大負責的審計監(jiān)督系統(tǒng)，并獨立行使監(jiān)督權(quán)。根據(jù)國家治理的需要，我國預算改革的重點是建立控制取向的公共預算制度，尤其需要設(shè)計各種在政府內(nèi)部加強控制的技術(shù)工具；在借鑒國外經(jīng)驗時，尤其需要提醒的是，我們不能簡單照搬他國做法，更需要看其處在與我國相同預算發(fā)展階段時在做什么，看其面臨與我們相同問題時是怎么解決的；任何缺乏歷史感的預算改革不僅不能成功，甚至可能誤導預算改革。
我國國家治理的轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化是全面深化改革的必然選擇。政府預算改革既是國家治理轉(zhuǎn)型的重要組成部分，又是推動國家治理轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和保障。國家治理轉(zhuǎn)型過程的社會矛盾越來越聚集在財政領(lǐng)域，形成巨大的財政壓力，一方面要求繼續(xù)發(fā)展經(jīng)濟、增加國家財力，另一方面要求更合理、更有效地發(fā)揮財政功能，既要提高國有資產(chǎn)的盈利和增值能力，又要擴大公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給，突出財政的公共性屬性，保證基本公共服務(wù)均等化，為實現(xiàn)中國夢奠定堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。如何緩解巨大的財政壓力以及處理社會矛盾，是考驗黨的執(zhí)政能力和國家治理能力的重大課題。只有抓住政府預算改革和行政體制這兩個關(guān)鍵，并真正用科學發(fā)展觀來指導這場改革，真抓實干，才能實現(xiàn)國家治理體系的構(gòu)建以及現(xiàn)代化。（作者系南京審計學院副院長）
來源：中國政府采購報
