建筑業(yè)企業(yè)各類保證金制度調(diào)查分析
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發(fā)布日期：2014年05月09日
編者的話：改革開放以來，建筑業(yè)持續(xù)快速發(fā)展，為維護建筑市場秩序，保障工程建設(shè)各方的合法權(quán)益，國家有關(guān)主管部門依據(jù)國家有關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院的要求，陸續(xù)出臺了投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金等工程建設(shè)領(lǐng)域的保證金制度。這些制度實施以來，對于規(guī)范建筑市場行為，促使建筑市場主體履行相應(yīng)的責(zé)任，治理拖欠農(nóng)民工工資的問題，起到了一定的作用。但隨著建筑業(yè)改革發(fā)展的不斷深入，相關(guān)法律法規(guī)的不斷健全，有些保證金已不再適應(yīng)當(dāng)前建筑市場發(fā)展的要求，偏離了當(dāng)初設(shè)立保證金制度的初衷，加之少數(shù)地方自行規(guī)定了名目繁多的保證金，這些都給建筑業(yè)企業(yè)帶來沉重的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，影響了企業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展，行業(yè)內(nèi)關(guān)于改革完善保證金制度的呼聲持續(xù)不斷。
為系統(tǒng)了解各類保證金制度執(zhí)行情況及存在問題，研究制定完善和改進措施，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑市場監(jiān)管司于2012年委托中國建筑業(yè)協(xié)會承擔(dān)了“建筑業(yè)企業(yè)各類保證金研究”課題。課題認(rèn)真分析了現(xiàn)行主要保證金制度施行的情況和問題，研究提出了“借鑒國際通行做法，改革和完善工程建設(shè)各類保證金制度，加強和改進政府部門行政監(jiān)管，切實減輕建筑業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)”的政策建議。
改革開放以來，我國工程建設(shè)規(guī)模逐年擴大，建筑業(yè)持續(xù)快速發(fā)展。為維護建筑市場秩序，保障工程建設(shè)參與單位，以及建筑業(yè)務(wù)工人員的合法權(quán)益，國家有關(guān)主管部門依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院要求，陸續(xù)制定了投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金等工程建設(shè)領(lǐng)域的保證金制度。這些制度實施以來，對于規(guī)范建筑市場競爭行為，促進建設(shè)市場主體履行相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，保證工程質(zhì)量，治理拖欠農(nóng)民工工資等問題起到了一定的作用。
一、保證金制度的形成及其作用
（一）保證金制度的形成
隨著我國工程建設(shè)領(lǐng)域工作的不斷深入，建筑工程管理制度也發(fā)生了相應(yīng)的變革，逐步建立了項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制度、建設(shè)監(jiān)理制等基本制度，并積極探索工程擔(dān)保制度和工程保險制度。由于市場環(huán)境因素，工程擔(dān)保制度沒有得到很好的發(fā)展。在工程實踐中逐步形成了比較符合我國國情的保證金制度，建立了較為完善的投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金制度，為了保障農(nóng)民工的利益，普遍推行了農(nóng)民工工資保證金制度。
——為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為，防范承包人違約風(fēng)險，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》，在有關(guān)部門規(guī)章中規(guī)定了投標(biāo)保證金及履約保證金最高限額以及采取的形式。
為了確保工程質(zhì)量，在《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》中規(guī)定建設(shè)工程實行質(zhì)量保修制度；財政部、原建設(shè)部出臺了《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》、《建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理暫行辦法》，規(guī)定了質(zhì)量保證金的預(yù)留方法及比例。為了解決農(nóng)民工工資拖欠問題，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，原勞動與社會保障部和原建設(shè)部于2004年聯(lián)合制定《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》，各地區(qū)普遍要求建筑業(yè)企業(yè)按有關(guān)規(guī)定繳納工資保證金，存入當(dāng)?shù)卣付ǖ膶?，用于墊付拖欠的農(nóng)民工工資。
（二）保證金制度的作用
建設(shè)工程各類保證金制度的施行，使得工程承包合同具有更強的約束力，增加了違約成本，促使有關(guān)各方按照合同約定的條款履行各自的義務(wù)。保證金還可對潛在的參與者進行優(yōu)勝劣汰，成為規(guī)范建筑市場秩序的一種有效的經(jīng)濟手段。
1.對推動工程質(zhì)量建設(shè)水平的提高有一定的促進作用
實施了工程質(zhì)量保證金制度，在一定程度上促進了建筑企業(yè)優(yōu)化施工方案，提高施工工藝水平，減少質(zhì)量缺陷，使得建設(shè)工程施工質(zhì)量水平穩(wěn)步提升，質(zhì)量的內(nèi)涵不斷擴展。從建筑企業(yè)的角度來講，提高工程的質(zhì)量水平，降低缺陷率也是降低工程成本的重要途徑。所以，從經(jīng)濟上可以促進建筑企業(yè)提高工程質(zhì)量水平。
2.有利于施工合同的順利履行，維護建筑市場秩序
保證金制度能夠確保在市場經(jīng)濟中“守約獲利、失信受懲”的理念得到遵循和發(fā)揚。有效減少了建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)中的串標(biāo)、陪標(biāo)行為以及中標(biāo)后不按規(guī)定簽定合同，簽定合同后不按規(guī)定履約等行為。
3.有利于解決工程款拖欠問題，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益
農(nóng)民工工資拖欠問題嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定和建筑業(yè)行業(yè)形象，特別是在農(nóng)民工工資拖欠較為嚴(yán)重的情況下，實施農(nóng)民工工資保證金制度是治理拖欠農(nóng)民工工資的必要措施。實施農(nóng)民工工資保證金制度比較符合現(xiàn)階段的國情，能在一定程度上遏制、打擊一些建筑施工企業(yè)的惡意欠薪行為，保障農(nóng)民工權(quán)益。
4.有利于凈化建筑市場，使失信者付出經(jīng)濟代價
保證金制度是確保建筑市場主體利益、強化行業(yè)監(jiān)管的一種有效的經(jīng)濟手段，具有操作簡便易行的特點。在建筑市場中，市場的主體沒有履行應(yīng)盡的義務(wù)與責(zé)任，保證金可以用來優(yōu)先保障受損失方的利益；不按規(guī)定提供保證金就難以進入建筑市場，起到凈化建筑市場的作用。
二、保證金制度施行情況調(diào)查分析
中國建筑業(yè)協(xié)會組織課題組成員對我國建筑業(yè)各類保證金施行的基本情況進行調(diào)查研究。一是選取有代表性的北京、上海、江蘇、陜西等地區(qū)的重點企業(yè)進行訪談式調(diào)查。在調(diào)研中，主要依托地方協(xié)會，集中組織施工企業(yè)進行座談，并走訪了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、政府主管部門等單位。二是進行問卷調(diào)查。問卷共涉及企業(yè)88家，其中特級企業(yè)28家。其中質(zhì)量保證金收到有效調(diào)查問卷涉及67家企業(yè)；投標(biāo)保證金收到有效調(diào)查問卷涉及66家企業(yè)；履約保證金收到有效調(diào)查問卷涉及65家企業(yè)；農(nóng)民工保證金收到有效調(diào)查問卷涉及63家企業(yè)。可以說，調(diào)查有較好的代表性和廣泛性，能夠反映各類保證金制度的實際情況。
（一）投標(biāo)保證金
據(jù)對66家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2007年至2011年期間需要繳納投標(biāo)保證金的項目50308個，約占62903個參與投標(biāo)項目的80%，且這一比例成逐年遞增的趨勢。在招標(biāo)活動中，采用投標(biāo)保證金的行為已經(jīng)十分普遍。
1.投標(biāo)保證金的方式以現(xiàn)金為主
從上述企業(yè)5年來繳納投標(biāo)保證金項目的繳納方式來看，采用現(xiàn)金形式的占到85%以上，保函形式占到13%左右，擔(dān)保形式的數(shù)量僅在1%左右。
2.投標(biāo)保證金的占用時間
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例規(guī)定》，投標(biāo)保證金的期限與投標(biāo)有效期是一致的，投標(biāo)有效期在招標(biāo)文件中明確載明，要考慮自投標(biāo)截止到合同簽訂所需要的時間。上述企業(yè)每年逾期未按規(guī)定或約定返還投標(biāo)保證金的項目，約占繳納保證金項目的3%左右。另據(jù)對58家企業(yè)統(tǒng)計的投標(biāo)保證金平均占用時間進行分析，占用少于1個月（含1個月）的有15家，1個月到2個月（含2個月）的20家，2個月到3個月（含3個月）的15家，3個月到4個月（含4個月）的5家，4個月以上的2家。
3.投標(biāo)保證收取主體與退還
投標(biāo)保證金是為了保證招標(biāo)人的利益而采用的一種保證制度，從理論上講應(yīng)該由招標(biāo)人收取，但在調(diào)查中存在招標(biāo)代理機構(gòu)收取的情況，這種情況下往往退還不及時。特別是投標(biāo)保證金的利息問題，普遍在退還投標(biāo)保證金時不計算利息。
上海采用的是由招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督部門設(shè)立統(tǒng)一的投標(biāo)保證金交存賬戶，對投標(biāo)保證金統(tǒng)一管理。具體的做法是：在上海市建設(shè)工程交易中心設(shè)立投標(biāo)保證金提交窗口，由某銀行 保證金托管銀行 負(fù)責(zé)收取和退還投標(biāo)保證金；上海市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督投標(biāo)保證金的提交和退還工作；制定了投標(biāo)保證金提交與退還操作須知等細(xì)則性文件。通過以上措施上海市的投標(biāo)保證金實現(xiàn)了統(tǒng)一管理、統(tǒng)一返還、支付利息。
（二）履約保證金制度施行的基本情況
據(jù)對65家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2007年至2011年期間中標(biāo)項目合計27343個，其中需要履約保證金的項目合計15921個，占項目總數(shù)的59.36%。其中，需交納現(xiàn)金的項目為6536個，銀行保函的項目為9007個，擔(dān)保的項目558個。
1.履約保證金的交納方式
履約保證金主要的形式是銀行保函，平均占到55.4%，現(xiàn)金的平均41.1%，擔(dān)保的平均占到3.5%。
2.履約保證金的占用時間及金額
根據(jù)上述企業(yè)反饋情況，5年來中標(biāo)項目的履約保證金占用時間平均450天左右，具體時間的長度與項目的復(fù)雜程度有關(guān)。根據(jù)有關(guān)部委的部門規(guī)章履約保證金不得超過中標(biāo)合同金額的10%，實際施行中也有少量項目履約保證金超出合同標(biāo)的額10%的現(xiàn)象。
（三）質(zhì)量保證金制度施行的基本情況
據(jù)對67家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2007 2011年竣工的23575個項目，預(yù)留質(zhì)量保證金項目達21642個，占92%。5年來這一比例均在90%以上。因此，質(zhì)量保證金制度也是建筑業(yè)一項普遍推行的制度。
1.質(zhì)量保證預(yù)留比例另據(jù)52家企業(yè)13106個項目的數(shù)據(jù)分析，截止2011年末，竣工項目中預(yù)留質(zhì)量保證金3%（含）以下的項目2157個；3%～5%（含）的項目7359個；預(yù)留5%以上的項目3590個，分別占16.46%、56.15%、27.39%。
2.質(zhì)量保證金的返還情況
據(jù)對上述企業(yè)截止2011年末竣工的8848個項目分析，工程竣工結(jié)算后2年 含 以內(nèi)全額返還質(zhì)量保證金的項目3586個；2～5年 含 全額返還的項目4646個；超過5年未返還的項目616個，分別占40.53%、52.51%、6.96%。
3.質(zhì)量保證金利用情況
據(jù)對67家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，2007 2011年各年用于支付缺陷責(zé)任期內(nèi)維修的費用占已竣工結(jié)算項目預(yù)留保證金的比例分別為6.38%、5.83%、6.10%、6.41%和5.60%。若質(zhì)量保證金按結(jié)算總額5%預(yù)留，則用于發(fā)生需要承包人承擔(dān)的維修支出占結(jié)算總額不足0.3%，大量的資金閑置或被發(fā)包人無息占用。
（四）農(nóng)民工工資保證金制度施行的基本情況
農(nóng)民工工資保證金制度一般由工程項目所在地政府勞動、建設(shè)主管部門，或者工會組織實施。有的地方按項目繳存，多是針對外來承包企業(yè)；有的按企業(yè)繳存，多是針對當(dāng)?shù)毓ど套云髽I(yè)。繳存的金額各地規(guī)定也不盡相同，相對于其他保證金而言根據(jù)具有“地方性”。往往設(shè)區(qū)的城市統(tǒng)一管理。有的地方則存在城市與所轄區(qū)、縣分別收取，甚至層層收取的現(xiàn)象，造成繳納范圍擴大化，與國家的政策要求不相符合。
據(jù)對36家企業(yè)反饋的2720個項目數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，其中按企業(yè)交納農(nóng)民工工資保證金的項目1344個，按項目交納的項目1376個，約51%的份額是按項目交存的。
（五）其他類型保證金制度施行的基本情況
除以上提到的保證金外，在建筑業(yè)內(nèi)還存在著其他類型的保證金，如：登記備案保證金、信譽保證金、安全保證金、廉潔保證金、差額保證金等等。這幾種保證金多為地方性政策規(guī)定，或特定建設(shè)單位作出的約定，有較大隨意性。但主要是有些地方主管部門以保證金代替嚴(yán)格監(jiān)管的產(chǎn)物。
三、保證金制度存在的問題及對及建筑業(yè)企業(yè)的影響
（一）各類保證金制度存在的共性問題
1.保證方式單一，多要現(xiàn)金保證
從調(diào)查問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計情況看，除履約保證金外，絕大多數(shù)施工項目的保證金采用的是現(xiàn)金方式。這是現(xiàn)行保證金制度存在的普遍問題。
2.有關(guān)保證金法律和制度不健全，執(zhí)行不規(guī)范
現(xiàn)行法律法規(guī)有的對工程建設(shè)保證制度缺相應(yīng)規(guī)定；有的對保證金制度的規(guī)定不夠全面、清晰；有些法規(guī)尚待建立，現(xiàn)行部門規(guī)章、管理辦法等規(guī)范性文件約束力有限。這些不利于規(guī)范和創(chuàng)新工程擔(dān)保制度，引導(dǎo)建筑市場主體合理選擇工程當(dāng)擔(dān)保方式。
3.保證金的計取比例偏高，偏離建筑業(yè)發(fā)展實際情況
建筑業(yè)企業(yè)面臨的保證金不僅名目繁多，有些保證金的計取比例也偏高。這既有制度規(guī)定不合理的原因，也有發(fā)包人擅自提高保證金數(shù)額的因素。
4.對保證金制度的實施監(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴(yán)
有的地方主管部門對保證金制度的規(guī)范實施缺乏有效的監(jiān)督管理，對發(fā)包人隨意提出保證金要求、擅自提高保證金數(shù)額或比例，排斥潛在中標(biāo)人，以及拖延歸保證金、不支付利息等違規(guī)行為沒有實施有效的監(jiān)督管理。
（二）不規(guī)范的保證金制度對建筑業(yè)企業(yè)的影響
1.占用企業(yè)大量資金，增加企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)
各類保證金多以現(xiàn)金形式繳納、預(yù)留，占用了企業(yè)大量的流動資金。特別是數(shù)額大、留置時間長的質(zhì)量保證金，對企業(yè)影響最為嚴(yán)重。根據(jù)國家統(tǒng)計局資料，2012年全國建筑業(yè)企業(yè)工程結(jié)算收入為12.888萬億元，如按照5%的比例估算，預(yù)留工程質(zhì)量保證金為6440億元，相當(dāng)于同期全國建筑業(yè)利潤總額的135%、流動資產(chǎn)總額的7.5%。而質(zhì)量保證金實際使用比例在6%左右。在大量資金被建設(shè)單位，或閑置或無息使用的同時，企業(yè)為了生存或擴大再生產(chǎn)，不得已還要通過貸款緩解流動資金的不足，額外增加了經(jīng)營成本，直接影響了生存和發(fā)展。
2.增加企業(yè)管理成本
面對名目繁多的各類保證金，不僅增加了企業(yè)資金成本，企業(yè)還需要設(shè)置專門的部門和人員，投入很大的精力進行保證金籌措、回收等管理，從而增加了管理成本。
3.影響行業(yè)信用建設(shè)及健康發(fā)展
一些地區(qū)對實行保證金制度中的違規(guī)行為不能及時治理，甚至自行其是，以設(shè)立保證金代替市場監(jiān)管，不利于規(guī)范市場秩序，營造公平競爭的建筑市場秩序；
銀行保函、工程擔(dān)保的方式不能廣泛推行，不利于利用現(xiàn)有的商業(yè)信用機制，有效地限制資信差企業(yè)進入建筑市場，也不利于推進行業(yè)信用體系建設(shè)，影響建筑業(yè)健康發(fā)展。
四、國際工程擔(dān)保制度對完善保證金制度啟示
（一）國際工程中常用的擔(dān)保模式
在國際工程中，為了分散風(fēng)險，保護市場主體的利益，普遍施行的工程擔(dān)保及工程保險模式。大體上有如下幾種模式：
1.銀行保函擔(dān)保模式
由銀行充當(dāng)擔(dān)保人，出具銀行保函。銀行保函是銀行向權(quán)利人簽發(fā)的信用證明。若被擔(dān)保人因故違約，銀行將付給權(quán)利人一定數(shù)額的賠償金。銀行保函是歐洲傳統(tǒng)的擔(dān)保模式。
2.專業(yè)擔(dān)保公司或保險公司擔(dān)保模式
由保險公司或?qū)ｉT的擔(dān)保公司充當(dāng)擔(dān)保人，開具擔(dān)保函。美國是這種“美式擔(dān)?！钡闹饕獓摇Ｔ诿绹?，法律規(guī)定銀行不能提供擔(dān)保，90%以上的工程擔(dān)保由保險公司 保險公司有3000多家，大多設(shè)有擔(dān)保部 承擔(dān);保險公司和專門的擔(dān)保公司都由財政部批準(zhǔn)。專門的擔(dān)保公司一般規(guī)模都不大，按資金實力實行分等級擔(dān)保。
3.同業(yè)擔(dān)保模式
由一家具有同等或更高資信水平的承包商作為擔(dān)保人，或者由母公司為其子公司提供擔(dān)保。如日本的《建設(shè)業(yè)法》規(guī)定：發(fā)包人在建設(shè)工程承包合同中，如果工程價款全部或部分以預(yù)付款形式支付，可要求建設(shè)業(yè)者在預(yù)付款支付之前提供保證人擔(dān)保。
4.“信托基金”模式
“信托基金”模式，即業(yè)主將一筆信托基金交受托人保存，并簽訂信托合同。若業(yè)主因故不能支付工程款，則承包商可從受托人那里得到相應(yīng)的損失賠償?！缎鹿こ毯贤瑮l件》 NEC 規(guī)定了信托基金的做法。
（二）國際工程承包中擔(dān)保制度對我國的啟示
1.建立完善社會信用制度是完善工程保證制度的關(guān)鍵
社會信用制度不完善反映到建設(shè)工程承包市場中，最突出的問題就是對承包商缺乏一套行之有效的資信審查與管理辦法，現(xiàn)行的資信審查與管理往往流于形式。建立完善的社會信用體系，是解決當(dāng)前建筑市場中誠信缺失，大行保證金制度的治本之策。
2.減少不必要的行政干預(yù)，充分發(fā)揮市場機制的作用
從國際通行的慣例來看，工程保證制度中少有行政性保證擔(dān)保（如我國的農(nóng)民工工資保證金），多是承發(fā)包雙方信用保證的自我選擇?？紤]到我國當(dāng)前改革的實際情況，會進一步簡政放權(quán)，明確政府與市場的邊界，充分發(fā)揮市場機制和行業(yè)協(xié)會的作用。
3.在擔(dān)保形式上以保函為主
保函是國際工程保證擔(dān)保的主要形式，很少有我國普遍實行的保證金擔(dān)保（現(xiàn)金或支票），對提升企業(yè)競爭力，減少不必要的融資成本，維護建筑市場的健康有序發(fā)展，培育建筑市場信用機制都有一定的作用。
由于我國專業(yè)擔(dān)保公司力量較為薄弱，以銀行保函為主或銀行、專業(yè)擔(dān)保公司相互結(jié)合的方式。
4.培育專業(yè)擔(dān)保和保險市場，豐富擔(dān)保制度
國際工程中較為普遍的采用了工程擔(dān)?；蚬こ瘫ｋU制度，有一批針對工程領(lǐng)域的專業(yè)化擔(dān)保公司，銀行和保險公司也都有工程專業(yè)化業(yè)務(wù)部門。要想從根本上改變目前國內(nèi)以保證金為主的模式，必須要培育相應(yīng)專業(yè)化的市場機構(gòu)。
5.對公共項目實施保證金或其他形式的擔(dān)保做出強制性規(guī)定
公共項目主要是由政府事業(yè)機構(gòu)從事的為社會大眾提供便利的公共基礎(chǔ)設(shè)施工程。為了保證投資效果，確保公共利益和項目建設(shè)的公平、公正、公開需要制度保障。
五、對策及建議
進一步完善保證金制度要立足我國市場經(jīng)濟發(fā)展以及我國建筑市場的現(xiàn)實，通盤考慮，在有利于規(guī)范建筑市場的前提下，既要保證建筑市場各主體的利益，也要盡可能地降低企業(yè)經(jīng)營過程中的資金成本，為企業(yè)減負(fù)，促進行業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展。
（一）總的原則
從長遠看，隨著市場經(jīng)濟的進一步完善，應(yīng)遵循國際慣例，充分利用工程擔(dān)保及工程保險制度，建立合理的風(fēng)險分?jǐn)倷C制，取消或弱化當(dāng)前實施的保證金制度。
從當(dāng)前看，應(yīng)以市場機制為主導(dǎo)，發(fā)揮信用機制的作用，加強政府監(jiān)督管理，規(guī)范或清理現(xiàn)行的各類保證金制度。具體如下：
1.保證金制度的實施與企業(yè)信用狀況掛鉤，廣泛采用銀行保函的方式。政府投資或國有資本投資控股的項目，應(yīng)優(yōu)先采用銀行保函的方式進行保證，起到良好的示范帶動作用。
2.公平交易、風(fēng)險共擔(dān)，維護市場各方主體的合理利益。建筑市場主體應(yīng)合理選擇保證方式，使用現(xiàn)金保證方式的，均須計付利息。
3.完善監(jiān)督管理、規(guī)范市場行為。政府主管部門應(yīng)加大監(jiān)管力度，依法嚴(yán)格控制各類保證金的交納范圍、比例及返還，清理沒有法律依據(jù)的保證金。同時可以考慮為建筑市場承發(fā)包雙方提供延伸服務(wù)，如設(shè)立統(tǒng)一的交存賬戶等。
4.充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，加強行業(yè)自律；組織建筑業(yè)企業(yè)發(fā)起設(shè)立擔(dān)保機構(gòu)，通過建立同業(yè)擔(dān)保機制，探索健全和完善工程保證制度的途徑。
（二）完善各類保證金制度的基本思路
（1）《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》及有關(guān)部委頒發(fā)的規(guī)章制度對投標(biāo)保證金和履約保證金的收取的比例、額度上限、返還的期限和利息的支付等做了較為詳細(xì)的要求。在具體執(zhí)行過程中需要加強監(jiān)督管理，并引導(dǎo)和鼓勵市場主體優(yōu)先采用保函的方式。
（2）質(zhì)量保證金應(yīng)根據(jù)有關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟承受能力，以及質(zhì)量缺陷期維修費用的實際支出情況，適當(dāng)降低預(yù)留比例。隨著工程保險制度和相關(guān)法律法規(guī)的進一步完善，參考工業(yè)產(chǎn)品保修辦法，取消留置質(zhì)量保證金的制度。
（3）農(nóng)民工工資保證金作為一種行政手段，要加強管理、區(qū)別對待，建立以省、直轄市、自治區(qū)級建設(shè)行政主管部門為收取單位，實施本地區(qū)統(tǒng)一的管理辦法，同一企業(yè)在其轄區(qū)內(nèi)施工有效。收取的比例或金額還要與企業(yè)信用掛鉤，實行有差別化管理。
（4）其它如信譽保證金、登記備案保證金、廉政保證金等無法律依據(jù)的保證金，應(yīng)予以清理整頓，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
（三）完善各類保證金制度的具體建議
1.招標(biāo)保證金
（1）切實加強對招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督管理。加大對招標(biāo)文件合規(guī)性的審查力度，大力推行采用九部委聯(lián)合發(fā)布的《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》進行招標(biāo)，對招標(biāo)過程進行全程監(jiān)督。鼓勵和引導(dǎo)招標(biāo)項目采用投標(biāo)保函的方式，并限制政府投資或國有資本投資控股的項目以現(xiàn)金的方式繳納保證金。
（2）建立統(tǒng)一的代收代管投標(biāo)保證金模式。由地市建設(shè)工程交易中心設(shè)立投標(biāo)保證金窗口，指定某家銀行作為保證金的托管銀行，開設(shè)投標(biāo)保證金提交賬戶。對發(fā)包人要求以現(xiàn)金方式繳納保證金的，投標(biāo)人可根據(jù)招標(biāo)人的要求將投標(biāo)保證金提交到托管銀行，并持托管銀行開具的“投標(biāo)保證金提交確認(rèn)函”隨投標(biāo)文件提交招標(biāo)人。未中標(biāo)的投標(biāo)人，由托管銀行直接退還投標(biāo)保證金本金及利息。
2.履約保證金
（1）積極試行工程擔(dān)保制度。目前應(yīng)廣泛采用銀行保函的方式，逐步取代以現(xiàn)金繳納履約保證金的做法。政府投資或國有資本投資控股的項目應(yīng)率先采用銀行保函或工程擔(dān)保的方式。
（2）大力推行雙向擔(dān)保制度。發(fā)包方要求承包方提供履約保證金的，在沒有工程預(yù)付款的情況下，應(yīng)向承包方提供工程款支付擔(dān)保。
3.質(zhì)量保證金
（1）理順有關(guān)規(guī)章制度。由國務(wù)院建設(shè)主管部門會同財政管理部門出臺統(tǒng)一的、更具有權(quán)威性的部門規(guī)章，廢止過時的和相互矛盾的有關(guān)規(guī)定。
（2）減低質(zhì)量保證金的計取比例。短期考慮適當(dāng)降低質(zhì)量保證金的計取比例，建議按2%計取。
（3）從長遠看，應(yīng)通過建立專業(yè)的擔(dān)保制度或者工程保險制度，逐步取消質(zhì)量保證金的留置制度。
4.農(nóng)民工工資保證金
（1）實行統(tǒng)一管理。農(nóng)民工工資保證金由企業(yè)向省級主管部門統(tǒng)一繳納，全區(qū)域通用，改變按項目繳納保證金的做法。
（2）不同企業(yè)差別繳納，不搞“一刀切”。嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)政策，界定繳納企業(yè)。對信譽良好、無拖欠農(nóng)民工工資行為的企業(yè)減、免收取；對惡意拖欠農(nóng)民工工資的處以懲罰性收取。
改進管理方式，保障繳存人的合法利益。建議借鑒江蘇省淮安市農(nóng)民工工資繳存辦法，即由施工企業(yè)按規(guī)定在工程項目所在地清欠機構(gòu)指定的銀行自行開戶，存入項目工資保障金，此賬戶資金受所在地清欠機構(gòu)、銀行、施工企業(yè)三方監(jiān)管。項目拖欠農(nóng)民工工資時，清欠辦或建設(shè)主管部門可以動用項目工資保障金清償農(nóng)民工工資；項目竣工后無拖欠農(nóng)民工工資的及時解封，利息等所有收益歸施工企業(yè)所有。
來源：中國建設(shè)報 中國建筑業(yè)協(xié)會課題組
為系統(tǒng)了解各類保證金制度執(zhí)行情況及存在問題，研究制定完善和改進措施，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部建筑市場監(jiān)管司于2012年委托中國建筑業(yè)協(xié)會承擔(dān)了“建筑業(yè)企業(yè)各類保證金研究”課題。課題認(rèn)真分析了現(xiàn)行主要保證金制度施行的情況和問題，研究提出了“借鑒國際通行做法，改革和完善工程建設(shè)各類保證金制度，加強和改進政府部門行政監(jiān)管，切實減輕建筑業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)”的政策建議。
改革開放以來，我國工程建設(shè)規(guī)模逐年擴大，建筑業(yè)持續(xù)快速發(fā)展。為維護建筑市場秩序，保障工程建設(shè)參與單位，以及建筑業(yè)務(wù)工人員的合法權(quán)益，國家有關(guān)主管部門依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和國務(wù)院要求，陸續(xù)制定了投標(biāo)保證金、履約保證金、工程質(zhì)量保證金、農(nóng)民工工資保證金等工程建設(shè)領(lǐng)域的保證金制度。這些制度實施以來，對于規(guī)范建筑市場競爭行為，促進建設(shè)市場主體履行相應(yīng)的責(zé)任與義務(wù)，保證工程質(zhì)量，治理拖欠農(nóng)民工工資等問題起到了一定的作用。
一、保證金制度的形成及其作用
（一）保證金制度的形成
隨著我國工程建設(shè)領(lǐng)域工作的不斷深入，建筑工程管理制度也發(fā)生了相應(yīng)的變革，逐步建立了項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制度、建設(shè)監(jiān)理制等基本制度，并積極探索工程擔(dān)保制度和工程保險制度。由于市場環(huán)境因素，工程擔(dān)保制度沒有得到很好的發(fā)展。在工程實踐中逐步形成了比較符合我國國情的保證金制度，建立了較為完善的投標(biāo)保證金、履約保證金、質(zhì)量保證金制度，為了保障農(nóng)民工的利益，普遍推行了農(nóng)民工工資保證金制度。
——為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)行為，防范承包人違約風(fēng)險，國家發(fā)改委會同有關(guān)部門根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》及《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》，在有關(guān)部門規(guī)章中規(guī)定了投標(biāo)保證金及履約保證金最高限額以及采取的形式。
為了確保工程質(zhì)量，在《建筑法》、《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》、《房屋建筑工程質(zhì)量保修辦法》中規(guī)定建設(shè)工程實行質(zhì)量保修制度；財政部、原建設(shè)部出臺了《建設(shè)工程價款結(jié)算暫行辦法》、《建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理暫行辦法》，規(guī)定了質(zhì)量保證金的預(yù)留方法及比例。為了解決農(nóng)民工工資拖欠問題，根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》，原勞動與社會保障部和原建設(shè)部于2004年聯(lián)合制定《建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法》，各地區(qū)普遍要求建筑業(yè)企業(yè)按有關(guān)規(guī)定繳納工資保證金，存入當(dāng)?shù)卣付ǖ膶?，用于墊付拖欠的農(nóng)民工工資。
（二）保證金制度的作用
建設(shè)工程各類保證金制度的施行，使得工程承包合同具有更強的約束力，增加了違約成本，促使有關(guān)各方按照合同約定的條款履行各自的義務(wù)。保證金還可對潛在的參與者進行優(yōu)勝劣汰，成為規(guī)范建筑市場秩序的一種有效的經(jīng)濟手段。
1.對推動工程質(zhì)量建設(shè)水平的提高有一定的促進作用
實施了工程質(zhì)量保證金制度，在一定程度上促進了建筑企業(yè)優(yōu)化施工方案，提高施工工藝水平，減少質(zhì)量缺陷，使得建設(shè)工程施工質(zhì)量水平穩(wěn)步提升，質(zhì)量的內(nèi)涵不斷擴展。從建筑企業(yè)的角度來講，提高工程的質(zhì)量水平，降低缺陷率也是降低工程成本的重要途徑。所以，從經(jīng)濟上可以促進建筑企業(yè)提高工程質(zhì)量水平。
2.有利于施工合同的順利履行，維護建筑市場秩序
保證金制度能夠確保在市場經(jīng)濟中“守約獲利、失信受懲”的理念得到遵循和發(fā)揚。有效減少了建設(shè)招標(biāo)投標(biāo)中的串標(biāo)、陪標(biāo)行為以及中標(biāo)后不按規(guī)定簽定合同，簽定合同后不按規(guī)定履約等行為。
3.有利于解決工程款拖欠問題，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益
農(nóng)民工工資拖欠問題嚴(yán)重影響了社會穩(wěn)定和建筑業(yè)行業(yè)形象，特別是在農(nóng)民工工資拖欠較為嚴(yán)重的情況下，實施農(nóng)民工工資保證金制度是治理拖欠農(nóng)民工工資的必要措施。實施農(nóng)民工工資保證金制度比較符合現(xiàn)階段的國情，能在一定程度上遏制、打擊一些建筑施工企業(yè)的惡意欠薪行為，保障農(nóng)民工權(quán)益。
4.有利于凈化建筑市場，使失信者付出經(jīng)濟代價
保證金制度是確保建筑市場主體利益、強化行業(yè)監(jiān)管的一種有效的經(jīng)濟手段，具有操作簡便易行的特點。在建筑市場中，市場的主體沒有履行應(yīng)盡的義務(wù)與責(zé)任，保證金可以用來優(yōu)先保障受損失方的利益；不按規(guī)定提供保證金就難以進入建筑市場，起到凈化建筑市場的作用。
二、保證金制度施行情況調(diào)查分析
中國建筑業(yè)協(xié)會組織課題組成員對我國建筑業(yè)各類保證金施行的基本情況進行調(diào)查研究。一是選取有代表性的北京、上海、江蘇、陜西等地區(qū)的重點企業(yè)進行訪談式調(diào)查。在調(diào)研中，主要依托地方協(xié)會，集中組織施工企業(yè)進行座談，并走訪了房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、政府主管部門等單位。二是進行問卷調(diào)查。問卷共涉及企業(yè)88家，其中特級企業(yè)28家。其中質(zhì)量保證金收到有效調(diào)查問卷涉及67家企業(yè)；投標(biāo)保證金收到有效調(diào)查問卷涉及66家企業(yè)；履約保證金收到有效調(diào)查問卷涉及65家企業(yè)；農(nóng)民工保證金收到有效調(diào)查問卷涉及63家企業(yè)。可以說，調(diào)查有較好的代表性和廣泛性，能夠反映各類保證金制度的實際情況。
（一）投標(biāo)保證金
據(jù)對66家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2007年至2011年期間需要繳納投標(biāo)保證金的項目50308個，約占62903個參與投標(biāo)項目的80%，且這一比例成逐年遞增的趨勢。在招標(biāo)活動中，采用投標(biāo)保證金的行為已經(jīng)十分普遍。
1.投標(biāo)保證金的方式以現(xiàn)金為主
從上述企業(yè)5年來繳納投標(biāo)保證金項目的繳納方式來看，采用現(xiàn)金形式的占到85%以上，保函形式占到13%左右，擔(dān)保形式的數(shù)量僅在1%左右。
2.投標(biāo)保證金的占用時間
根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例規(guī)定》，投標(biāo)保證金的期限與投標(biāo)有效期是一致的，投標(biāo)有效期在招標(biāo)文件中明確載明，要考慮自投標(biāo)截止到合同簽訂所需要的時間。上述企業(yè)每年逾期未按規(guī)定或約定返還投標(biāo)保證金的項目，約占繳納保證金項目的3%左右。另據(jù)對58家企業(yè)統(tǒng)計的投標(biāo)保證金平均占用時間進行分析，占用少于1個月（含1個月）的有15家，1個月到2個月（含2個月）的20家，2個月到3個月（含3個月）的15家，3個月到4個月（含4個月）的5家，4個月以上的2家。
3.投標(biāo)保證收取主體與退還
投標(biāo)保證金是為了保證招標(biāo)人的利益而采用的一種保證制度，從理論上講應(yīng)該由招標(biāo)人收取，但在調(diào)查中存在招標(biāo)代理機構(gòu)收取的情況，這種情況下往往退還不及時。特別是投標(biāo)保證金的利息問題，普遍在退還投標(biāo)保證金時不計算利息。
上海采用的是由招標(biāo)投標(biāo)監(jiān)督部門設(shè)立統(tǒng)一的投標(biāo)保證金交存賬戶，對投標(biāo)保證金統(tǒng)一管理。具體的做法是：在上海市建設(shè)工程交易中心設(shè)立投標(biāo)保證金提交窗口，由某銀行 保證金托管銀行 負(fù)責(zé)收取和退還投標(biāo)保證金；上海市建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室負(fù)責(zé)監(jiān)督投標(biāo)保證金的提交和退還工作；制定了投標(biāo)保證金提交與退還操作須知等細(xì)則性文件。通過以上措施上海市的投標(biāo)保證金實現(xiàn)了統(tǒng)一管理、統(tǒng)一返還、支付利息。
（二）履約保證金制度施行的基本情況
據(jù)對65家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2007年至2011年期間中標(biāo)項目合計27343個，其中需要履約保證金的項目合計15921個，占項目總數(shù)的59.36%。其中，需交納現(xiàn)金的項目為6536個，銀行保函的項目為9007個，擔(dān)保的項目558個。
1.履約保證金的交納方式
履約保證金主要的形式是銀行保函，平均占到55.4%，現(xiàn)金的平均41.1%，擔(dān)保的平均占到3.5%。
2.履約保證金的占用時間及金額
根據(jù)上述企業(yè)反饋情況，5年來中標(biāo)項目的履約保證金占用時間平均450天左右，具體時間的長度與項目的復(fù)雜程度有關(guān)。根據(jù)有關(guān)部委的部門規(guī)章履約保證金不得超過中標(biāo)合同金額的10%，實際施行中也有少量項目履約保證金超出合同標(biāo)的額10%的現(xiàn)象。
（三）質(zhì)量保證金制度施行的基本情況
據(jù)對67家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)統(tǒng)計，2007 2011年竣工的23575個項目，預(yù)留質(zhì)量保證金項目達21642個，占92%。5年來這一比例均在90%以上。因此，質(zhì)量保證金制度也是建筑業(yè)一項普遍推行的制度。
1.質(zhì)量保證預(yù)留比例另據(jù)52家企業(yè)13106個項目的數(shù)據(jù)分析，截止2011年末，竣工項目中預(yù)留質(zhì)量保證金3%（含）以下的項目2157個；3%～5%（含）的項目7359個；預(yù)留5%以上的項目3590個，分別占16.46%、56.15%、27.39%。
2.質(zhì)量保證金的返還情況
據(jù)對上述企業(yè)截止2011年末竣工的8848個項目分析，工程竣工結(jié)算后2年 含 以內(nèi)全額返還質(zhì)量保證金的項目3586個；2～5年 含 全額返還的項目4646個；超過5年未返還的項目616個，分別占40.53%、52.51%、6.96%。
3.質(zhì)量保證金利用情況
據(jù)對67家企業(yè)反饋數(shù)據(jù)的統(tǒng)計分析，2007 2011年各年用于支付缺陷責(zé)任期內(nèi)維修的費用占已竣工結(jié)算項目預(yù)留保證金的比例分別為6.38%、5.83%、6.10%、6.41%和5.60%。若質(zhì)量保證金按結(jié)算總額5%預(yù)留，則用于發(fā)生需要承包人承擔(dān)的維修支出占結(jié)算總額不足0.3%，大量的資金閑置或被發(fā)包人無息占用。
（四）農(nóng)民工工資保證金制度施行的基本情況
農(nóng)民工工資保證金制度一般由工程項目所在地政府勞動、建設(shè)主管部門，或者工會組織實施。有的地方按項目繳存，多是針對外來承包企業(yè)；有的按企業(yè)繳存，多是針對當(dāng)?shù)毓ど套云髽I(yè)。繳存的金額各地規(guī)定也不盡相同，相對于其他保證金而言根據(jù)具有“地方性”。往往設(shè)區(qū)的城市統(tǒng)一管理。有的地方則存在城市與所轄區(qū)、縣分別收取，甚至層層收取的現(xiàn)象，造成繳納范圍擴大化，與國家的政策要求不相符合。
據(jù)對36家企業(yè)反饋的2720個項目數(shù)據(jù)統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，其中按企業(yè)交納農(nóng)民工工資保證金的項目1344個，按項目交納的項目1376個，約51%的份額是按項目交存的。
（五）其他類型保證金制度施行的基本情況
除以上提到的保證金外，在建筑業(yè)內(nèi)還存在著其他類型的保證金，如：登記備案保證金、信譽保證金、安全保證金、廉潔保證金、差額保證金等等。這幾種保證金多為地方性政策規(guī)定，或特定建設(shè)單位作出的約定，有較大隨意性。但主要是有些地方主管部門以保證金代替嚴(yán)格監(jiān)管的產(chǎn)物。
三、保證金制度存在的問題及對及建筑業(yè)企業(yè)的影響
（一）各類保證金制度存在的共性問題
1.保證方式單一，多要現(xiàn)金保證
從調(diào)查問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計情況看，除履約保證金外，絕大多數(shù)施工項目的保證金采用的是現(xiàn)金方式。這是現(xiàn)行保證金制度存在的普遍問題。
2.有關(guān)保證金法律和制度不健全，執(zhí)行不規(guī)范
現(xiàn)行法律法規(guī)有的對工程建設(shè)保證制度缺相應(yīng)規(guī)定；有的對保證金制度的規(guī)定不夠全面、清晰；有些法規(guī)尚待建立，現(xiàn)行部門規(guī)章、管理辦法等規(guī)范性文件約束力有限。這些不利于規(guī)范和創(chuàng)新工程擔(dān)保制度，引導(dǎo)建筑市場主體合理選擇工程當(dāng)擔(dān)保方式。
3.保證金的計取比例偏高，偏離建筑業(yè)發(fā)展實際情況
建筑業(yè)企業(yè)面臨的保證金不僅名目繁多，有些保證金的計取比例也偏高。這既有制度規(guī)定不合理的原因，也有發(fā)包人擅自提高保證金數(shù)額的因素。
4.對保證金制度的實施監(jiān)管不力，執(zhí)法不嚴(yán)
有的地方主管部門對保證金制度的規(guī)范實施缺乏有效的監(jiān)督管理，對發(fā)包人隨意提出保證金要求、擅自提高保證金數(shù)額或比例，排斥潛在中標(biāo)人，以及拖延歸保證金、不支付利息等違規(guī)行為沒有實施有效的監(jiān)督管理。
（二）不規(guī)范的保證金制度對建筑業(yè)企業(yè)的影響
1.占用企業(yè)大量資金，增加企業(yè)經(jīng)營負(fù)擔(dān)
各類保證金多以現(xiàn)金形式繳納、預(yù)留，占用了企業(yè)大量的流動資金。特別是數(shù)額大、留置時間長的質(zhì)量保證金，對企業(yè)影響最為嚴(yán)重。根據(jù)國家統(tǒng)計局資料，2012年全國建筑業(yè)企業(yè)工程結(jié)算收入為12.888萬億元，如按照5%的比例估算，預(yù)留工程質(zhì)量保證金為6440億元，相當(dāng)于同期全國建筑業(yè)利潤總額的135%、流動資產(chǎn)總額的7.5%。而質(zhì)量保證金實際使用比例在6%左右。在大量資金被建設(shè)單位，或閑置或無息使用的同時，企業(yè)為了生存或擴大再生產(chǎn)，不得已還要通過貸款緩解流動資金的不足，額外增加了經(jīng)營成本，直接影響了生存和發(fā)展。
2.增加企業(yè)管理成本
面對名目繁多的各類保證金，不僅增加了企業(yè)資金成本，企業(yè)還需要設(shè)置專門的部門和人員，投入很大的精力進行保證金籌措、回收等管理，從而增加了管理成本。
3.影響行業(yè)信用建設(shè)及健康發(fā)展
一些地區(qū)對實行保證金制度中的違規(guī)行為不能及時治理，甚至自行其是，以設(shè)立保證金代替市場監(jiān)管，不利于規(guī)范市場秩序，營造公平競爭的建筑市場秩序；
銀行保函、工程擔(dān)保的方式不能廣泛推行，不利于利用現(xiàn)有的商業(yè)信用機制，有效地限制資信差企業(yè)進入建筑市場，也不利于推進行業(yè)信用體系建設(shè)，影響建筑業(yè)健康發(fā)展。
四、國際工程擔(dān)保制度對完善保證金制度啟示
（一）國際工程中常用的擔(dān)保模式
在國際工程中，為了分散風(fēng)險，保護市場主體的利益，普遍施行的工程擔(dān)保及工程保險模式。大體上有如下幾種模式：
1.銀行保函擔(dān)保模式
由銀行充當(dāng)擔(dān)保人，出具銀行保函。銀行保函是銀行向權(quán)利人簽發(fā)的信用證明。若被擔(dān)保人因故違約，銀行將付給權(quán)利人一定數(shù)額的賠償金。銀行保函是歐洲傳統(tǒng)的擔(dān)保模式。
2.專業(yè)擔(dān)保公司或保險公司擔(dān)保模式
由保險公司或?qū)ｉT的擔(dān)保公司充當(dāng)擔(dān)保人，開具擔(dān)保函。美國是這種“美式擔(dān)?！钡闹饕獓摇Ｔ诿绹?，法律規(guī)定銀行不能提供擔(dān)保，90%以上的工程擔(dān)保由保險公司 保險公司有3000多家，大多設(shè)有擔(dān)保部 承擔(dān);保險公司和專門的擔(dān)保公司都由財政部批準(zhǔn)。專門的擔(dān)保公司一般規(guī)模都不大，按資金實力實行分等級擔(dān)保。
3.同業(yè)擔(dān)保模式
由一家具有同等或更高資信水平的承包商作為擔(dān)保人，或者由母公司為其子公司提供擔(dān)保。如日本的《建設(shè)業(yè)法》規(guī)定：發(fā)包人在建設(shè)工程承包合同中，如果工程價款全部或部分以預(yù)付款形式支付，可要求建設(shè)業(yè)者在預(yù)付款支付之前提供保證人擔(dān)保。
4.“信托基金”模式
“信托基金”模式，即業(yè)主將一筆信托基金交受托人保存，并簽訂信托合同。若業(yè)主因故不能支付工程款，則承包商可從受托人那里得到相應(yīng)的損失賠償?！缎鹿こ毯贤瑮l件》 NEC 規(guī)定了信托基金的做法。
（二）國際工程承包中擔(dān)保制度對我國的啟示
1.建立完善社會信用制度是完善工程保證制度的關(guān)鍵
社會信用制度不完善反映到建設(shè)工程承包市場中，最突出的問題就是對承包商缺乏一套行之有效的資信審查與管理辦法，現(xiàn)行的資信審查與管理往往流于形式。建立完善的社會信用體系，是解決當(dāng)前建筑市場中誠信缺失，大行保證金制度的治本之策。
2.減少不必要的行政干預(yù)，充分發(fā)揮市場機制的作用
從國際通行的慣例來看，工程保證制度中少有行政性保證擔(dān)保（如我國的農(nóng)民工工資保證金），多是承發(fā)包雙方信用保證的自我選擇?？紤]到我國當(dāng)前改革的實際情況，會進一步簡政放權(quán)，明確政府與市場的邊界，充分發(fā)揮市場機制和行業(yè)協(xié)會的作用。
3.在擔(dān)保形式上以保函為主
保函是國際工程保證擔(dān)保的主要形式，很少有我國普遍實行的保證金擔(dān)保（現(xiàn)金或支票），對提升企業(yè)競爭力，減少不必要的融資成本，維護建筑市場的健康有序發(fā)展，培育建筑市場信用機制都有一定的作用。
由于我國專業(yè)擔(dān)保公司力量較為薄弱，以銀行保函為主或銀行、專業(yè)擔(dān)保公司相互結(jié)合的方式。
4.培育專業(yè)擔(dān)保和保險市場，豐富擔(dān)保制度
國際工程中較為普遍的采用了工程擔(dān)?；蚬こ瘫ｋU制度，有一批針對工程領(lǐng)域的專業(yè)化擔(dān)保公司，銀行和保險公司也都有工程專業(yè)化業(yè)務(wù)部門。要想從根本上改變目前國內(nèi)以保證金為主的模式，必須要培育相應(yīng)專業(yè)化的市場機構(gòu)。
5.對公共項目實施保證金或其他形式的擔(dān)保做出強制性規(guī)定
公共項目主要是由政府事業(yè)機構(gòu)從事的為社會大眾提供便利的公共基礎(chǔ)設(shè)施工程。為了保證投資效果，確保公共利益和項目建設(shè)的公平、公正、公開需要制度保障。
五、對策及建議
進一步完善保證金制度要立足我國市場經(jīng)濟發(fā)展以及我國建筑市場的現(xiàn)實，通盤考慮，在有利于規(guī)范建筑市場的前提下，既要保證建筑市場各主體的利益，也要盡可能地降低企業(yè)經(jīng)營過程中的資金成本，為企業(yè)減負(fù)，促進行業(yè)持續(xù)健康有序發(fā)展。
（一）總的原則
從長遠看，隨著市場經(jīng)濟的進一步完善，應(yīng)遵循國際慣例，充分利用工程擔(dān)保及工程保險制度，建立合理的風(fēng)險分?jǐn)倷C制，取消或弱化當(dāng)前實施的保證金制度。
從當(dāng)前看，應(yīng)以市場機制為主導(dǎo)，發(fā)揮信用機制的作用，加強政府監(jiān)督管理，規(guī)范或清理現(xiàn)行的各類保證金制度。具體如下：
1.保證金制度的實施與企業(yè)信用狀況掛鉤，廣泛采用銀行保函的方式。政府投資或國有資本投資控股的項目，應(yīng)優(yōu)先采用銀行保函的方式進行保證，起到良好的示范帶動作用。
2.公平交易、風(fēng)險共擔(dān)，維護市場各方主體的合理利益。建筑市場主體應(yīng)合理選擇保證方式，使用現(xiàn)金保證方式的，均須計付利息。
3.完善監(jiān)督管理、規(guī)范市場行為。政府主管部門應(yīng)加大監(jiān)管力度，依法嚴(yán)格控制各類保證金的交納范圍、比例及返還，清理沒有法律依據(jù)的保證金。同時可以考慮為建筑市場承發(fā)包雙方提供延伸服務(wù)，如設(shè)立統(tǒng)一的交存賬戶等。
4.充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，加強行業(yè)自律；組織建筑業(yè)企業(yè)發(fā)起設(shè)立擔(dān)保機構(gòu)，通過建立同業(yè)擔(dān)保機制，探索健全和完善工程保證制度的途徑。
（二）完善各類保證金制度的基本思路
（1）《招標(biāo)投標(biāo)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》及有關(guān)部委頒發(fā)的規(guī)章制度對投標(biāo)保證金和履約保證金的收取的比例、額度上限、返還的期限和利息的支付等做了較為詳細(xì)的要求。在具體執(zhí)行過程中需要加強監(jiān)督管理，并引導(dǎo)和鼓勵市場主體優(yōu)先采用保函的方式。
（2）質(zhì)量保證金應(yīng)根據(jù)有關(guān)企業(yè)的經(jīng)濟承受能力，以及質(zhì)量缺陷期維修費用的實際支出情況，適當(dāng)降低預(yù)留比例。隨著工程保險制度和相關(guān)法律法規(guī)的進一步完善，參考工業(yè)產(chǎn)品保修辦法，取消留置質(zhì)量保證金的制度。
（3）農(nóng)民工工資保證金作為一種行政手段，要加強管理、區(qū)別對待，建立以省、直轄市、自治區(qū)級建設(shè)行政主管部門為收取單位，實施本地區(qū)統(tǒng)一的管理辦法，同一企業(yè)在其轄區(qū)內(nèi)施工有效。收取的比例或金額還要與企業(yè)信用掛鉤，實行有差別化管理。
（4）其它如信譽保證金、登記備案保證金、廉政保證金等無法律依據(jù)的保證金，應(yīng)予以清理整頓，切實減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)。
（三）完善各類保證金制度的具體建議
1.招標(biāo)保證金
（1）切實加強對招標(biāo)投標(biāo)活動的監(jiān)督管理。加大對招標(biāo)文件合規(guī)性的審查力度，大力推行采用九部委聯(lián)合發(fā)布的《標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》進行招標(biāo)，對招標(biāo)過程進行全程監(jiān)督。鼓勵和引導(dǎo)招標(biāo)項目采用投標(biāo)保函的方式，并限制政府投資或國有資本投資控股的項目以現(xiàn)金的方式繳納保證金。
（2）建立統(tǒng)一的代收代管投標(biāo)保證金模式。由地市建設(shè)工程交易中心設(shè)立投標(biāo)保證金窗口，指定某家銀行作為保證金的托管銀行，開設(shè)投標(biāo)保證金提交賬戶。對發(fā)包人要求以現(xiàn)金方式繳納保證金的，投標(biāo)人可根據(jù)招標(biāo)人的要求將投標(biāo)保證金提交到托管銀行，并持托管銀行開具的“投標(biāo)保證金提交確認(rèn)函”隨投標(biāo)文件提交招標(biāo)人。未中標(biāo)的投標(biāo)人，由托管銀行直接退還投標(biāo)保證金本金及利息。
2.履約保證金
（1）積極試行工程擔(dān)保制度。目前應(yīng)廣泛采用銀行保函的方式，逐步取代以現(xiàn)金繳納履約保證金的做法。政府投資或國有資本投資控股的項目應(yīng)率先采用銀行保函或工程擔(dān)保的方式。
（2）大力推行雙向擔(dān)保制度。發(fā)包方要求承包方提供履約保證金的，在沒有工程預(yù)付款的情況下，應(yīng)向承包方提供工程款支付擔(dān)保。
3.質(zhì)量保證金
（1）理順有關(guān)規(guī)章制度。由國務(wù)院建設(shè)主管部門會同財政管理部門出臺統(tǒng)一的、更具有權(quán)威性的部門規(guī)章，廢止過時的和相互矛盾的有關(guān)規(guī)定。
（2）減低質(zhì)量保證金的計取比例。短期考慮適當(dāng)降低質(zhì)量保證金的計取比例，建議按2%計取。
（3）從長遠看，應(yīng)通過建立專業(yè)的擔(dān)保制度或者工程保險制度，逐步取消質(zhì)量保證金的留置制度。
4.農(nóng)民工工資保證金
（1）實行統(tǒng)一管理。農(nóng)民工工資保證金由企業(yè)向省級主管部門統(tǒng)一繳納，全區(qū)域通用，改變按項目繳納保證金的做法。
（2）不同企業(yè)差別繳納，不搞“一刀切”。嚴(yán)格執(zhí)行國家有關(guān)政策，界定繳納企業(yè)。對信譽良好、無拖欠農(nóng)民工工資行為的企業(yè)減、免收取；對惡意拖欠農(nóng)民工工資的處以懲罰性收取。
改進管理方式，保障繳存人的合法利益。建議借鑒江蘇省淮安市農(nóng)民工工資繳存辦法，即由施工企業(yè)按規(guī)定在工程項目所在地清欠機構(gòu)指定的銀行自行開戶，存入項目工資保障金，此賬戶資金受所在地清欠機構(gòu)、銀行、施工企業(yè)三方監(jiān)管。項目拖欠農(nóng)民工工資時，清欠辦或建設(shè)主管部門可以動用項目工資保障金清償農(nóng)民工工資；項目竣工后無拖欠農(nóng)民工工資的及時解封，利息等所有收益歸施工企業(yè)所有。
來源：中國建設(shè)報 中國建筑業(yè)協(xié)會課題組
