當(dāng)前我國正在大力推廣政府購買服務(wù)，政府職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)，政府的角色也從服務(wù)“提供者”轉(zhuǎn)為“監(jiān)督者”，以何種標(biāo)準(zhǔn)選擇服務(wù)的市場承接主體，以何種標(biāo)準(zhǔn)來監(jiān)督承接主體的行為，以何種標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)合同履行的結(jié)果？引入“物有所值”（Value for Money，VfM）概念或許是解決這些問題的突破口。
什么是“物有所值”？
不以犧牲采購所追求的其他目標(biāo)元素為代價(jià)，不單純追求價(jià)格低、節(jié)約資金
雖然目前國外對(duì)“物有所值”概念界定不盡相同，但總結(jié)起來呈現(xiàn)如下共性特征：
1.“物有所值”不一定是最低報(bào)價(jià)。物有所值目標(biāo)不以犧牲采購所追求的其他目標(biāo)元素為代價(jià)，不是單純追求價(jià)格低、節(jié)約資金。
2.“物有所值”關(guān)注的是所采購的貨物、工程和服務(wù)的生命周期成本（wholelifecosts，Life-cyclecost），包括初始成本，使用周期內(nèi)的后續(xù)的投入成本，甚至是處置成本，而絕不僅僅指采購的初始成本。
3.“物有所值”通常細(xì)化為3E原則：經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）、有效性（Effectiveness）。經(jīng)濟(jì)性是指以最低的成本購買到一定質(zhì)量的對(duì)象，即支出是否節(jié)約；效率性是指以最小的投入獲得最大的產(chǎn)出，即支出是否講究效率；有效性是指產(chǎn)出與組織的目標(biāo)密切相關(guān)，即是否達(dá)到目標(biāo)。
4.“物有所值”本身是個(gè)多維目標(biāo)體系。其關(guān)注成本、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)、收益等多方面因素，是采購對(duì)象生命周期內(nèi)這些因素的最優(yōu)組合。
5.“物有所值”中所包含的“收益”是指社會(huì)總效益。合同的授予既要考慮貨幣因素也要考慮非貨幣因素，既包括經(jīng)濟(jì)效益也包括社會(huì)效益（環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)創(chuàng)造等等），因此判斷是否物有所值要以“社會(huì)成本效益分析法”為準(zhǔn)。
6.“物有所值”既是政府采購所追求的目標(biāo)，同時(shí)也是進(jìn)行采購決策、評(píng)估采購成功與否的標(biāo)準(zhǔn)。通過不斷進(jìn)行的采購過程，“物有所值”能夠得到持續(xù)的、更好的實(shí)現(xiàn)。
7.“物有所值”是對(duì)納稅人而言的。政府采購所使用的資金主要是納稅人所繳納的稅款，判斷是否“物有所值”也應(yīng)基于納稅人視角。
為什么要以“物有所值”為目標(biāo)？
“物有所值”是所有采購的源驅(qū)動(dòng)力，是全球公共采購的航向標(biāo)
從全球范圍來看，“物有所值”是所有采購所追求的目標(biāo)，其不限于政府采購，不限于采用何種形式的采購，不限于采購何種采購對(duì)象的采購。
從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角講，“物有所值”是所有采購的源驅(qū)動(dòng)力。
資源具有稀缺性，這是經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的起點(diǎn)，因此一切經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都要面臨選擇的問題，即將有限的資源配置到效率最高的選擇上。對(duì)政府而言，其可籌集的財(cái)政資金是有限的，因此也面臨著如何確保有限的財(cái)政資金得到最有效利用的問題，即要將財(cái)政資金用于“最物有所值”（BestValueforMoney）的領(lǐng)域，以謀求公共服務(wù)高效、充分供給，滿足納稅人的需要。
從過去的全球政府采購實(shí)踐來看，采購中過多地關(guān)注“價(jià)低”，導(dǎo)致采購的對(duì)象質(zhì)量不夠高，性價(jià)比偏低，人們開始反思政府采購的目標(biāo)，“物有所值”目標(biāo)逐漸被大家認(rèn)同和接受。從2000年以來一些國家和地區(qū)對(duì)“物有所值”的概念界定上看，其幾乎毫無例外地都特別強(qiáng)調(diào)“價(jià)格不是唯一標(biāo)準(zhǔn)”、“不是投標(biāo)最低價(jià)”、“并非買最便宜的東西”或“不一定是最低價(jià)”。
當(dāng)然，不以最低價(jià)作為政府采購的目標(biāo)并不意味著絕對(duì)不能選擇最低價(jià)。采購對(duì)象價(jià)格低、質(zhì)量好，且能夠滿足采購人的需求，這當(dāng)然是采購人求之不得的事情。但現(xiàn)實(shí)中，這很難同時(shí)實(shí)現(xiàn)。理論上“最低價(jià)格法”只限于完全競爭市場，市場上某種產(chǎn)品都是完全同質(zhì)的。而現(xiàn)實(shí)中，政府采購面對(duì)的產(chǎn)品市場大多是“非同質(zhì)的”產(chǎn)品，服務(wù)市場尤其如此，這就意味著在一般情況下，價(jià)格不能作為唯一的決定標(biāo)準(zhǔn)。進(jìn)一步說，由于政府還承載著實(shí)現(xiàn)一些社會(huì)目標(biāo)的職能，“最低價(jià)”更不能作為絕對(duì)的、唯一的標(biāo)準(zhǔn)。
從公共管理學(xué)視角講，“物有所值”是新公共管理運(yùn)動(dòng)的產(chǎn)物。
考察“物有所值”的概念，不難發(fā)現(xiàn)其在英國被較早提出，且近十幾年被廣泛運(yùn)用于英國的公共采購政策和實(shí)踐中。1988年英國白金漢國際管理中心的格蘭迪（R.Glendinning）對(duì)“物有所值”的概念進(jìn)行了研究，提出政策制定者應(yīng)制定精確的“物有所值”目標(biāo)框架，以便為實(shí)際操作者提供可參考的標(biāo)準(zhǔn)。此后，對(duì)“物有所值”評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的研究逐漸展開，并在世界范圍內(nèi)形成了關(guān)于“物有所值”定性標(biāo)準(zhǔn)和定量標(biāo)準(zhǔn)的研究與實(shí)踐。
英國較早提出“物有所值”理念，與上世紀(jì)80年代興起于英國的“新公共管理運(yùn)動(dòng)”是密不可分的。新公共管理運(yùn)動(dòng)提出“重塑政府”“建立企業(yè)型政府”，主張把決策制定（掌舵）和決策執(zhí)行（劃槳）分離，倡導(dǎo)通過民營化等形式，把公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供交由市場和社會(huì)力量來承擔(dān)。其提出公共服務(wù)提供“顧客導(dǎo)向”目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)對(duì)公共部門提供公共服務(wù)的全過程進(jìn)行跟蹤監(jiān)測并做出系統(tǒng)的績效評(píng)估，評(píng)估內(nèi)容主要包括服務(wù)質(zhì)量、顧客滿意度、效率和成本收益等，而這恰恰是“物有所值”的核心內(nèi)容。因此，“物有所值”是新公共管理運(yùn)動(dòng)的必然產(chǎn)物，并在現(xiàn)代公共管理中進(jìn)一步得到強(qiáng)化。
“最佳物有所值”已成為全球公共采購的航向標(biāo)。
自2008年全球金融危機(jī)以來，各國政府采購特別重視“物有所值”原則的貫徹，尤其重視這一原則中“社會(huì)效益”發(fā)揮，表現(xiàn)在利用政府采購撬動(dòng)社會(huì)總需求，引導(dǎo)社會(huì)創(chuàng)新，促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展等方面，意大利學(xué)者阿爾巴諾和斯巴羅（Albano，G.L.，Sparro，M.，2010）干脆提出政府采購中“物有所值”應(yīng)指“SocialValueforMoney”。
當(dāng)前，“物有所值”已經(jīng)成為全球采購的核心原則，“最佳物有所值”（BestValueforMoney）則是所有采購追求的最高目標(biāo)。2014年1月歐盟通過了新的公共采購指令，確立了新的合同授予的標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了“最佳物有所值”原則。即采購合同要授予“最經(jīng)濟(jì)有利投標(biāo)”（MostEconomicallyAdvantageousTender，MEAT），也就是說，公共部門在考慮價(jià)格和生命周期成本的同時(shí)，將更多地關(guān)注所采購對(duì)象的質(zhì)量、環(huán)境因素、社會(huì)發(fā)展目標(biāo)或創(chuàng)新。這正是公共采購“物有所值”的核心理念。2014年4月份剛剛生效的GPA最新版引入可持續(xù)采購工作方案，也提出，可持續(xù)采購的實(shí)現(xiàn)要與政府采購“最佳物有所值”原則相一致。
服務(wù)采購如何實(shí)現(xiàn)“物有所值”？
盡量將采購需求具體化為產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、透明采購程序、推廣PPP模式
政府采購服務(wù)要實(shí)現(xiàn)“物有所值”目標(biāo)，必須從制度和機(jī)制兩個(gè)層面進(jìn)行設(shè)計(jì)。總結(jié)國外的普遍做法，主要有以下幾點(diǎn)：
1.制定最佳采購計(jì)劃
政府部門需將精力集中于組織的核心功能，即政府部門能做什么、應(yīng)該做什么、能做好什么，此種類型服務(wù)應(yīng)由政府自身提供，而對(duì)于非核心功能，政府應(yīng)考慮向社會(huì)購買服務(wù)。
2.拓展采購集成服務(wù)
這包括建立專門化的政府采購機(jī)構(gòu)，部門聯(lián)合采購，以及集中交易量等，以幫助采購部門獲得最佳的價(jià)格并保證從大規(guī)模采購中獲得折扣，也有利于政府運(yùn)用政府采購“需求拉動(dòng)”促進(jìn)宏觀調(diào)控功能的實(shí)現(xiàn)。
3.考慮生命周期成本
充分考慮采購對(duì)象生命周期內(nèi)的成本最小化，而非初始價(jià)格的最小化。
4.明確服務(wù)需求標(biāo)準(zhǔn)
服務(wù)本身作為一種采購對(duì)象，其需求標(biāo)準(zhǔn)很難量化。但盡管如此，還是應(yīng)根據(jù)采購需要，盡量將采購需求具體化為產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)，以便供應(yīng)商能夠推薦更具經(jīng)濟(jì)性和創(chuàng)新性的解決方案，這樣也能確保使用者的需求得到滿足且不超標(biāo)。
5.充分利用競爭機(jī)制
“物有所值”主要是通過競爭過程實(shí)現(xiàn)，因此應(yīng)盡量采用具有競爭性的招標(biāo)采購方式。但如果競爭有限或者根本沒有競爭，當(dāng)局就要采取標(biāo)桿管理、影子投標(biāo)價(jià)格等方式來判斷是否物有所值。
6.透明服務(wù)采購程序
從“最低價(jià)”到“物有所值”，政府采購目標(biāo)發(fā)生多維變化的同時(shí)，也帶來政府購買服務(wù)擇優(yōu)和評(píng)價(jià)的難題。針對(duì)具體服務(wù)采購，可能需要在價(jià)格、質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)、效益等不同的“物有所值”要素之間做出權(quán)衡和取舍，比如要照顧到可持續(xù)發(fā)展，可能會(huì)犧牲采購的經(jīng)濟(jì)效益。這樣做可能會(huì)讓社會(huì)公眾產(chǎn)生一種誤解，政府采購部門的裁量權(quán)過大，采購偏離“物有所值”目標(biāo)等。從國外的經(jīng)驗(yàn)看，“公開、透明”是解決這一問題的“利劍”，同時(shí)引入獨(dú)立的第三方評(píng)價(jià)也有助于公眾判斷采購是否“物有所值”。
7.強(qiáng)化服務(wù)采購監(jiān)督
政府通過購買服務(wù)的形式向全社會(huì)提供公共服務(wù)，但政府應(yīng)然對(duì)社會(huì)公共服務(wù)供給“負(fù)全責(zé)”，因此政府為確保實(shí)現(xiàn)“物有所值”目標(biāo)，必須強(qiáng)化合同授予前、合同授予及授予后的監(jiān)督。此外，“物有所值”也對(duì)審計(jì)部門提出了更高的要求，傳統(tǒng)的績效審計(jì)主要關(guān)注系統(tǒng)或者組織是否遵從游戲規(guī)則的細(xì)節(jié)或原則，而在“物有所值”審計(jì)中審計(jì)人員需要收集更多的證據(jù)以判斷采購是否“物有所值”。
8.推廣公共服務(wù)供給的PPP模式
經(jīng)驗(yàn)表明，由于PPP模式能夠有效實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移、創(chuàng)新、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長、提高公共項(xiàng)目的質(zhì)量，因此其成為實(shí)現(xiàn)“物有所值”采購目標(biāo)的更有效的方式。
選擇PPP，還是傳統(tǒng)采購方式？
通過政府提供服務(wù)的機(jī)會(huì)成本分析，看哪種方式更能實(shí)現(xiàn)“物有所值”
物有所值是政府實(shí)施PPP的原因之一。
以PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施在全球范圍內(nèi)的盛行與“物有所值”密不可分。雖然私人公司長期以來參與到公共服務(wù)提供中，但PPP是在上世紀(jì)90年代早期才被引入公共服務(wù)供給中。上世紀(jì)整個(gè)90年代和21世紀(jì)早期，很多國家開始引入這種公共服務(wù)供給模式。早期主要是英國和澳大利亞，但到2004年法國、德國、愛爾蘭、意大利、日本、韓國、葡萄牙、西班牙、土耳其、阿根廷、巴西、南非和其他幾個(gè)國家都實(shí)施了PPP。政府實(shí)施PPP的原因在于：改善公共服務(wù)供給項(xiàng)目的“物有所值”，或者是因?yàn)镻PP有將私人融資引入公共服務(wù)供給的潛力。
在此背景下，PPP得到較快速發(fā)展，并且不論是從采購項(xiàng)目還是從采購金額上看，歐洲都是PPP的“主戰(zhàn)場”，PPP主要是用于基礎(chǔ)設(shè)施公共服務(wù)類項(xiàng)目，尤其是公路項(xiàng)目。據(jù)PWF（PublicWorksFinancing）統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，1985年-2009年10月，全球PPP項(xiàng)目共實(shí)施1747個(gè)項(xiàng)目，其中歐洲642項(xiàng)，美國356項(xiàng)，亞洲和遠(yuǎn)東地區(qū)346項(xiàng)，拉丁美洲253項(xiàng)，加拿大84項(xiàng)，非洲和中東地區(qū)66項(xiàng)；就PPP投入金額而言，全球PPP投入資金總額6448億美元，其中歐洲占3029億美元，美國占523億美元，亞洲和遠(yuǎn)東地區(qū)1550億美元，拉丁美洲824億美元，加拿大231億美元，非洲和中東地區(qū)292億美元；就PPP投向而言，全部項(xiàng)目中，公路、鐵路、供水、建筑物（學(xué)校、醫(yī)院等）分別為567項(xiàng)、153項(xiàng)、564項(xiàng)和463項(xiàng)，資金額分別為3067億美元、1382億美元、1053億美元和946億美元?？梢姡瑥娜蚩?，歐洲項(xiàng)目數(shù)占全部項(xiàng)目數(shù)近1/3，資金額占全部項(xiàng)目資金額近1/2；而PPP項(xiàng)目用于公路和供水項(xiàng)目各占1/3，用于公路項(xiàng)目的資金額占1/2。
PPP比傳統(tǒng)方式更能實(shí)現(xiàn)物有所值。
在傳統(tǒng)方式下，政府雇傭建筑師設(shè)計(jì)學(xué)?；蛘咂渌O(shè)施，然后雇傭建筑承包商進(jìn)行建設(shè)，一旦設(shè)施建成，政府負(fù)責(zé)運(yùn)營和維護(hù)，典型特征是授予大量單個(gè)的維修和更新合同。政府按進(jìn)度支付設(shè)施建設(shè)款項(xiàng)或者通過撥款支付給學(xué)校董事會(huì)、衛(wèi)生部門和高中后教育機(jī)構(gòu)，撥款也用于運(yùn)營和維護(hù)成本。
在PPP方式下，政府與一個(gè)或多個(gè)私人伙伴（可能包括運(yùn)營者和資金提供者）達(dá)成一項(xiàng)長期協(xié)議（通常20-30年甚至更長），使政府的服務(wù)提供目標(biāo)與私人部門的利潤追逐目標(biāo)相吻合。政府具體列出對(duì)私人伙伴提供的服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量要求，私人伙伴可能被授予設(shè)計(jì)、建設(shè)、融資、運(yùn)營和管理的權(quán)責(zé)，以向政府或者直接向最終使用者提供服務(wù)。
與傳統(tǒng)方式相比，PPP更能實(shí)現(xiàn)“物有所值”目標(biāo)。其原因在于：風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移，打包合同、發(fā)揮規(guī)模效應(yīng)、調(diào)動(dòng)私人部門創(chuàng)新、提高公共項(xiàng)目的質(zhì)量等。
2010年，有學(xué)者對(duì)澳大利亞的21個(gè)PPP項(xiàng)目和33個(gè)傳統(tǒng)采購項(xiàng)目的研究表明，PPP更顯成本效率性，從項(xiàng)目啟動(dòng)開始到項(xiàng)目完成節(jié)約成本30.8%，從合同承諾開始到項(xiàng)目完成節(jié)約成本11.4%。在簽訂最終合同和項(xiàng)目完成之間，PPP項(xiàng)目平均耗時(shí)提前3.4%，而傳統(tǒng)采購項(xiàng)目則拖延23.5%，總的來說，PPP在成本和時(shí)間兩個(gè)維度有明顯的績效優(yōu)勢，而且隨著項(xiàng)目規(guī)模和復(fù)雜程度的增加，這種優(yōu)勢更加明顯。加拿大亞伯達(dá)省2008年與一家承包商簽訂了32年期18所學(xué)校的PPP項(xiàng)目，采購節(jié)約資金9700萬美元，節(jié)約率13%，并于2010年交付使用，比傳統(tǒng)采購方式提前兩年。
選擇傳統(tǒng)采購方式還是PPP，需進(jìn)行“物有所值”分析。
政府日益使用PPP追求“物有所值”，但實(shí)際上，“物有所值”也是傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施購買所追求的目標(biāo)。政府需要對(duì)二者進(jìn)行比較，看哪種方式更能實(shí)現(xiàn)“物有所值”即采用哪種方式。
但做出最終的決定并不是件容易的事情。一來物有所值目標(biāo)實(shí)際是模糊的，二來選擇受到一些非“物有所值”因素的影響。這些因素包括：采購實(shí)體面臨的法律和制度設(shè)定，兩種方式面對(duì)的“物有所值”事前和事后評(píng)估范圍和復(fù)雜程度，議會(huì)、財(cái)政部、PPP部門（PPPunit）和采購實(shí)體在采購過程中的作用，適用于兩種方式的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，政治偏好等等。
現(xiàn)實(shí)中，發(fā)達(dá)國家在進(jìn)行“物有所值”分析時(shí)通常采用定性和定量分析相結(jié)合的方式。定性分析主要是分析項(xiàng)目是否適合私人融資、是否適合PPP模式。定量分析比較普遍采用的方法是公共部門基準(zhǔn)比較（為PublicSectorComparator，PSC），即政府提供服務(wù)的機(jī)會(huì)成本。通過PSC定量分析判斷傳統(tǒng)采購方式還是PPP模式更有利于實(shí)現(xiàn)“物有所值”。
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，并非所有的項(xiàng)目適用PPP模式。PPP的成功嚴(yán)重依賴風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移或者風(fēng)險(xiǎn)的可轉(zhuǎn)移性，私人實(shí)體之間的競爭，以及所采購的服務(wù)的性質(zhì)，還可能會(huì)依賴創(chuàng)新的需要以及項(xiàng)目的復(fù)雜性。
可見，從“物有所值”分析來看，政府公共服務(wù)供給是否要采用PPP方式需要有科學(xué)的評(píng)價(jià)方法來支撐，PPP項(xiàng)目的實(shí)施也需審慎考慮。
?。ㄗ髡邌挝唬褐醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院）
來源：中國政府采購報(bào)
