投標(biāo)文件密封問(wèn)題法律探討
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發(fā)布日期：2014年05月23日
一、引 言
投標(biāo)文件密封作為投標(biāo)人對(duì)于其提交的投標(biāo)文件按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行包封并作必要標(biāo)識(shí)的一項(xiàng)法定流程，對(duì)于保證開(kāi)標(biāo)前投標(biāo)文件內(nèi)容不被他人特別是其他潛在投標(biāo)人獲悉、防止投標(biāo)文件被人為替換或篡改、提高招標(biāo)投標(biāo)的嚴(yán)肅性和規(guī)范性等具有一定的作用。但是，實(shí)踐中投標(biāo)文件密封這一以保護(hù)投標(biāo)人權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)的做法已逐漸變成了投標(biāo)人必須遵守的義務(wù)，將要承擔(dān)被拒收、被作無(wú)效投標(biāo)處理等非常嚴(yán)重的法律風(fēng)險(xiǎn)?？此菩?wèn)題的投標(biāo)文件密封檢查實(shí)際存在許多問(wèn)題，這與《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》及其配套行政法規(guī)、部門規(guī)章等法律法規(guī)的規(guī)定有關(guān)系。為此，從法律層面來(lái)探討投標(biāo)文件密封問(wèn)題并引導(dǎo)實(shí)踐就具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。
二、如何密封的問(wèn)題
這一問(wèn)題體現(xiàn)在《招標(biāo)投標(biāo)法》的“招標(biāo)”章中。
招標(biāo)采購(gòu)的主要法律法規(guī)和部門規(guī)章《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》、《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，并沒(méi)有關(guān)于投標(biāo)文件如何密封的規(guī)定，只是在《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第十八條第二款中要求采購(gòu)單位編制的招標(biāo)文件中的投標(biāo)人須知章節(jié)應(yīng)包括投標(biāo)文件密封的內(nèi)容。
招標(biāo)文件示范文本對(duì)投標(biāo)文件密封作出相對(duì)具體的規(guī)定。2007年九部委局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》投標(biāo)人須知第4.11款規(guī)定：投標(biāo)文件的正本與副本應(yīng)分開(kāi)包裝，加貼封條，并在封套的封口處加蓋投標(biāo)單位章。2012年九部委局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》、《簡(jiǎn)明標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》在同樣的章節(jié)分別作出了一致的“投標(biāo)文件應(yīng)進(jìn)行包裝、加貼封條，并在封套的封口處加蓋投標(biāo)人單位章”的規(guī)定。
從上面的招標(biāo)范本規(guī)定可以看出：投標(biāo)文件密封主要理解為對(duì)投標(biāo)文件的正本與副本分開(kāi)包裝、對(duì)投標(biāo)文件設(shè)置完整的外包裝并形成封套、外包裝上加貼密封條、封套的封口處加蓋投標(biāo)人單位公章。一般來(lái)說(shuō)，如何密封由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中進(jìn)一步明確。
三、提交投標(biāo)文件階段密封檢查的問(wèn)題
這一問(wèn)題在立法時(shí)體現(xiàn)在“投標(biāo)”章中。
（一） 《招標(biāo)投標(biāo)法》及其下位法的規(guī)定
《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條規(guī)定,投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前，將投標(biāo)文件送達(dá)投標(biāo)地點(diǎn)。招標(biāo)人收到投標(biāo)文件后，應(yīng)當(dāng)簽收保存，不得開(kāi)啟。投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)。
在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間后送達(dá)的投標(biāo)文件，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)拒收。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十六條規(guī)定,未通過(guò)資格預(yù)審的申請(qǐng)人提交的投標(biāo)文件，以及逾期送達(dá)或者不按照招標(biāo)文件要求密封的投標(biāo)文件，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)拒收。
招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)記載投標(biāo)文件的送達(dá)時(shí)間和密封情況，并存檔備查。
對(duì)應(yīng)的行政處罰責(zé)任，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十四條規(guī)定,招標(biāo)人有下列情形之一的，由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正，可以處10萬(wàn)元以下的罰款：
（1）依法應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)而采用邀請(qǐng)招標(biāo)；
（2）招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件的發(fā)售、澄清、修改的時(shí)限，或者確定的提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件、投標(biāo)文件的時(shí)限不符合招標(biāo)投標(biāo)法和本條例規(guī)定；
（3）接受未通過(guò)資格預(yù)審的單位或者個(gè)人參加投標(biāo)；
（4）接受應(yīng)當(dāng)拒收的投標(biāo)文件。
招標(biāo)人有前款第一項(xiàng)、第三項(xiàng)、第四項(xiàng)所列行為之一的，對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。相應(yīng)的，如果接收了應(yīng)拒收的投標(biāo)文件，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八十二條規(guī)定,依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)違反招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定，對(duì)中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響，且不能采取補(bǔ)救措施予以糾正的，招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)無(wú)效，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)或者評(píng)標(biāo)。
《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》（以下簡(jiǎn)稱“八部委局2號(hào)令”）第二十六條規(guī)定,投標(biāo)人在投標(biāo)截止時(shí)間前提交的投標(biāo)文件，補(bǔ)充、修改或撤回投標(biāo)文件的通知，備選投標(biāo)文件等，都必須加蓋所在單位公章，并且由其法定代表人或授權(quán)代表簽字，但招標(biāo)文件另行規(guī)定的除外。
招標(biāo)人在接收上述材料時(shí)，應(yīng)檢查其密封或簽章是否完好，并向投標(biāo)人出具標(biāo)明簽收人和簽收時(shí)間的回執(zhí)。
《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》（以下簡(jiǎn)稱“七部委局27號(hào)令”）第三十四條和《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（以下簡(jiǎn)稱“七部委局30號(hào)令”）第三十八條幾乎一致規(guī)定,投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前，將投標(biāo)文件密封送達(dá)招標(biāo)文件中規(guī)定的地點(diǎn)。招標(biāo)人收到投標(biāo)文件后，應(yīng)當(dāng)向投標(biāo)人出具標(biāo)明簽收人和簽收時(shí)間的憑證，在開(kāi)標(biāo)前任何單位和個(gè)人不得開(kāi)啟投標(biāo)文件。
在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間后送達(dá)的投標(biāo)文件，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)拒收。
（二） 《政府采購(gòu)法》及其下位法的規(guī)定
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部18號(hào)令”）第三十一條規(guī)定,投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前，將投標(biāo)文件密封送達(dá)投標(biāo)地點(diǎn)。招標(biāo)采購(gòu)單位收到投標(biāo)文件后，應(yīng)當(dāng)簽收保存，任何單位和個(gè)人不得在開(kāi)標(biāo)前開(kāi)啟投標(biāo)文件。
在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間之后送達(dá)的投標(biāo)文件，為無(wú)效投標(biāo)文件，招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)拒收。
從上面的規(guī)定可以看出，在提交投標(biāo)文件階段，七部委局27號(hào)令、七部委局30號(hào)令、八部委局2號(hào)令、財(cái)政部18號(hào)令、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》均明確規(guī)定投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)密封提交，《招標(biāo)投標(biāo)法》、七部委局27號(hào)令、30號(hào)令、八部委局2號(hào)令、財(cái)政部18號(hào)令都設(shè)置了招標(biāo)人對(duì)收到的投標(biāo)文件進(jìn)行簽收的流程，八部委局2號(hào)令規(guī)定招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)場(chǎng)檢查其密封或簽章是否完好，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定未按招標(biāo)文件要求密封的投標(biāo)文件由招標(biāo)人作出拒收的處理，那么密封檢查應(yīng)是理所當(dāng)然的程序。
值得注意的是，本階段上述這些文件除《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定了密封不符合規(guī)定作拒收處理外，《招標(biāo)投標(biāo)法》、七部委局27號(hào)令、七部委局30號(hào)令、財(cái)政部18號(hào)令明確拒收的情形無(wú)一例外的僅有投標(biāo)截止時(shí)間之后送達(dá)的投標(biāo)文件，以及未密封的情形。
四、開(kāi)標(biāo)階段密封檢查的問(wèn)題
這一問(wèn)題在立法中體現(xiàn)在“開(kāi)標(biāo)”章中。
（一） 《招標(biāo)投標(biāo)法》及其下位法的規(guī)定
《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十六條規(guī)定，開(kāi)標(biāo)時(shí)由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況，也可以由招標(biāo)人委托的公證機(jī)構(gòu)檢查并公證。經(jīng)確認(rèn)無(wú)誤后，由工作人員當(dāng)眾拆封，宣讀投標(biāo)人名稱、投標(biāo)價(jià)格和投標(biāo)文件的其他主要內(nèi)容。
招標(biāo)人在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前收到的所有投標(biāo)文件，開(kāi)標(biāo)時(shí)都應(yīng)當(dāng)當(dāng)眾予以拆封、宣讀。
開(kāi)標(biāo)過(guò)程應(yīng)當(dāng)記錄，并存檔備查。
值得注意的是，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十六條對(duì)投標(biāo)文件密封檢查的立法原義是檢查招標(biāo)人已經(jīng)接收的投標(biāo)文件的密封是否存在保管不當(dāng)、人為破壞等問(wèn)題，與提交階段檢查投標(biāo)人的投標(biāo)文件是否按招標(biāo)文件要求進(jìn)行包封與標(biāo)識(shí)有區(qū)別。
七部委局30號(hào)令第五十條和七部委局27號(hào)令第四十一條一致規(guī)定,投標(biāo)文件有下列情形之一的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)拒收：
（1）逾期送達(dá)的；
（2）未按招標(biāo)文件要求密封的。
即不滿足招標(biāo)文件密封要求的投標(biāo)文件，招標(biāo)人應(yīng)拒收，也就是不能納入開(kāi)標(biāo)。所以這里規(guī)定的，實(shí)際上是投標(biāo)文件接收環(huán)節(jié)而非開(kāi)標(biāo)環(huán)節(jié)。
（二） 《政府采購(gòu)法》及其下位法的規(guī)定
財(cái)政部18號(hào)令第四十條規(guī)定,開(kāi)標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況，也可以由招標(biāo)人委托的公證機(jī)構(gòu)檢查并公證。經(jīng)確認(rèn)無(wú)誤后，由招標(biāo)工作人員當(dāng)眾拆封，宣讀投標(biāo)人名稱、投標(biāo)價(jià)格、價(jià)格折扣、招標(biāo)文件允許提供的備選投標(biāo)方案和投標(biāo)文件的其他主要內(nèi)容。
未宣讀的投標(biāo)價(jià)格、價(jià)格折扣和招標(biāo)文件允許提供的備選投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)內(nèi)容，評(píng)標(biāo)時(shí)不予承認(rèn)。
從上面的規(guī)定可以看出，《招標(biāo)投標(biāo)法》、財(cái)政部18號(hào)令均規(guī)定開(kāi)標(biāo)時(shí)由投標(biāo)人或其推選的代表、或者招標(biāo)人委托的公證員對(duì)投標(biāo)文件的密封情況進(jìn)行檢查，但沒(méi)有規(guī)定密封不符合招標(biāo)文件要求時(shí)當(dāng)場(chǎng)該作何處理。
五、評(píng)標(biāo)階段對(duì)密封檢查的處理
這一問(wèn)題在立法中體現(xiàn)在“評(píng)標(biāo)”章中。
財(cái)政部18號(hào)令第五十六條規(guī)定,投標(biāo)文件屬下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)在資格性、符合性檢查時(shí)按照無(wú)效投標(biāo)處理：
未按照招標(biāo)文件規(guī)定要求密封、簽署、蓋章的。
從上面的規(guī)定可以看出，財(cái)政部18號(hào)令對(duì)投標(biāo)文件密封不符合招標(biāo)文件要求時(shí)采用的是在評(píng)標(biāo)時(shí)由評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)文件作無(wú)效投標(biāo)處理。
六、存在的問(wèn)題
根據(jù)前面的分析，本文對(duì)提交投標(biāo)文件、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)三個(gè)階段對(duì)投標(biāo)文件密封檢查及其處理規(guī)定以表格形式進(jìn)行了匯總(見(jiàn)表1)。
表1 投標(biāo)文件密封檢查及其處理規(guī)定
注：“/”表示沒(méi)有作出規(guī)定或無(wú)法推斷。
我們可以看到這些規(guī)定存在以下一些問(wèn)題：
（一）規(guī)定本身存在的一些問(wèn)題
從《招標(biāo)投標(biāo)法》及其下位法來(lái)說(shuō)，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定了投標(biāo)文件在提交階段應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行簽收，并沒(méi)有規(guī)定投標(biāo)文件是否進(jìn)行密封形式檢查，也沒(méi)有規(guī)定密封不合格帶來(lái)的法律責(zé)任，本階段明文規(guī)定的拒收情形也不包括未按招標(biāo)文件要求密封。而《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定在提交階段進(jìn)行密封檢查，未按招標(biāo)文件密封的投標(biāo)文件予以拒收；而部門規(guī)章在投標(biāo)文件提交階段規(guī)定了簽收或密封檢查制度，但沒(méi)有規(guī)定密封不合格帶來(lái)的法律責(zé)任。本階段明文規(guī)定的拒收情形與《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)應(yīng)也僅有投標(biāo)截止時(shí)間之后送達(dá)的投標(biāo)文件，而在開(kāi)標(biāo)階段明確規(guī)定了投標(biāo)文件密封不符要求予以拒收，即不進(jìn)入開(kāi)標(biāo)。
從上述法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，密封檢查是在提交投標(biāo)文件階段還是在開(kāi)標(biāo)階段進(jìn)行、各階段發(fā)現(xiàn)密封與招標(biāo)文件要求不符時(shí)作何處理的規(guī)定存在差異，這給業(yè)內(nèi)人士對(duì)密封檢查的認(rèn)識(shí)帶來(lái)混亂，甚至一些在大型招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)多年的操作人員都無(wú)法說(shuō)清楚應(yīng)當(dāng)如何處理密封性檢查的問(wèn)題。由于部門規(guī)章將拒收的規(guī)定放在開(kāi)標(biāo)環(huán)節(jié)，《招標(biāo)投標(biāo)法》三十六條對(duì)于開(kāi)標(biāo)階段的密封性檢查的立法原義往往被曲解為是對(duì)投標(biāo)文件是否符合招標(biāo)文件規(guī)定的密封包封與標(biāo)識(shí)要求。由于認(rèn)識(shí)的差異，實(shí)踐中出現(xiàn)不少爭(zhēng)議。
（二）對(duì)不符規(guī)定密封的投標(biāo)文件處理過(guò)于嚴(yán)厲，違背了密封制度設(shè)計(jì)的初衷
從上面的《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》及其下位法來(lái)說(shuō)，密封不符合招標(biāo)文件規(guī)定將對(duì)投標(biāo)人導(dǎo)致非常嚴(yán)重的后果，而對(duì)于招標(biāo)人來(lái)說(shuō)似乎根本不存在任何責(zé)任，密封不符的投標(biāo)文件動(dòng)輒作無(wú)效投標(biāo)、拒收處理等也有悖于招標(biāo)采購(gòu)制度宗旨。
招標(biāo)投標(biāo)制度作為我國(guó)改革開(kāi)放從國(guó)外引進(jìn)的產(chǎn)物，一般認(rèn)為國(guó)內(nèi)招標(biāo)投標(biāo)制度起源于上世紀(jì)80年代初期利用外資貸款項(xiàng)目進(jìn)行的國(guó)際招標(biāo)，包括1980年的我國(guó)第一個(gè)采用世界銀行貸款的大學(xué)項(xiàng)目所用的國(guó)際招標(biāo)，上海、天津和廣州黃埔三個(gè)港口項(xiàng)目采用的國(guó)際招標(biāo)辦法采購(gòu)。再如1982年水電部委托中國(guó)技術(shù)進(jìn)出口公司組織魯布革水電站引水系統(tǒng)工程面向國(guó)際進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)等。這些是早期利用世界銀行貸款進(jìn)行國(guó)際公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的項(xiàng)目，也是業(yè)內(nèi)比較認(rèn)可的常作為經(jīng)典案例的早期招標(biāo)項(xiàng)目。密封制度設(shè)計(jì)的初衷可以從世界銀行貸款項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)制度中來(lái)找尋答案。
財(cái)政部發(fā)布的1991年版《世界銀行貸款項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)文件范本》、《世界銀行貸款項(xiàng)目國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)指南》，財(cái)政部發(fā)布的1997年版《世界銀行貸款項(xiàng)目招標(biāo)文件范本》——《貨物采購(gòu)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)文件》和《土建工程國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)文件》，世界銀行（以下簡(jiǎn)稱“世行”）發(fā)布的2006年版《國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行貸款和國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)信貸采購(gòu)指南》等文件對(duì)投標(biāo)文件（世行項(xiàng)目往往稱為“投標(biāo)書”）密封作出過(guò)以下類似的規(guī)定：
（1）投標(biāo)書應(yīng)當(dāng)密封提交。
（2）允許投標(biāo)人采用郵寄或親自送達(dá)的方式提交投標(biāo)書，且一般不集中在一個(gè)時(shí)間段提交投標(biāo)書，只要在接收投標(biāo)書的截止時(shí)間前到達(dá)即可（注：世行貸款項(xiàng)目招標(biāo)文件發(fā)售一般也不采用集中時(shí)間發(fā)售的方式，從發(fā)布采購(gòu)公告到接收投標(biāo)書截止時(shí)間都可以購(gòu)買招標(biāo)文件，這種規(guī)定類似于機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)中的招標(biāo)公告期即招標(biāo)文件發(fā)售期，且可要求郵寄方式購(gòu)買）。
（3）開(kāi)標(biāo)地點(diǎn)和接收投標(biāo)書地點(diǎn)往往不在一個(gè)地點(diǎn)，開(kāi)標(biāo)時(shí)間往往在接收投標(biāo)書的截止時(shí)間之后而不是在同一個(gè)時(shí)間，需留出一定時(shí)間把投標(biāo)書從接收地點(diǎn)運(yùn)至公開(kāi)開(kāi)標(biāo)地點(diǎn)。
（4）一般要求正本和副本分別包裝，投標(biāo)書正本和每一份副本分別密封裝在單獨(dú)的信封中，且在信封上標(biāo)明“正本”、“副本”字樣。然后，再將所有包含正本和副本的信封裝在另一個(gè)信封中。內(nèi)外層信封應(yīng)寫明業(yè)主名稱和地址、合同名稱和編號(hào)、開(kāi)標(biāo)日期和時(shí)間前不能啟封的提請(qǐng)注意字樣，內(nèi)層信封還要寫明投標(biāo)人名稱、地址、郵編等信息。
（5）遲到的投標(biāo)書將被原封退回或按內(nèi)層信封郵址信息被退回。
（6）外層包封上沒(méi)有按規(guī)定密封并加寫標(biāo)志，投標(biāo)書如果被錯(cuò)放或提前開(kāi)封的，業(yè)主將有權(quán)拒絕該投標(biāo)書且不承擔(dān)責(zé)任。
從以上的規(guī)定我們可以看出，世行投標(biāo)文件密封制度設(shè)計(jì)的初衷是：
（1）防止投標(biāo)文件在業(yè)主接收后被業(yè)主提前知悉投標(biāo)文件的內(nèi)容甚至被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手知悉這些秘密，畢竟從接收投標(biāo)文件時(shí)間到公開(kāi)開(kāi)標(biāo)時(shí)間有一定的時(shí)間差。
（2）防止投標(biāo)文件被錯(cuò)放或被提前開(kāi)封，畢竟接收地點(diǎn)和開(kāi)標(biāo)地點(diǎn)不是一個(gè)地點(diǎn)，接收時(shí)間和開(kāi)標(biāo)時(shí)間也往往不是一個(gè)時(shí)間。
（3）幫助業(yè)主把遲到的投標(biāo)文件原封退回或按內(nèi)層信封郵址信息退回給投標(biāo)人，畢竟世行項(xiàng)目往往允許以郵寄方式提交投標(biāo)文件。
從上面的三點(diǎn)可以看出，世行貸款項(xiàng)目投標(biāo)文件密封制度設(shè)計(jì)的核心是保護(hù)投標(biāo)人的利益，包括保護(hù)投標(biāo)人的商業(yè)秘密免受侵害，即使是遲到的投標(biāo)文件也應(yīng)原封原址退回而不讓他人知悉，也包括保護(hù)投標(biāo)人的投標(biāo)文件得到正常開(kāi)啟。而與此相反的是，現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)中動(dòng)輒對(duì)不按招標(biāo)文件要求進(jìn)行密封的投標(biāo)文件作拒收、無(wú)效投標(biāo)等“判死刑式”的處理，背離了投標(biāo)文件密封制度保護(hù)投標(biāo)人利益的設(shè)計(jì)初衷。另外，在招標(biāo)人、投標(biāo)人、監(jiān)督人員、公證機(jī)構(gòu)人員等眾人參與下的、在招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所集中時(shí)間集中地點(diǎn)進(jìn)行開(kāi)標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目中，嚴(yán)格的密封和標(biāo)識(shí)已無(wú)實(shí)質(zhì)意義。這種機(jī)制也不可避免地造成許多無(wú)辜的投標(biāo)人失去投標(biāo)機(jī)會(huì)，也使招標(biāo)人失去一些可供選擇的投標(biāo)人范圍，減少了競(jìng)爭(zhēng)，與招標(biāo)投標(biāo)鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的制度設(shè)計(jì)初衷相違背。
同時(shí)，世行貸款項(xiàng)目招標(biāo)很多制度比如郵寄方式普遍采用、招標(biāo)文件發(fā)售期很長(zhǎng)、允許投標(biāo)人在紙質(zhì)和電子媒介中自由選擇提交投標(biāo)文件的方式、允許在投標(biāo)人在現(xiàn)金、投標(biāo)保函、信用保證等方式中自由選擇擔(dān)保方式等都是從方便投標(biāo)人、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)公平正義的角度來(lái)考慮問(wèn)題。這些世行貸款項(xiàng)目招標(biāo)中的立法和實(shí)踐思路，相比我們業(yè)內(nèi)“無(wú)效標(biāo)（廢標(biāo)）滿天飛”、“只有履約擔(dān)保沒(méi)有支付擔(dān)?！?、“投標(biāo)保證金的利息返還有制度難落實(shí)”等實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，值得我們借鑒和反思。
來(lái)源：招標(biāo)采購(gòu)管理 作者：汪才華 單位：江西省機(jī)電設(shè)備招標(biāo)有限公司
投標(biāo)文件密封作為投標(biāo)人對(duì)于其提交的投標(biāo)文件按照招標(biāo)文件要求進(jìn)行包封并作必要標(biāo)識(shí)的一項(xiàng)法定流程，對(duì)于保證開(kāi)標(biāo)前投標(biāo)文件內(nèi)容不被他人特別是其他潛在投標(biāo)人獲悉、防止投標(biāo)文件被人為替換或篡改、提高招標(biāo)投標(biāo)的嚴(yán)肅性和規(guī)范性等具有一定的作用。但是，實(shí)踐中投標(biāo)文件密封這一以保護(hù)投標(biāo)人權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)的做法已逐漸變成了投標(biāo)人必須遵守的義務(wù)，將要承擔(dān)被拒收、被作無(wú)效投標(biāo)處理等非常嚴(yán)重的法律風(fēng)險(xiǎn)?？此菩?wèn)題的投標(biāo)文件密封檢查實(shí)際存在許多問(wèn)題，這與《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》及其配套行政法規(guī)、部門規(guī)章等法律法規(guī)的規(guī)定有關(guān)系。為此，從法律層面來(lái)探討投標(biāo)文件密封問(wèn)題并引導(dǎo)實(shí)踐就具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。
二、如何密封的問(wèn)題
這一問(wèn)題體現(xiàn)在《招標(biāo)投標(biāo)法》的“招標(biāo)”章中。
招標(biāo)采購(gòu)的主要法律法規(guī)和部門規(guī)章《招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》、《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》、《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，并沒(méi)有關(guān)于投標(biāo)文件如何密封的規(guī)定，只是在《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》第十八條第二款中要求采購(gòu)單位編制的招標(biāo)文件中的投標(biāo)人須知章節(jié)應(yīng)包括投標(biāo)文件密封的內(nèi)容。
招標(biāo)文件示范文本對(duì)投標(biāo)文件密封作出相對(duì)具體的規(guī)定。2007年九部委局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》投標(biāo)人須知第4.11款規(guī)定：投標(biāo)文件的正本與副本應(yīng)分開(kāi)包裝，加貼封條，并在封套的封口處加蓋投標(biāo)單位章。2012年九部委局發(fā)布的《中華人民共和國(guó)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)施工總承包招標(biāo)文件》、《簡(jiǎn)明標(biāo)準(zhǔn)施工招標(biāo)文件》在同樣的章節(jié)分別作出了一致的“投標(biāo)文件應(yīng)進(jìn)行包裝、加貼封條，并在封套的封口處加蓋投標(biāo)人單位章”的規(guī)定。
從上面的招標(biāo)范本規(guī)定可以看出：投標(biāo)文件密封主要理解為對(duì)投標(biāo)文件的正本與副本分開(kāi)包裝、對(duì)投標(biāo)文件設(shè)置完整的外包裝并形成封套、外包裝上加貼密封條、封套的封口處加蓋投標(biāo)人單位公章。一般來(lái)說(shuō)，如何密封由招標(biāo)人在招標(biāo)文件中進(jìn)一步明確。
三、提交投標(biāo)文件階段密封檢查的問(wèn)題
這一問(wèn)題在立法時(shí)體現(xiàn)在“投標(biāo)”章中。
（一） 《招標(biāo)投標(biāo)法》及其下位法的規(guī)定
《招標(biāo)投標(biāo)法》第二十八條規(guī)定,投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前，將投標(biāo)文件送達(dá)投標(biāo)地點(diǎn)。招標(biāo)人收到投標(biāo)文件后，應(yīng)當(dāng)簽收保存，不得開(kāi)啟。投標(biāo)人少于三個(gè)的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)依照本法重新招標(biāo)。
在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間后送達(dá)的投標(biāo)文件，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)拒收。
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第三十六條規(guī)定,未通過(guò)資格預(yù)審的申請(qǐng)人提交的投標(biāo)文件，以及逾期送達(dá)或者不按照招標(biāo)文件要求密封的投標(biāo)文件，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)拒收。
招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)如實(shí)記載投標(biāo)文件的送達(dá)時(shí)間和密封情況，并存檔備查。
對(duì)應(yīng)的行政處罰責(zé)任，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第六十四條規(guī)定,招標(biāo)人有下列情形之一的，由有關(guān)行政監(jiān)督部門責(zé)令改正，可以處10萬(wàn)元以下的罰款：
（1）依法應(yīng)當(dāng)公開(kāi)招標(biāo)而采用邀請(qǐng)招標(biāo)；
（2）招標(biāo)文件、資格預(yù)審文件的發(fā)售、澄清、修改的時(shí)限，或者確定的提交資格預(yù)審申請(qǐng)文件、投標(biāo)文件的時(shí)限不符合招標(biāo)投標(biāo)法和本條例規(guī)定；
（3）接受未通過(guò)資格預(yù)審的單位或者個(gè)人參加投標(biāo)；
（4）接受應(yīng)當(dāng)拒收的投標(biāo)文件。
招標(biāo)人有前款第一項(xiàng)、第三項(xiàng)、第四項(xiàng)所列行為之一的，對(duì)單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予處分。相應(yīng)的，如果接收了應(yīng)拒收的投標(biāo)文件，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第八十二條規(guī)定,依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目的招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)違反招標(biāo)投標(biāo)法和本條例的規(guī)定，對(duì)中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響，且不能采取補(bǔ)救措施予以糾正的，招標(biāo)、投標(biāo)、中標(biāo)無(wú)效，應(yīng)當(dāng)依法重新招標(biāo)或者評(píng)標(biāo)。
《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》（以下簡(jiǎn)稱“八部委局2號(hào)令”）第二十六條規(guī)定,投標(biāo)人在投標(biāo)截止時(shí)間前提交的投標(biāo)文件，補(bǔ)充、修改或撤回投標(biāo)文件的通知，備選投標(biāo)文件等，都必須加蓋所在單位公章，并且由其法定代表人或授權(quán)代表簽字，但招標(biāo)文件另行規(guī)定的除外。
招標(biāo)人在接收上述材料時(shí)，應(yīng)檢查其密封或簽章是否完好，并向投標(biāo)人出具標(biāo)明簽收人和簽收時(shí)間的回執(zhí)。
《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》（以下簡(jiǎn)稱“七部委局27號(hào)令”）第三十四條和《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（以下簡(jiǎn)稱“七部委局30號(hào)令”）第三十八條幾乎一致規(guī)定,投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前，將投標(biāo)文件密封送達(dá)招標(biāo)文件中規(guī)定的地點(diǎn)。招標(biāo)人收到投標(biāo)文件后，應(yīng)當(dāng)向投標(biāo)人出具標(biāo)明簽收人和簽收時(shí)間的憑證，在開(kāi)標(biāo)前任何單位和個(gè)人不得開(kāi)啟投標(biāo)文件。
在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間后送達(dá)的投標(biāo)文件，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)拒收。
（二） 《政府采購(gòu)法》及其下位法的規(guī)定
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱“財(cái)政部18號(hào)令”）第三十一條規(guī)定,投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前，將投標(biāo)文件密封送達(dá)投標(biāo)地點(diǎn)。招標(biāo)采購(gòu)單位收到投標(biāo)文件后，應(yīng)當(dāng)簽收保存，任何單位和個(gè)人不得在開(kāi)標(biāo)前開(kāi)啟投標(biāo)文件。
在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間之后送達(dá)的投標(biāo)文件，為無(wú)效投標(biāo)文件，招標(biāo)采購(gòu)單位應(yīng)當(dāng)拒收。
從上面的規(guī)定可以看出，在提交投標(biāo)文件階段，七部委局27號(hào)令、七部委局30號(hào)令、八部委局2號(hào)令、財(cái)政部18號(hào)令、《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》均明確規(guī)定投標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)密封提交，《招標(biāo)投標(biāo)法》、七部委局27號(hào)令、30號(hào)令、八部委局2號(hào)令、財(cái)政部18號(hào)令都設(shè)置了招標(biāo)人對(duì)收到的投標(biāo)文件進(jìn)行簽收的流程，八部委局2號(hào)令規(guī)定招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)場(chǎng)檢查其密封或簽章是否完好，《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定未按招標(biāo)文件要求密封的投標(biāo)文件由招標(biāo)人作出拒收的處理，那么密封檢查應(yīng)是理所當(dāng)然的程序。
值得注意的是，本階段上述這些文件除《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定了密封不符合規(guī)定作拒收處理外，《招標(biāo)投標(biāo)法》、七部委局27號(hào)令、七部委局30號(hào)令、財(cái)政部18號(hào)令明確拒收的情形無(wú)一例外的僅有投標(biāo)截止時(shí)間之后送達(dá)的投標(biāo)文件，以及未密封的情形。
四、開(kāi)標(biāo)階段密封檢查的問(wèn)題
這一問(wèn)題在立法中體現(xiàn)在“開(kāi)標(biāo)”章中。
（一） 《招標(biāo)投標(biāo)法》及其下位法的規(guī)定
《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十六條規(guī)定，開(kāi)標(biāo)時(shí)由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況，也可以由招標(biāo)人委托的公證機(jī)構(gòu)檢查并公證。經(jīng)確認(rèn)無(wú)誤后，由工作人員當(dāng)眾拆封，宣讀投標(biāo)人名稱、投標(biāo)價(jià)格和投標(biāo)文件的其他主要內(nèi)容。
招標(biāo)人在招標(biāo)文件要求提交投標(biāo)文件的截止時(shí)間前收到的所有投標(biāo)文件，開(kāi)標(biāo)時(shí)都應(yīng)當(dāng)當(dāng)眾予以拆封、宣讀。
開(kāi)標(biāo)過(guò)程應(yīng)當(dāng)記錄，并存檔備查。
值得注意的是，《招標(biāo)投標(biāo)法》第三十六條對(duì)投標(biāo)文件密封檢查的立法原義是檢查招標(biāo)人已經(jīng)接收的投標(biāo)文件的密封是否存在保管不當(dāng)、人為破壞等問(wèn)題，與提交階段檢查投標(biāo)人的投標(biāo)文件是否按招標(biāo)文件要求進(jìn)行包封與標(biāo)識(shí)有區(qū)別。
七部委局30號(hào)令第五十條和七部委局27號(hào)令第四十一條一致規(guī)定,投標(biāo)文件有下列情形之一的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)拒收：
（1）逾期送達(dá)的；
（2）未按招標(biāo)文件要求密封的。
即不滿足招標(biāo)文件密封要求的投標(biāo)文件，招標(biāo)人應(yīng)拒收，也就是不能納入開(kāi)標(biāo)。所以這里規(guī)定的，實(shí)際上是投標(biāo)文件接收環(huán)節(jié)而非開(kāi)標(biāo)環(huán)節(jié)。
（二） 《政府采購(gòu)法》及其下位法的規(guī)定
財(cái)政部18號(hào)令第四十條規(guī)定,開(kāi)標(biāo)時(shí)應(yīng)當(dāng)由投標(biāo)人或者其推選的代表檢查投標(biāo)文件的密封情況，也可以由招標(biāo)人委托的公證機(jī)構(gòu)檢查并公證。經(jīng)確認(rèn)無(wú)誤后，由招標(biāo)工作人員當(dāng)眾拆封，宣讀投標(biāo)人名稱、投標(biāo)價(jià)格、價(jià)格折扣、招標(biāo)文件允許提供的備選投標(biāo)方案和投標(biāo)文件的其他主要內(nèi)容。
未宣讀的投標(biāo)價(jià)格、價(jià)格折扣和招標(biāo)文件允許提供的備選投標(biāo)方案等實(shí)質(zhì)內(nèi)容，評(píng)標(biāo)時(shí)不予承認(rèn)。
從上面的規(guī)定可以看出，《招標(biāo)投標(biāo)法》、財(cái)政部18號(hào)令均規(guī)定開(kāi)標(biāo)時(shí)由投標(biāo)人或其推選的代表、或者招標(biāo)人委托的公證員對(duì)投標(biāo)文件的密封情況進(jìn)行檢查，但沒(méi)有規(guī)定密封不符合招標(biāo)文件要求時(shí)當(dāng)場(chǎng)該作何處理。
五、評(píng)標(biāo)階段對(duì)密封檢查的處理
這一問(wèn)題在立法中體現(xiàn)在“評(píng)標(biāo)”章中。
財(cái)政部18號(hào)令第五十六條規(guī)定,投標(biāo)文件屬下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)在資格性、符合性檢查時(shí)按照無(wú)效投標(biāo)處理：
未按照招標(biāo)文件規(guī)定要求密封、簽署、蓋章的。
從上面的規(guī)定可以看出，財(cái)政部18號(hào)令對(duì)投標(biāo)文件密封不符合招標(biāo)文件要求時(shí)采用的是在評(píng)標(biāo)時(shí)由評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)投標(biāo)文件作無(wú)效投標(biāo)處理。
六、存在的問(wèn)題
根據(jù)前面的分析，本文對(duì)提交投標(biāo)文件、開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)三個(gè)階段對(duì)投標(biāo)文件密封檢查及其處理規(guī)定以表格形式進(jìn)行了匯總(見(jiàn)表1)。
表1 投標(biāo)文件密封檢查及其處理規(guī)定
|
序號(hào) |
法律法規(guī)名稱 |
提交投標(biāo)文件階段 |
開(kāi)標(biāo)階段 |
評(píng)標(biāo)階段 | |||
|
是否規(guī)定進(jìn)行密封檢查 |
是否規(guī)定招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)簽收 |
不符合密封文件作何處理 |
是否規(guī)定進(jìn)行密封檢查 |
不符合招標(biāo)文件密封要求的文件作何處理 |
對(duì)不符合密封文件作何處理 | ||
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1 |
《招標(biāo)投標(biāo)法》 |
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√ |
/ |
√ |
/ |
/ |
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2 |
《政府采購(gòu)法》 |
/ |
/ |
/ |
/ |
/ |
/ |
|
3 |
《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》 |
√ |
/ |
拒收 |
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不得對(duì)中標(biāo)結(jié)果造成實(shí)質(zhì)性影響 |
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4 |
《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委局27號(hào)令） |
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拒收，不進(jìn)入開(kāi)標(biāo) |
同上 |
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5 |
《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（七部委局30號(hào)令） |
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拒收，不進(jìn)入開(kāi)標(biāo) |
同上 |
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6 |
《工程建設(shè)項(xiàng)目勘察設(shè)計(jì)招標(biāo)投標(biāo)辦法》（八部委局2號(hào)令） |
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同上 |
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7 |
《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財(cái)政部18號(hào)令） |
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無(wú)效投標(biāo)處理 |
我們可以看到這些規(guī)定存在以下一些問(wèn)題：
（一）規(guī)定本身存在的一些問(wèn)題
從《招標(biāo)投標(biāo)法》及其下位法來(lái)說(shuō)，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定了投標(biāo)文件在提交階段應(yīng)當(dāng)對(duì)其進(jìn)行簽收，并沒(méi)有規(guī)定投標(biāo)文件是否進(jìn)行密封形式檢查，也沒(méi)有規(guī)定密封不合格帶來(lái)的法律責(zé)任，本階段明文規(guī)定的拒收情形也不包括未按招標(biāo)文件要求密封。而《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》規(guī)定在提交階段進(jìn)行密封檢查，未按招標(biāo)文件密封的投標(biāo)文件予以拒收；而部門規(guī)章在投標(biāo)文件提交階段規(guī)定了簽收或密封檢查制度，但沒(méi)有規(guī)定密封不合格帶來(lái)的法律責(zé)任。本階段明文規(guī)定的拒收情形與《招標(biāo)投標(biāo)法》對(duì)應(yīng)也僅有投標(biāo)截止時(shí)間之后送達(dá)的投標(biāo)文件，而在開(kāi)標(biāo)階段明確規(guī)定了投標(biāo)文件密封不符要求予以拒收，即不進(jìn)入開(kāi)標(biāo)。
從上述法律法規(guī)的規(guī)定可以看出，密封檢查是在提交投標(biāo)文件階段還是在開(kāi)標(biāo)階段進(jìn)行、各階段發(fā)現(xiàn)密封與招標(biāo)文件要求不符時(shí)作何處理的規(guī)定存在差異，這給業(yè)內(nèi)人士對(duì)密封檢查的認(rèn)識(shí)帶來(lái)混亂，甚至一些在大型招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)多年的操作人員都無(wú)法說(shuō)清楚應(yīng)當(dāng)如何處理密封性檢查的問(wèn)題。由于部門規(guī)章將拒收的規(guī)定放在開(kāi)標(biāo)環(huán)節(jié)，《招標(biāo)投標(biāo)法》三十六條對(duì)于開(kāi)標(biāo)階段的密封性檢查的立法原義往往被曲解為是對(duì)投標(biāo)文件是否符合招標(biāo)文件規(guī)定的密封包封與標(biāo)識(shí)要求。由于認(rèn)識(shí)的差異，實(shí)踐中出現(xiàn)不少爭(zhēng)議。
（二）對(duì)不符規(guī)定密封的投標(biāo)文件處理過(guò)于嚴(yán)厲，違背了密封制度設(shè)計(jì)的初衷
從上面的《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》及其下位法來(lái)說(shuō)，密封不符合招標(biāo)文件規(guī)定將對(duì)投標(biāo)人導(dǎo)致非常嚴(yán)重的后果，而對(duì)于招標(biāo)人來(lái)說(shuō)似乎根本不存在任何責(zé)任，密封不符的投標(biāo)文件動(dòng)輒作無(wú)效投標(biāo)、拒收處理等也有悖于招標(biāo)采購(gòu)制度宗旨。
招標(biāo)投標(biāo)制度作為我國(guó)改革開(kāi)放從國(guó)外引進(jìn)的產(chǎn)物，一般認(rèn)為國(guó)內(nèi)招標(biāo)投標(biāo)制度起源于上世紀(jì)80年代初期利用外資貸款項(xiàng)目進(jìn)行的國(guó)際招標(biāo)，包括1980年的我國(guó)第一個(gè)采用世界銀行貸款的大學(xué)項(xiàng)目所用的國(guó)際招標(biāo)，上海、天津和廣州黃埔三個(gè)港口項(xiàng)目采用的國(guó)際招標(biāo)辦法采購(gòu)。再如1982年水電部委托中國(guó)技術(shù)進(jìn)出口公司組織魯布革水電站引水系統(tǒng)工程面向國(guó)際進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)等。這些是早期利用世界銀行貸款進(jìn)行國(guó)際公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)的項(xiàng)目，也是業(yè)內(nèi)比較認(rèn)可的常作為經(jīng)典案例的早期招標(biāo)項(xiàng)目。密封制度設(shè)計(jì)的初衷可以從世界銀行貸款項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)制度中來(lái)找尋答案。
財(cái)政部發(fā)布的1991年版《世界銀行貸款項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)文件范本》、《世界銀行貸款項(xiàng)目國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)采購(gòu)指南》，財(cái)政部發(fā)布的1997年版《世界銀行貸款項(xiàng)目招標(biāo)文件范本》——《貨物采購(gòu)國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)文件》和《土建工程國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)文件》，世界銀行（以下簡(jiǎn)稱“世行”）發(fā)布的2006年版《國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行貸款和國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)信貸采購(gòu)指南》等文件對(duì)投標(biāo)文件（世行項(xiàng)目往往稱為“投標(biāo)書”）密封作出過(guò)以下類似的規(guī)定：
（1）投標(biāo)書應(yīng)當(dāng)密封提交。
（2）允許投標(biāo)人采用郵寄或親自送達(dá)的方式提交投標(biāo)書，且一般不集中在一個(gè)時(shí)間段提交投標(biāo)書，只要在接收投標(biāo)書的截止時(shí)間前到達(dá)即可（注：世行貸款項(xiàng)目招標(biāo)文件發(fā)售一般也不采用集中時(shí)間發(fā)售的方式，從發(fā)布采購(gòu)公告到接收投標(biāo)書截止時(shí)間都可以購(gòu)買招標(biāo)文件，這種規(guī)定類似于機(jī)電產(chǎn)品國(guó)際招標(biāo)中的招標(biāo)公告期即招標(biāo)文件發(fā)售期，且可要求郵寄方式購(gòu)買）。
（3）開(kāi)標(biāo)地點(diǎn)和接收投標(biāo)書地點(diǎn)往往不在一個(gè)地點(diǎn)，開(kāi)標(biāo)時(shí)間往往在接收投標(biāo)書的截止時(shí)間之后而不是在同一個(gè)時(shí)間，需留出一定時(shí)間把投標(biāo)書從接收地點(diǎn)運(yùn)至公開(kāi)開(kāi)標(biāo)地點(diǎn)。
（4）一般要求正本和副本分別包裝，投標(biāo)書正本和每一份副本分別密封裝在單獨(dú)的信封中，且在信封上標(biāo)明“正本”、“副本”字樣。然后，再將所有包含正本和副本的信封裝在另一個(gè)信封中。內(nèi)外層信封應(yīng)寫明業(yè)主名稱和地址、合同名稱和編號(hào)、開(kāi)標(biāo)日期和時(shí)間前不能啟封的提請(qǐng)注意字樣，內(nèi)層信封還要寫明投標(biāo)人名稱、地址、郵編等信息。
（5）遲到的投標(biāo)書將被原封退回或按內(nèi)層信封郵址信息被退回。
（6）外層包封上沒(méi)有按規(guī)定密封并加寫標(biāo)志，投標(biāo)書如果被錯(cuò)放或提前開(kāi)封的，業(yè)主將有權(quán)拒絕該投標(biāo)書且不承擔(dān)責(zé)任。
從以上的規(guī)定我們可以看出，世行投標(biāo)文件密封制度設(shè)計(jì)的初衷是：
（1）防止投標(biāo)文件在業(yè)主接收后被業(yè)主提前知悉投標(biāo)文件的內(nèi)容甚至被競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手知悉這些秘密，畢竟從接收投標(biāo)文件時(shí)間到公開(kāi)開(kāi)標(biāo)時(shí)間有一定的時(shí)間差。
（2）防止投標(biāo)文件被錯(cuò)放或被提前開(kāi)封，畢竟接收地點(diǎn)和開(kāi)標(biāo)地點(diǎn)不是一個(gè)地點(diǎn)，接收時(shí)間和開(kāi)標(biāo)時(shí)間也往往不是一個(gè)時(shí)間。
（3）幫助業(yè)主把遲到的投標(biāo)文件原封退回或按內(nèi)層信封郵址信息退回給投標(biāo)人，畢竟世行項(xiàng)目往往允許以郵寄方式提交投標(biāo)文件。
從上面的三點(diǎn)可以看出，世行貸款項(xiàng)目投標(biāo)文件密封制度設(shè)計(jì)的核心是保護(hù)投標(biāo)人的利益，包括保護(hù)投標(biāo)人的商業(yè)秘密免受侵害，即使是遲到的投標(biāo)文件也應(yīng)原封原址退回而不讓他人知悉，也包括保護(hù)投標(biāo)人的投標(biāo)文件得到正常開(kāi)啟。而與此相反的是，現(xiàn)有的招標(biāo)投標(biāo)和政府采購(gòu)中動(dòng)輒對(duì)不按招標(biāo)文件要求進(jìn)行密封的投標(biāo)文件作拒收、無(wú)效投標(biāo)等“判死刑式”的處理，背離了投標(biāo)文件密封制度保護(hù)投標(biāo)人利益的設(shè)計(jì)初衷。另外，在招標(biāo)人、投標(biāo)人、監(jiān)督人員、公證機(jī)構(gòu)人員等眾人參與下的、在招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所集中時(shí)間集中地點(diǎn)進(jìn)行開(kāi)標(biāo)的招標(biāo)項(xiàng)目中，嚴(yán)格的密封和標(biāo)識(shí)已無(wú)實(shí)質(zhì)意義。這種機(jī)制也不可避免地造成許多無(wú)辜的投標(biāo)人失去投標(biāo)機(jī)會(huì)，也使招標(biāo)人失去一些可供選擇的投標(biāo)人范圍，減少了競(jìng)爭(zhēng)，與招標(biāo)投標(biāo)鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的制度設(shè)計(jì)初衷相違背。
同時(shí)，世行貸款項(xiàng)目招標(biāo)很多制度比如郵寄方式普遍采用、招標(biāo)文件發(fā)售期很長(zhǎng)、允許投標(biāo)人在紙質(zhì)和電子媒介中自由選擇提交投標(biāo)文件的方式、允許在投標(biāo)人在現(xiàn)金、投標(biāo)保函、信用保證等方式中自由選擇擔(dān)保方式等都是從方便投標(biāo)人、鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)公平正義的角度來(lái)考慮問(wèn)題。這些世行貸款項(xiàng)目招標(biāo)中的立法和實(shí)踐思路，相比我們業(yè)內(nèi)“無(wú)效標(biāo)（廢標(biāo)）滿天飛”、“只有履約擔(dān)保沒(méi)有支付擔(dān)?！?、“投標(biāo)保證金的利息返還有制度難落實(shí)”等實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，值得我們借鑒和反思。
來(lái)源：招標(biāo)采購(gòu)管理 作者：汪才華 單位：江西省機(jī)電設(shè)備招標(biāo)有限公司
