公共資源交易平臺(tái)建設(shè)路在何方·后續(xù)探討
十八屆三中全會(huì)明確提出了推進(jìn)公共資源配置市場(chǎng)化和全面正確履行政府職能要求，前者要求遵循市場(chǎng)規(guī)則，以競(jìng)爭(zhēng)方式配置公共資源；后者本質(zhì)上要求轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，取消市場(chǎng)機(jī)制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之審批，兩者的有機(jī)結(jié)合必然要求徹底變革現(xiàn)行政府全面主導(dǎo)的、不同政府部門(mén)各自為政的公共資源配置模式，公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)富含全面深化改革之意蘊(yùn)。源于此，在治理工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題過(guò)程中形成的借助電子化交易平臺(tái)彰顯公開(kāi)、公正特征的公共資源交易中心模式，成為全國(guó)很多地方正在展開(kāi)的火熱實(shí)踐。
但當(dāng)前進(jìn)行的公共資源交易市場(chǎng)建設(shè)呈現(xiàn)出很大的依賴性，遵循的多為以往實(shí)踐的基本做法。這樣，反思與檢討現(xiàn)行實(shí)踐的不足，克服其缺陷，變革傳統(tǒng)模式，就成為理論回應(yīng)進(jìn)而指導(dǎo)實(shí)踐的必然邏輯。從法律視角看，現(xiàn)行模式既沒(méi)有體現(xiàn)市場(chǎng)化的本質(zhì)要求，甚至其本身合法性和正當(dāng)性都受到一定的拷問(wèn)。習(xí)近平總書(shū)記在第二次全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議明確指出“重大改革應(yīng)于法有據(jù)”。因此，作為全面深化改革舉措的公共資源交易制度變革必然要走出這種誤區(qū)，探索合理合法的方式予以推進(jìn)。
管委會(huì)實(shí)施監(jiān)管于法無(wú)據(jù) 管采不分
公共資源交易中心是我國(guó)治理建筑市場(chǎng)突出問(wèn)題過(guò)程中所形成的一種規(guī)范產(chǎn)權(quán)交易模式，此種模式借助電子化平臺(tái)凸顯公開(kāi)公平特性，在一定程度上對(duì)產(chǎn)權(quán)交易不規(guī)范行為形成了壓力，有助于規(guī)范工程招標(biāo)等行為。
盡管其運(yùn)行過(guò)程中合法性與正當(dāng)性被質(zhì)疑，但因其倡導(dǎo)的公開(kāi)與效率要求，頗受一些地方推崇，迅速擴(kuò)展到政府采購(gòu)、產(chǎn)權(quán)交易等領(lǐng)域，不少地方建立了涵蓋了工程建設(shè)、政府采購(gòu)、土地交易、產(chǎn)權(quán)交易等領(lǐng)域的公共資源交易市場(chǎng)。
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，至2012年底全國(guó)已建成近800個(gè)公共資源交易市場(chǎng)。眾多的外在形態(tài)各異的公共資源交易中心其管理模式大體有四種：隸屬于?。ㄊ小⒖h）發(fā)展和改革委員會(huì)的副廳（處、科）級(jí)的事業(yè)單位模式；?。ㄊ?、縣）委及政府主要領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任交易中心領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組模式；?。ㄊ小⒖h）人民政府直屬的差額撥款的副廳（處、科）級(jí)事業(yè)單位模式；?。ㄊ?、縣）長(zhǎng)直接擔(dān)任公共資源管理委員會(huì)主任的公共資源交易中心模式。
上述諸種模式的一個(gè)共同特點(diǎn)在于公共資源交易機(jī)構(gòu)都隸屬于政府有關(guān)部門(mén)，盡管有助于加強(qiáng)對(duì)公共資源交易的集中監(jiān)管，甚或提高資源配置效率，但其合法性備受質(zhì)疑。
首先，設(shè)立隸屬于政府的類(lèi)似管理委員會(huì)之類(lèi)監(jiān)管機(jī)構(gòu)于法無(wú)據(jù)。管理委員會(huì)的設(shè)立將法律已經(jīng)賦予給財(cái)政、國(guó)土等行政管理部門(mén)的職權(quán)，統(tǒng)一由中心的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來(lái)行使于法無(wú)據(jù)，甚至背離了有關(guān)組織法的規(guī)定。盡管我國(guó)在過(guò)去的行政法制改革過(guò)程中形成了一個(gè)部門(mén)集中行使幾個(gè)部門(mén)處罰權(quán)或統(tǒng)一辦理行政許可的制度改革，但這是有《行政處罰法》或《行政許可法》授權(quán)依據(jù)的，而公共資源交易中心的集中管理權(quán)缺乏應(yīng)有的法律授權(quán)。同時(shí)，管理委員會(huì)性質(zhì)有點(diǎn)類(lèi)似于《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》所設(shè)立的反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)本身是立法妥協(xié)的結(jié)果，實(shí)踐中協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)中的作用并不明顯。在未真正厘清公共資源的內(nèi)在有機(jī)統(tǒng)一性的前提下，簡(jiǎn)單沿用這種模式構(gòu)建公共資源交易中心也難有成效。
其次，管理委員會(huì)隸屬于政府部門(mén)明顯背離《政府采購(gòu)法》第六十條規(guī)定的“管采分離”要求，也與《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第五條規(guī)定的招標(biāo)投標(biāo)交易場(chǎng)所不得與行政監(jiān)督部門(mén)存在隸屬關(guān)系不一致；不經(jīng)系統(tǒng)論證輕易推行交易中心模式，可能還會(huì)加劇《招標(biāo)投標(biāo)法》與《政府采購(gòu)法》造成的監(jiān)管沖突。
再次，現(xiàn)行模式多數(shù)還將監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督活動(dòng)直接推到了公共資源交易行為過(guò)程，這既背離了《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第四條規(guī)定監(jiān)察機(jī)關(guān)依法對(duì)招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)有關(guān)的監(jiān)察對(duì)象實(shí)施監(jiān)察的精神，也不符紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)不得直接插手行政事務(wù)之規(guī)定。
強(qiáng)制重設(shè)機(jī)構(gòu) 影響職能轉(zhuǎn)變
公共資源交易中心的現(xiàn)行管理模式不僅與現(xiàn)行的法律規(guī)定不一致，而且這種模式的正當(dāng)性在一定程度上也受到質(zhì)疑。
首先，公共資源有不同的類(lèi)型：可供商業(yè)性利用開(kāi)發(fā)的礦藏、土地、森林、水域等有形資源；依附于市政公用事業(yè)及設(shè)施的冠名權(quán)、使用權(quán)、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)等無(wú)形資源；以及行政管理和公共服務(wù)過(guò)程中形成或衍生的其他資源。不同的公共資源交易性質(zhì)差異極大，在不協(xié)調(diào)監(jiān)管職責(zé)基礎(chǔ)上形成合法交易平臺(tái)，直接推行交易平臺(tái)統(tǒng)一并不是解決問(wèn)題的可行辦法。
其次，公共資源交易中心將所有的公共資源歸集到某一個(gè)中心集中交易也不符合市場(chǎng)化的競(jìng)爭(zhēng)性要求。推行公共資源配置市場(chǎng)化其實(shí)質(zhì)是要求將市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入到公共資源配置上，交易中心的統(tǒng)一既意味著提供交易服務(wù)的主體高度集中，也意味著價(jià)格的一體，主體單一、價(jià)格壟斷，何談市場(chǎng)化，市場(chǎng)機(jī)制又怎么能夠發(fā)揮作用。
再次，與中共中央《關(guān)于全年深化改革若干重大問(wèn)題的決定》第十五條所規(guī)定的凡市場(chǎng)機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)一律取消行政審批這一規(guī)定相沖突。
公共資源市場(chǎng)化配置的核心是充分發(fā)揮市場(chǎng)作用，將通過(guò)市場(chǎng)能有效配置的公共資源回歸市場(chǎng)，不再實(shí)行行政審批，進(jìn)而促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。強(qiáng)制地重設(shè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一交易市場(chǎng)，本身是一種集中監(jiān)管，根本未涉及行政審批的取消，更談不上政府職能的轉(zhuǎn)變。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào) 作者：肖北庚
