編者按 非招標采購是指以公開招標和邀請招標之外的方式取得貨物、工程、服務所采用的具體方法。包括競爭性談判、單一來源、詢價采購等方式。《政府采購法》第二十六條雖然明確規(guī)定，公開招標應作為政府采購的主要采購方式。但在某些特殊情況下，招標方式并不是最經(jīng)濟的，需要采用招標方式以外的采購方法。另外，在招標限額以下的大量的采購活動，也需要明確采購方法。
《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號）對三種非招標采購方式進行了全面、系統(tǒng)的規(guī)范，并進一步細化和完善了采購方式的運用及操作程序。但是，業(yè)界人士認為，對于單一來源采購方式的運用，還存在一些細節(jié)問題。其操作性還不強，無法形成統(tǒng)一、規(guī)范的操作模式，需要出臺專門的管理辦法來規(guī)范單一來源采購方式的運作。本期刊發(fā)業(yè)界人士觀點，與讀者分享。
無公平 無競爭 無效益
單一來源采購是指采購人只向唯一供應商直接采購的方式，也稱直接采購。之所以采用單一來源采購方式而沒有競爭性，并不是說采購對象不適用或沒有達到競爭性招標采購的標準，而是因為采購對象只有唯一的一家供應商，除此之外，別無選擇，因此它是在特定的情況下采用的特殊采購方式。
單一來源采購方式是一種無奈選擇的采購方式，它沒有公平、沒有競爭，沒有效益，供應商占有完全的主動權(quán)，采購人只有被動地選擇。因此各國和國際組織都制定了嚴格適用條件，只有符合相關(guān)條件，才能采用單一來源采購方式。但單一來源采購方式的使用也可以解決其他采購方式不能解決的問題，如采購專利、專有技術(shù)等，以此來支持技術(shù)創(chuàng)新。
然而，在實際工作中，少數(shù)人為了一己私利、達到某種目的或圖省事，將應該采取公開招標方式的采購項目申請改為單一來源采購方式，而將違法采購合法化。筆者認為，必須針對單一來源采購方式的運用出臺專門的管理辦法，以規(guī)范單一來源采購方式的運作。
國際組織規(guī)定六種適用情形
單一來源采購方式缺少競爭與監(jiān)督，容易滋生腐敗，為防止濫用，國際組織和各國都對適用條件進行了規(guī)定。有關(guān)國際組織政府采購規(guī)則對適用單一來源采購方式條件有如下幾項規(guī)定。
其他充分競爭方式采購失敗 世界貿(mào)易組織（WTO，以下簡稱"WTO"）《政府采購協(xié)定》（GPA）和歐盟《政府采購指令》都規(guī)定，在采用其他充分競爭方式進行采購而失敗，即無人投標、作實質(zhì)響應的供應商不合法定數(shù)量等原因，且再次招標也可能沒有合格供應商，則可采用單一來源采購方式。
采購標的單一而無替代可能 采購人采購的標的由于技術(shù)、工藝或?qū)＠Ｗo等原因，只有特定或少數(shù)以及唯一的供應商可提供，且無法代替，可將其直接授予唯一供應商。
附加合同或跟進式重復采購 WTO《政府采購協(xié)定》、聯(lián)合國《采購示范法》、世界銀行《采購指南》、歐盟《政府采購指令》都作了明確規(guī)定，為了保證供應產(chǎn)品和服務的連續(xù)性、一致性、兼容性，采購人可以在原供應商處，采購其合同價款不超過原合同總額最高50%的產(chǎn)品或服務。這種采購包括添購補充、主合同之外的附加合同完善和不同采購人在相隔不長時間內(nèi)采購同一標的的產(chǎn)品或服務。
用于研究、實驗和開發(fā)合同 WTO《政府采購協(xié)定》、聯(lián)合國《采購示范法》、歐盟《政府采購指令》等都對采購人與供應商訂立的旨在進行研究、實驗、調(diào)查或開發(fā)工作合同的適用條件進行了規(guī)定。這類合同具有長期合作的特點，采購人與供應商可能長期合作，需要確立比較穩(wěn)定的合作關(guān)系。
緊急狀態(tài)無法滿足時效需求 對于緊急狀態(tài)下，因采用其他采購方式而無法滿足采購人急需時，國際組織的政府采購規(guī)則都有相關(guān)規(guī)定，為了滿足這種需求可以采用單一來源采購方式。
設(shè)計競賽和軍事、國家安全 WTO 《政府采購協(xié)定》和歐盟《政府采購指令》還規(guī)定，在采用招標方式的設(shè)計比賽中，凡符合資格條件的，通過比賽獨立評判團體評定的獲取者，即使是唯一獲獎者，采購人也可以直接授予合同。同時，國際組織的政府采購規(guī)則還對涉及到軍事、國家安全的采購可采用單一來源方式采購。
法律及部門規(guī)章限定適用條件
我國《政府采購法》第三十一條規(guī)定，符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用單一來源采購方式采購：（一）只能從唯一供應商處采購的；（二）發(fā)生了不可預見的緊急情況不能從其他供應商處采購的；（三）必須保證原有采購項目一致性或者服務配套的要求，需要繼續(xù)從原供應商處添購，且添購資金總額不超過原合同采購金額百分之十。
我國《政府采購非招標采購方式管理辦法》（財政部令第74號，以下簡稱"74號令"）第三十八條規(guī)定，屬于政府采購法第三十一條第一項情形，且達到公開招標數(shù)額的貨物、服務項目，擬采用單一來源采購方式的，采購人、采購代理機構(gòu)在按照本辦法第四條報財政部門批準之前，應當在省級以上財政部門指定媒體上公示，并將公示情況一并報財政部門。公示期不得少于5個工作日，公示內(nèi)容應當包括：
?。ㄒ唬┎少徣?、采購項目名稱和內(nèi)容；（二）擬采購的貨物或者服務的說明；（三）采用單一來源采購方式的原因及相關(guān)說明；（四）擬定的唯一供應商名稱、地址；（五）專業(yè)人員對相關(guān)供應商因?qū)＠?、專有技術(shù)等原因具有唯一性的具體論證意見，以及專業(yè)人員的姓名、工作單位和職稱；（六）公示的期限；（七）采購人、采購代理機構(gòu)、財政部門的聯(lián)系地址、聯(lián)系人和聯(lián)系電話。
規(guī)范界定相關(guān)詞條
我國《政府采購法》和《政府采購法實施條例（征求意見稿）》都沒有對《政府采購法》中三種情形的有關(guān)詞條進行詳細解釋和界定。因此，在實際操作中，人們都是依據(jù)各自的理解在執(zhí)行，其自由裁量權(quán)較大，也容易使人鉆法律的空子。需要進行規(guī)范界定，執(zhí)行統(tǒng)一的模式。
"唯一供應商"
《辭?！穼?唯"的解釋為"獨"、"只有"之意。而以"唯一供應商"之理由申請采用單一來源采購方式，則要看采購標的物在什么范圍的"唯一"和誰來鑒定"唯一"。什么范圍？肯定應該是以全國范圍，而不是采購人所在地的范圍。其鑒定也不是由采購人自己說了算，而是要經(jīng)過采購標的物方面的專家通過論證，確定在全國范圍內(nèi)，沒有其他可替代、可選擇的方案。
"緊急情況"
《政府采購法》在"緊急情況"前面加了一個定語，即"不可預見"。何為"不可預見"？是人們事先不能意識和料到，還是人類認知水平的局限。所謂緊急情況是指必須立即采取行動、不容許拖延的狀況。對此，其理解為，因人的認知能力的局限性，造成對事物發(fā)展的規(guī)律性認識不足，不能事先意識和料到事物的進展所形成的不容許拖延的狀況。而這種狀況只有大型流行疫情、非自然因素所造成的大型災難事故等，也就是出現(xiàn)緊急情況也非歸因采購人的原因。
而因嚴重自然災害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，本身就不在《政府采購法》調(diào)整的范圍內(nèi)。所以應將緊急情況進行概括式的羅列。
"一致性或者服務配套"
事物是發(fā)展的，人的認知也在不斷提高與進步，一個方案不能把后面的事全部預料到，但起碼要有前瞻性和預見性。對于政府采購中的"一致性或者服務配套"是指產(chǎn)品的前后一致和相互配套成一體，其目的是優(yōu)化結(jié)構(gòu)、更好地發(fā)揮功能。但不管如何，其后期的采購不能"超過原合同采購金額的百分之十"，這里就沒有主產(chǎn)品與配套產(chǎn)品之分。
但這也要有一個限制，不能在同一項目中多次反復采用此方式，不然屬于化整為零或"以小拖大"，規(guī)避公開招標。同時也要防止打著"一致性或者服務配套"的旗號，逃避監(jiān)管。
■非招標采購方式評析專題--單一來源采購（下）
嚴格采購程序
雖然，74號令對單一來源采購方式的運用及程序有了相應的規(guī)定，但其操作性還不強，無法形成統(tǒng)一、規(guī)范的操作模式。
盡管單一來源采購方式是采購人與唯一供應商之間的交易行為，但為了規(guī)范這種采購方式，盡量避免腐敗現(xiàn)象的發(fā)生和節(jié)約財政資金，我國《政府采購法》也對單一來源采購方式的運用提出了原則性意見，即：采購人與供應商應當遵循本法規(guī)定的原則，在保證采購項目質(zhì)量和雙方商定合理價格的基礎(chǔ)上進行采購。政府采購的基本原則是公開透明原則、公正原則、誠實信用原則、經(jīng)濟效益原則和維護國家社會公共利益的原則。這也是所有政府采購方式和采購活動必須遵循的原則，在這個基本原則下，即使是別無選擇的采購，也要在保證采購項目質(zhì)量和合理價格的前提下實施采購。供應商不可漫天要價，采購人也不可慷國家之慨。筆者認為，為了規(guī)范單一來源采購方式，應制定幾項原則性的程序。
審核單一來源采購方式
對于達到了招標采購方式限額標準的采購項目，采購人需要改用或只能采用單一來源方式采購的，需要向政府采購監(jiān)督管理部門申報，申報時應說明只能采用單一來源采購方式的理由。
進行公示
74號令對單一來源采購方式的公示內(nèi)容、公示期限、公示媒體都作了較為明確的規(guī)定。但筆者認為公示的內(nèi)容還應該包括采購價格。
組織論證
對于大型或影響大、社會關(guān)注度高的采購項目，采用單一來源采購的，對"只能從唯一的供應商處采購"等要求還需組織第三方或相關(guān)部門進行論證。各地可以依據(jù)本地的實際用概括式方式規(guī)定一個標準，凡達到該標準的都得組織第三方進行論證。
擬定采購方案
雖然是向唯一的供應商進行采購，但招標采購單位也應擬定采購方案，打有準備之仗。采購方案應包括領(lǐng)導小組、采購人員分工、與供應商談判的程序與重點、能夠接受的價格底線、合同執(zhí)行情況、驗收、爭議仲裁等。
協(xié)商
市場經(jīng)濟情況下的供應商追求利潤最大化，供應商知道沒有競爭，可能漫天要價，招標采購單位應在對市場了解的情況下，與供應商進行協(xié)商，達成一個公允的價格。在談判中要作好詳細的記錄。
雖然單一來源采購是一對一的，但并非只有賣方（供應商）說了算，也不是由采購人一人操作?！墩少彿ā访魑囊?guī)定了采購人與供應商應該遵循的原則。所以，采購人更應注意單一來源采購方式，也應成立相應的組織來實施。
在協(xié)商的過程中，先談價格、再談服務。在單一來源采購中，價格是重要的因素，因為主動權(quán)在供應商，所以不能由供應商說了算，不同的理由可采用不同的方式計算價格。如"唯一性"的可參考市場媒體價，在此基礎(chǔ)上考慮政府采購的平均節(jié)支率來與供應商談判。而"一致性或者服務配套"的，則以上次采購的價格為依據(jù)，以物價指數(shù)為參考系，考慮批量采購因素，再計算出合理價格。采購人只要有根有據(jù)，供應商是會接受的。一旦供應商漫天要價，那只有被動接受，采購人只有將其采購結(jié)果進行公示，讓所有的采購人都知曉該供應商的行為，今后在與該供應商打交道過程中要謹慎、提防。
公布成交結(jié)果
采用單一來源采購方式更需要信息透明公開。公布成交結(jié)果的目的有兩個，一是讓社會監(jiān)督采購人，看采用單一來源采購方式是否恰當；二是讓社會監(jiān)督供應商，看供應商是否誠信經(jīng)營。
五舉措加強管理
由于單一來源采購方式缺乏競爭、效益低下，所以盡量限制采用，特別是達到了公開招標限額標準的大型采購項目申請變更采用單一來源采購方式的，要加強管理。
明確適用范圍
《政府采購法》第三十一條規(guī)定，符合下列情形之一的貨物或者服務，可以依照本法采用單一來源方式采購。也就是說其適用范圍的采購對象只是貨物和服務，不包括工程的采購。工程的所有采購都不能采用單一來源采購方式。雖然74號令規(guī)定，單一來源采購是指采購人從某一特定供應商處采購貨物、工程和服務的采購方式。但筆者認為，在上位法沒有修改之前，下位法不能突破上位法，如果工程也可以采用單一來源采購，也要進行規(guī)定，哪些工程項目可采用單一來源采購。
明確審批制度
《政府采購法》第二十七條規(guī)定，因特殊情況需采用公開招標以外的采購方式的，應當在采購活動開始前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購監(jiān)督管理部門的批準?！墩少彿▽嵤l例（征求意見稿）》也規(guī)定，采取單一來源采購方式進行采購的，采購人或采購代理機構(gòu)應當事先取得采購人同級財政部門的批準。
法律規(guī)定了變更采購方式的權(quán)限在設(shè)區(qū)的市、州以上的監(jiān)管部門，也就是說，目前縣（市）級是沒有權(quán)利審批變更采購方式的。如果按現(xiàn)在省管縣的體制，那么縣（市）的采購方式的變更審批權(quán)應在省一級。為了便于管理、最大限度地減少人的因素，可將市州級大型采購項目（預算金額在500萬元以上）變更單一來源采購方式的審批權(quán)限也設(shè)在省一級。
而《政府采購法實施條例（征求意見稿）》則規(guī)定，采用單一來源采購方式，都需取得采購人同級財政部門的批準。
明確審批內(nèi)容
依據(jù)法律的規(guī)定和目前采用單一來源采購方式的理由來看，也就是法律所規(guī)定的三種情形和其他情形，對于這四種情形要依據(jù)不同情況由采購人提供相關(guān)資料。
一是采購人以"唯一性"為理由提出變更方式的，必須提供由采購項目的相關(guān)專家進行論證的材料，并由采購人的負責人簽署意見。
二是采購人以"緊急情況"為理由提出變更方式的，必須由采購人提出是什么原因、什么緊急情況不能采用其他采購方式也并由采購人的負責人簽署意見。而以所謂保密為由提出的必須出具保密局的意見，才可不納入政府采購法調(diào)整范圍。
三是采購人以"一致性或者服務配套"為理由提出變更方式的，必須提供原采購合同以及相關(guān)證明材料，由采購人的負責人簽署意見，并將下次采購計劃或可能發(fā)生的情況同時報上。
四是采購人以其他理由提出變更方式，而這種理由是非采購人自身原因，既不能違背又必須執(zhí)行的情形時，采購人必須出具上一級相關(guān)文件、規(guī)定以及市一級的會議決定、紀要等。
規(guī)范審批文體
所有的采用單一來源采購方式的都應有統(tǒng)一、專門的文體，即《采購方式申請或變更申請表》。該表應包括：采購項目、采購項目資金預算、應采用的采購方式、擬申請采用的采購方式、申請的理由、采購人的負責人意見、審批部門的意見以及注明附件材料的提供等。此《采購方式申請或申請變更表》應與其他采購文件一同歸檔。
組織過專門論證的，其論證書必須由所以參加論證的專家簽署意見。
公示全部操作過程和內(nèi)容
除了對單一來源采購方式的采購結(jié)果進行公示外，還應對采購人申請單一來源采購方式（包括變更）的理由進行公示；對組織專家進行論證其"唯一性"或"不可替代性"的結(jié)論以及專家名單進行公示；對"緊急情況"采用單一來源采購方式后，對其"緊急情況"進行公示；對"添購"貨物和服務的具體品目以及合同價格進行公示。
公示的內(nèi)容主要包括：采購人、采購項目負責人、采購項目、采購項目用途、采購方式（申請理由）、成交供應商、成交金額等。所有的公告時間不得少于五個工作日。
做好三項基礎(chǔ)工作
由于單一來源采購方式的特殊性，此種方式的采用應嚴加控制和管理，重點做好三項基礎(chǔ)工作。
一是加強政府采購工作的計劃性，妥善處理好整體設(shè)計與分步實施的關(guān)系。重視緊急預案的研制工作，緊急預案越充分、詳細、可操作性大，那么工作越主動，而政府采購中的不可預見的緊急情況將越來越少。盡快出臺《重大災難緊急采購管理辦法》。
二是通過實踐，逐步將采用單一來源采購的情形歸納并進行界定?？蓞⒖及咐ǖ哪Ｊ?，將各種情形每年定期進行公布，以便采購人和政府采購監(jiān)管部門參照執(zhí)行。
三是加強對采用單一來源采購方式采購項目結(jié)果的驗收工作；重點對單一來源采購方式采購項目的審計監(jiān)督。
三方面落實政策功能
單一來源采購方式雖然沒有競爭性，但作為一種法定的政府采購方式，我們可以換位思考，在如何運用單一來源采購方式來落實政府采購政策功能的問題上有所突破，主要體現(xiàn)在以下三個方面。
一是對于國內(nèi)供應商具有知識產(chǎn)權(quán)、又有一定風險的產(chǎn)品，為了支持其發(fā)展，可以規(guī)定采用單一來源采購方式進行采購。
二是對于具有發(fā)展?jié)摿Φ墓?jié)能環(huán)保產(chǎn)品，為了支持發(fā)展，可以規(guī)定采用單一來源采購方式進行采購，支持節(jié)能環(huán)保企業(yè)的發(fā)展。
三是對于新型產(chǎn)業(yè)及產(chǎn)品，可以規(guī)定采用單一來源采購方式進行采購，扶持該產(chǎn)業(yè)的成長與發(fā)展。
來源： 政府采購信息報 作者：宋軍 李兵
