交易平臺(tái)建設(shè)須保持集采機(jī)構(gòu)獨(dú)立性
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發(fā)布日期：2014年06月25日
聚焦公共資源交易平臺(tái)建設(shè)·方案意見匯集③
■ 本報(bào)記者 周琳娜 邢曉丹
“在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)方案中，竟然沒(méi)有對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法定特性進(jìn)行回應(yīng)。”反復(fù)研讀國(guó)家發(fā)展改革委日前發(fā)布的《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的方案（征求意見稿）》后，干了十幾年采購(gòu)工作的某市政府采購(gòu)中心負(fù)責(zé)人老張感到既意外又失望，“不提，是對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)這十幾年作用的否定，還是刻意回避問(wèn)題？但凡涉及政府采購(gòu)，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的問(wèn)題就回避不了?！痹诶蠌堖@樣的“老采購(gòu)”眼中，這份《征求意見稿》存在“先天不足”。
自2010年年底公共資源交易市場(chǎng)改革在全國(guó)推行以來(lái)，廣東佛山等地出現(xiàn)撤銷集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的情況。這也是為什么《征求意見稿》中有關(guān)交易平臺(tái)究竟是有形還是無(wú)形、政府采購(gòu)是否要進(jìn)場(chǎng)交易、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)何去何從等問(wèn)題備受業(yè)界關(guān)注的重要原因。“事關(guān)1.6萬(wàn)從業(yè)者、2345家機(jī)構(gòu)的去留問(wèn)題，更重要的是，事關(guān)一個(gè)政府依法設(shè)立的單位法定職能發(fā)揮的問(wèn)題?！本W(wǎng)友“尼羅可”留言說(shuō)。
全國(guó)人大機(jī)關(guān)采購(gòu)中心主任程慶柏認(rèn)為，公共資源交易平臺(tái)只是一個(gè)“平臺(tái)”，可以作為市場(chǎng)交易的場(chǎng)所，但場(chǎng)所不能取代一個(gè)法定機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。上海市政府采購(gòu)中心主任孫昭倫表示，政府采購(gòu)不能簡(jiǎn)單地“被并入”公共資源交易平臺(tái)。在整個(gè)交易平臺(tái)建設(shè)中，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)要保證相對(duì)的獨(dú)立性、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的配套性、工作的連續(xù)性和隊(duì)伍的穩(wěn)定性。
依法改革
集采機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不容剝奪
集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)究竟是一個(gè)什么樣的機(jī)構(gòu)？其定位和作用是什么？政府采購(gòu)法第十六條對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的體制作出規(guī)定，即集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人，根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜。第十八條對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的組織實(shí)施形式作出規(guī)定，即采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。
在由財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)任顧問(wèn)、原副部長(zhǎng)肖捷主編的《政府采購(gòu)法輔導(dǎo)讀本》中，對(duì)上述條款有過(guò)明確闡述：我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)行的是集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的采購(gòu)模式。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，集中采購(gòu)?fù)ǔＳ杉胁少?gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。在我國(guó)，尤其是在政府采購(gòu)制度剛剛起步和發(fā)展的情況下，設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)非常必要。由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)承擔(dān)集中采購(gòu)任務(wù)，可以促進(jìn)采購(gòu)的專業(yè)化，更好地發(fā)揮集中采購(gòu)的優(yōu)越性。納入集中采購(gòu)目錄的采購(gòu)項(xiàng)目，是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)強(qiáng)制委托采購(gòu)范圍，通過(guò)“合零為整”，發(fā)揮集中采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)。
顯然，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的定位和作用已通過(guò)立法方式進(jìn)行了明確?！凹{入集中采購(gòu)目錄的采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)，這不僅是法律的強(qiáng)制委托，更是服務(wù)于我國(guó)政府采購(gòu)保證國(guó)家和社會(huì)公眾利益的立法目標(biāo)?！鄙钲谑胸?cái)政委政府采購(gòu)管理辦公室汪泳說(shuō)。
既然法律已明確了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的定位和作用，對(duì)于《征求意見稿》未涉及集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)問(wèn)題應(yīng)如何看待？中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院劉俊海表示，在沒(méi)有修法的情況下，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位不能被取消。國(guó)家信息中心助理研究員呂漢陽(yáng)表示，在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的今天，改革必須在法律框架下進(jìn)行，法律未修改，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性就不能被剝奪。
然而，記者通過(guò)采訪了解到，目前，我國(guó)部分地區(qū)在推進(jìn)公共資源交易平臺(tái)建設(shè)中取消了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立主體地位，有些地方甚至改變了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的“非營(yíng)利事業(yè)法人”性質(zhì)，因此造成職責(zé)不清、操作監(jiān)管混亂的情形。呂漢陽(yáng)認(rèn)為，這種做法與現(xiàn)行法律是相違背的。
“凡屬重大改革都要于法有據(jù)?！痹诮衲曛醒肴嫔罨母镱I(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年兩會(huì)期間回答中外記者提問(wèn)時(shí)明確指出，“對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，法無(wú)授權(quán)不可為。”遵循此原則，吉林省政府采購(gòu)中心李國(guó)慶表示，在公共資源交易平臺(tái)的構(gòu)建過(guò)程中，政府部門必須依法行政，“創(chuàng)新改革應(yīng)當(dāng)在法律基本框架內(nèi)先試點(diǎn)，再論證，后立法，然后施行，絕不能拍腦袋想當(dāng)然，更不能站在部門利益的角度，不顧法律和國(guó)家利益行事?！甭鋵?shí)采購(gòu)政策
集采機(jī)構(gòu)作用不容忽視
“政府采購(gòu)是一個(gè)市場(chǎng)，是一個(gè)涉及公共資源的市場(chǎng)，但政府采購(gòu)行為不僅僅是市場(chǎng)行為，更是一項(xiàng)發(fā)揮國(guó)家宏觀調(diào)控作用的制度。”汪泳說(shuō)，這在政府采購(gòu)法第一條立法宗旨中已有明確規(guī)定：維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。
針對(duì)這一條，《政府采購(gòu)法輔導(dǎo)讀本》寫道：政府采購(gòu)有著維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的責(zé)任和義務(wù)，其行為要符合人民大眾的意愿，應(yīng)當(dāng)在維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益方面作出貢獻(xiàn)。這是政府采購(gòu)的一個(gè)重要特征，它不同于一般商業(yè)采購(gòu)活動(dòng)，是政府行為，要體現(xiàn)國(guó)家利益和政策要求；同時(shí)，國(guó)家和政府可以通過(guò)政府采購(gòu)制度的實(shí)施，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。
自政府采購(gòu)法實(shí)施以來(lái)，政府采購(gòu)在鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保、支持中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等國(guó)家治理層面取得了突出成績(jī)。而在此過(guò)程中，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)承擔(dān)了采購(gòu)政策落實(shí)、宣傳的重任。
接受記者采訪的多名政府采購(gòu)從業(yè)者表示，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能和發(fā)揮的作用不可與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)并論，政府采購(gòu)更不可與一般公共資源交易并論。陜西省商洛市政府采購(gòu)中心副主任李平指出，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目實(shí)施中提供的是全程服務(wù)，從需求確定到驗(yàn)收，發(fā)揮的不僅僅是代理作用。而與進(jìn)場(chǎng)交易的其他項(xiàng)目比較，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是采購(gòu)的具體操作機(jī)構(gòu)，其他進(jìn)場(chǎng)交易機(jī)構(gòu)一般只提供平臺(tái)作用，由各部門、單位在平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)交易。
而這些正是山東省濟(jì)南市政府采購(gòu)中心主任李深河認(rèn)為政府采購(gòu)與一般公共資源交易存在本質(zhì)區(qū)別的原因?！昂?jiǎn)單地合并，會(huì)導(dǎo)致很多改革后遺癥。”李深河說(shuō)。
事實(shí)上，在性質(zhì)、任務(wù)和作用等層面，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與公共資源交易平臺(tái)存在著諸多根本差異，這已成為共識(shí)。程慶柏認(rèn)為，首先，場(chǎng)所是不能取代一個(gè)法定機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性的。其次，公共資源交易平臺(tái)更側(cè)重于流程和操作，如果將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)劃進(jìn)公共資源交易平臺(tái)、取消其獨(dú)立性，那么，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)原有的政策性功能也將喪失。
據(jù)汪泳介紹，除我國(guó)外，幾乎所有國(guó)家的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)都是行政機(jī)關(guān)，屬于公務(wù)員身份。因?yàn)檎少?gòu)必須服從服務(wù)于國(guó)家宏觀政策目標(biāo)。如果集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)被取消或簡(jiǎn)單地并入公共資源交易平臺(tái)，只為交易活動(dòng)提供場(chǎng)所、設(shè)施和服務(wù)，不僅不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的基本規(guī)律，也不利于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)基本職能的發(fā)揮，直接影響政府采購(gòu)對(duì)國(guó)家宏觀調(diào)控的作用。
保持改革連續(xù)性
集采職能不容“懸置”
2013年，全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模超過(guò)1.6萬(wàn)億元，占財(cái)政支出的比重約為11.7%，占GDP的比重為2.9%左右。與改革之初相比，政府采購(gòu)無(wú)論是規(guī)模還是范圍，亦或在法制建設(shè)、交易的規(guī)范性、采購(gòu)結(jié)果等各方面都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。而集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍也實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。截至2012年年底，全國(guó)縣級(jí)以上共設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)2345家，從業(yè)人員約1.6萬(wàn)人。多年來(lái)，全國(guó)政府集中采購(gòu)金額占采購(gòu)總規(guī)模的比重均在60%以上，政府集中采購(gòu)的主渠道作用得到了很好發(fā)揮。此外，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，強(qiáng)化采購(gòu)效率和服務(wù)意識(shí)，優(yōu)化業(yè)務(wù)管理流程，主導(dǎo)地位進(jìn)一步突出。
從政府采購(gòu)管理層面來(lái)講，政府采購(gòu)法設(shè)計(jì)的“管采分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)、政事分開、相互制約”的工作機(jī)制和財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察各司監(jiān)管職能的框架已經(jīng)建立，就保持改革連續(xù)性而言，推倒重來(lái)的意義有多大？“經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，我國(guó)政府采購(gòu)已基本形成了一套完整的制度體系，其改革也已步入良性發(fā)展軌道。而集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在交易基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)操作規(guī)程和行業(yè)交易規(guī)范、人才、能力建設(shè)等方面都已走在了其他平臺(tái)的前列。”某省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處負(fù)責(zé)人表示。
“另外，近年來(lái)我國(guó)電子化政府采購(gòu)發(fā)展迅速，融采購(gòu)操作、在線交易、實(shí)時(shí)監(jiān)管于一體的電子化政府采購(gòu)平臺(tái)已現(xiàn)雛形。目前，許多集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)開發(fā)的政府采購(gòu)電子化交易平臺(tái)也已上線運(yùn)行?！崩顕?guó)慶說(shuō)。汪泳認(rèn)為，在“管采分離”原則下，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)顯而易見，這也是政府采購(gòu)區(qū)別于醫(yī)藥采購(gòu)、工程招標(biāo)等的突出優(yōu)勢(shì)。
“從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，推進(jìn)公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)，其目的應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)規(guī)范統(tǒng)一的交易市場(chǎng)，以節(jié)約行政資源。然而，在政府采購(gòu)領(lǐng)域，無(wú)視前十年改革的成績(jī)，將一切推倒重來(lái)，不是與平臺(tái)建設(shè)的目的相背離了嗎？”某業(yè)內(nèi)人士質(zhì)疑道。
孫昭倫表示，公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)分為整合和建立兩個(gè)方面，是一個(gè)有破有立的過(guò)程，在整合中建立，在建立中整合。整合建立公共資源交易平臺(tái),重點(diǎn)應(yīng)是根據(jù)交易對(duì)象的特點(diǎn)分類細(xì)化各行業(yè)的交易規(guī)則并推進(jìn)信息公開，在法律缺乏相應(yīng)規(guī)定的情況下，不應(yīng)涉及管理體制和各部門的職能整合。而在此過(guò)程中，政府采購(gòu)不能簡(jiǎn)單并入公共資源交易平臺(tái)。
調(diào)查問(wèn)卷分析
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》針對(duì)全國(guó)公共資源交易平臺(tái)建設(shè)情況進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查顯示——
依法保留集采機(jī)構(gòu)獨(dú)立性是共識(shí)
■ 本報(bào)記者 邢曉丹 周琳娜
針對(duì)如何建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)，以及在此過(guò)程中如何考慮政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)發(fā)展問(wèn)題，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》日前開展了一次問(wèn)卷調(diào)查。此次調(diào)查共發(fā)出問(wèn)卷50份，回收有效問(wèn)卷40份，問(wèn)卷覆蓋省、市、縣三級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)，涵蓋建設(shè)現(xiàn)狀、組織架構(gòu)、整合形式、監(jiān)管職能變化和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的職權(quán)變化等問(wèn)題。有效問(wèn)卷涉及了15個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、12個(gè)市和13個(gè)縣的公共資源交易平臺(tái)建設(shè)情況，從有效問(wèn)卷分析中看，依法保留集采機(jī)構(gòu)獨(dú)立性是共識(shí)。
交易平臺(tái)建設(shè)尚未形成統(tǒng)一模式
在回收的40份有效問(wèn)卷中，有23個(gè)地區(qū)的公共資源交易平臺(tái)已經(jīng)建設(shè)完畢，有16個(gè)地區(qū)正在籌備建立中，有1個(gè)地區(qū)明確表示目前暫不建立公共資源交易平臺(tái)。
在23個(gè)公共資源交易平臺(tái)已建立完畢的地區(qū)中，由當(dāng)?shù)卣鳛榻灰灼脚_(tái)主管部門的有18個(gè)，當(dāng)?shù)匕l(fā)改委作為主管部門的有5個(gè)。其中，實(shí)行“一委一辦一中心”模式的有10個(gè)，“一辦一中心”或者“一委一中心”模式的有8個(gè)，“一委一辦”模式的有2個(gè)?？梢?，公共資源交易平臺(tái)建設(shè)的主管部門和組織運(yùn)行尚未形成統(tǒng)一的管理模式和運(yùn)行架構(gòu)。
此外，問(wèn)卷顯示，在上述23個(gè)地區(qū)，財(cái)政部門對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)管職能未發(fā)生變化，其中有18個(gè)地區(qū)為嚴(yán)格按照政府采購(gòu)法行使政府采購(gòu)監(jiān)督管理職能，有5個(gè)地區(qū)實(shí)行多部門共同履行政府采購(gòu)監(jiān)督管理職能。
100%受訪的改革地區(qū)認(rèn)為機(jī)構(gòu)獨(dú)立才能實(shí)現(xiàn)法定職能
在23個(gè)公共資源交易平臺(tái)已建立完畢的地區(qū)中，有12個(gè)地區(qū)仍保留集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人資格，占問(wèn)卷樣本的52%。其中有9個(gè)地區(qū)的原集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)成為公共資源交易平臺(tái)的下屬單位，保留獨(dú)立法人資格；有3個(gè)地區(qū)的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)只是進(jìn)場(chǎng)交易，隸屬關(guān)系和獨(dú)立法人資格等均未發(fā)生變化。
仍保留集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人資格的12個(gè)地區(qū)的問(wèn)卷認(rèn)為，此種模式能實(shí)現(xiàn)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法定職能；而其他11個(gè)未保留集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)法人資格地區(qū)的問(wèn)卷則統(tǒng)一認(rèn)為，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法定職能只有在其擁有獨(dú)立性的前提下才能實(shí)現(xiàn)。
95%受訪者認(rèn)為應(yīng)保留集采機(jī)構(gòu)獨(dú)立性
在40份有效問(wèn)卷中，有38位受訪者認(rèn)為，在公共資源交易平臺(tái)建設(shè)過(guò)程中應(yīng)該保留集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，占問(wèn)卷樣本的95%。
問(wèn)卷樣本反饋，依法行政是保留集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)法人地位、保持其相對(duì)獨(dú)立性的最主要理由，“法無(wú)禁止即可為、法無(wú)授權(quán)不可為”和“建立公共資源交易平臺(tái)應(yīng)以法律法規(guī)為前提”等觀點(diǎn)成為共識(shí)。另外，部分問(wèn)卷也反饋，從政府采購(gòu)業(yè)務(wù)和流程規(guī)范、充分發(fā)揮政策功能、提升政府采購(gòu)影響力、全面推進(jìn)政府采購(gòu)工作等方面來(lái)看，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)都應(yīng)該保持相對(duì)獨(dú)立、保留獨(dú)立法人地位。
此外，2份認(rèn)為集采機(jī)構(gòu)可以放棄獨(dú)立性的問(wèn)卷給出的理由主要是，如果集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)成為公共資源交易平臺(tái)的一個(gè)部門、不保留獨(dú)立法人地位，那么未來(lái)將給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)工作人員更大的上升空間和更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
■ 本報(bào)記者 周琳娜 邢曉丹
“在國(guó)家頂層設(shè)計(jì)方案中，竟然沒(méi)有對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法定特性進(jìn)行回應(yīng)。”反復(fù)研讀國(guó)家發(fā)展改革委日前發(fā)布的《關(guān)于整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的方案（征求意見稿）》后，干了十幾年采購(gòu)工作的某市政府采購(gòu)中心負(fù)責(zé)人老張感到既意外又失望，“不提，是對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)這十幾年作用的否定，還是刻意回避問(wèn)題？但凡涉及政府采購(gòu)，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的問(wèn)題就回避不了?！痹诶蠌堖@樣的“老采購(gòu)”眼中，這份《征求意見稿》存在“先天不足”。
自2010年年底公共資源交易市場(chǎng)改革在全國(guó)推行以來(lái)，廣東佛山等地出現(xiàn)撤銷集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的情況。這也是為什么《征求意見稿》中有關(guān)交易平臺(tái)究竟是有形還是無(wú)形、政府采購(gòu)是否要進(jìn)場(chǎng)交易、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)何去何從等問(wèn)題備受業(yè)界關(guān)注的重要原因。“事關(guān)1.6萬(wàn)從業(yè)者、2345家機(jī)構(gòu)的去留問(wèn)題，更重要的是，事關(guān)一個(gè)政府依法設(shè)立的單位法定職能發(fā)揮的問(wèn)題?！本W(wǎng)友“尼羅可”留言說(shuō)。
全國(guó)人大機(jī)關(guān)采購(gòu)中心主任程慶柏認(rèn)為，公共資源交易平臺(tái)只是一個(gè)“平臺(tái)”，可以作為市場(chǎng)交易的場(chǎng)所，但場(chǎng)所不能取代一個(gè)法定機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。上海市政府采購(gòu)中心主任孫昭倫表示，政府采購(gòu)不能簡(jiǎn)單地“被并入”公共資源交易平臺(tái)。在整個(gè)交易平臺(tái)建設(shè)中，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)要保證相對(duì)的獨(dú)立性、財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的配套性、工作的連續(xù)性和隊(duì)伍的穩(wěn)定性。
依法改革
集采機(jī)構(gòu)獨(dú)立性不容剝奪
集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)究竟是一個(gè)什么樣的機(jī)構(gòu)？其定位和作用是什么？政府采購(gòu)法第十六條對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的體制作出規(guī)定，即集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人，根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜。第十八條對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的組織實(shí)施形式作出規(guī)定，即采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。
在由財(cái)政部原部長(zhǎng)項(xiàng)懷誠(chéng)任顧問(wèn)、原副部長(zhǎng)肖捷主編的《政府采購(gòu)法輔導(dǎo)讀本》中，對(duì)上述條款有過(guò)明確闡述：我國(guó)政府采購(gòu)實(shí)行的是集中采購(gòu)與分散采購(gòu)相結(jié)合的采購(gòu)模式。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，集中采購(gòu)?fù)ǔＳ杉胁少?gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)組織實(shí)施。在我國(guó)，尤其是在政府采購(gòu)制度剛剛起步和發(fā)展的情況下，設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)非常必要。由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)承擔(dān)集中采購(gòu)任務(wù)，可以促進(jìn)采購(gòu)的專業(yè)化，更好地發(fā)揮集中采購(gòu)的優(yōu)越性。納入集中采購(gòu)目錄的采購(gòu)項(xiàng)目，是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)強(qiáng)制委托采購(gòu)范圍，通過(guò)“合零為整”，發(fā)揮集中采購(gòu)的優(yōu)勢(shì)。
顯然，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的定位和作用已通過(guò)立法方式進(jìn)行了明確?！凹{入集中采購(gòu)目錄的采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)，這不僅是法律的強(qiáng)制委托，更是服務(wù)于我國(guó)政府采購(gòu)保證國(guó)家和社會(huì)公眾利益的立法目標(biāo)?！鄙钲谑胸?cái)政委政府采購(gòu)管理辦公室汪泳說(shuō)。
既然法律已明確了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的定位和作用，對(duì)于《征求意見稿》未涉及集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)問(wèn)題應(yīng)如何看待？中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院劉俊海表示，在沒(méi)有修法的情況下，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人地位不能被取消。國(guó)家信息中心助理研究員呂漢陽(yáng)表示，在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的今天，改革必須在法律框架下進(jìn)行，法律未修改，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性就不能被剝奪。
然而，記者通過(guò)采訪了解到，目前，我國(guó)部分地區(qū)在推進(jìn)公共資源交易平臺(tái)建設(shè)中取消了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立主體地位，有些地方甚至改變了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的“非營(yíng)利事業(yè)法人”性質(zhì)，因此造成職責(zé)不清、操作監(jiān)管混亂的情形。呂漢陽(yáng)認(rèn)為，這種做法與現(xiàn)行法律是相違背的。
“凡屬重大改革都要于法有據(jù)?！痹诮衲曛醒肴嫔罨母镱I(lǐng)導(dǎo)小組第二次會(huì)議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在今年兩會(huì)期間回答中外記者提問(wèn)時(shí)明確指出，“對(duì)于政府部門來(lái)說(shuō)，法無(wú)授權(quán)不可為。”遵循此原則，吉林省政府采購(gòu)中心李國(guó)慶表示，在公共資源交易平臺(tái)的構(gòu)建過(guò)程中，政府部門必須依法行政，“創(chuàng)新改革應(yīng)當(dāng)在法律基本框架內(nèi)先試點(diǎn)，再論證，后立法，然后施行，絕不能拍腦袋想當(dāng)然，更不能站在部門利益的角度，不顧法律和國(guó)家利益行事?！甭鋵?shí)采購(gòu)政策
集采機(jī)構(gòu)作用不容忽視
“政府采購(gòu)是一個(gè)市場(chǎng)，是一個(gè)涉及公共資源的市場(chǎng)，但政府采購(gòu)行為不僅僅是市場(chǎng)行為，更是一項(xiàng)發(fā)揮國(guó)家宏觀調(diào)控作用的制度。”汪泳說(shuō)，這在政府采購(gòu)法第一條立法宗旨中已有明確規(guī)定：維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益。
針對(duì)這一條，《政府采購(gòu)法輔導(dǎo)讀本》寫道：政府采購(gòu)有著維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的責(zé)任和義務(wù)，其行為要符合人民大眾的意愿，應(yīng)當(dāng)在維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益方面作出貢獻(xiàn)。這是政府采購(gòu)的一個(gè)重要特征，它不同于一般商業(yè)采購(gòu)活動(dòng)，是政府行為，要體現(xiàn)國(guó)家利益和政策要求；同時(shí)，國(guó)家和政府可以通過(guò)政府采購(gòu)制度的實(shí)施，發(fā)揮宏觀調(diào)控作用。
自政府采購(gòu)法實(shí)施以來(lái)，政府采購(gòu)在鼓勵(lì)節(jié)能環(huán)保、支持中小企業(yè)發(fā)展、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展等國(guó)家治理層面取得了突出成績(jī)。而在此過(guò)程中，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)承擔(dān)了采購(gòu)政策落實(shí)、宣傳的重任。
接受記者采訪的多名政府采購(gòu)從業(yè)者表示，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)承擔(dān)的職能和發(fā)揮的作用不可與社會(huì)代理機(jī)構(gòu)并論，政府采購(gòu)更不可與一般公共資源交易并論。陜西省商洛市政府采購(gòu)中心副主任李平指出，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目實(shí)施中提供的是全程服務(wù)，從需求確定到驗(yàn)收，發(fā)揮的不僅僅是代理作用。而與進(jìn)場(chǎng)交易的其他項(xiàng)目比較，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是采購(gòu)的具體操作機(jī)構(gòu)，其他進(jìn)場(chǎng)交易機(jī)構(gòu)一般只提供平臺(tái)作用，由各部門、單位在平臺(tái)上實(shí)現(xiàn)交易。
而這些正是山東省濟(jì)南市政府采購(gòu)中心主任李深河認(rèn)為政府采購(gòu)與一般公共資源交易存在本質(zhì)區(qū)別的原因?！昂?jiǎn)單地合并，會(huì)導(dǎo)致很多改革后遺癥。”李深河說(shuō)。
事實(shí)上，在性質(zhì)、任務(wù)和作用等層面，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與公共資源交易平臺(tái)存在著諸多根本差異，這已成為共識(shí)。程慶柏認(rèn)為，首先，場(chǎng)所是不能取代一個(gè)法定機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性的。其次，公共資源交易平臺(tái)更側(cè)重于流程和操作，如果將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)劃進(jìn)公共資源交易平臺(tái)、取消其獨(dú)立性，那么，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)原有的政策性功能也將喪失。
據(jù)汪泳介紹，除我國(guó)外，幾乎所有國(guó)家的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)都是行政機(jī)關(guān)，屬于公務(wù)員身份。因?yàn)檎少?gòu)必須服從服務(wù)于國(guó)家宏觀政策目標(biāo)。如果集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)被取消或簡(jiǎn)單地并入公共資源交易平臺(tái)，只為交易活動(dòng)提供場(chǎng)所、設(shè)施和服務(wù)，不僅不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的基本規(guī)律，也不利于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)基本職能的發(fā)揮，直接影響政府采購(gòu)對(duì)國(guó)家宏觀調(diào)控的作用。
保持改革連續(xù)性
集采職能不容“懸置”
2013年，全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模超過(guò)1.6萬(wàn)億元，占財(cái)政支出的比重約為11.7%，占GDP的比重為2.9%左右。與改革之初相比，政府采購(gòu)無(wú)論是規(guī)模還是范圍，亦或在法制建設(shè)、交易的規(guī)范性、采購(gòu)結(jié)果等各方面都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。而集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍也實(shí)現(xiàn)了快速發(fā)展。截至2012年年底，全國(guó)縣級(jí)以上共設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)2345家，從業(yè)人員約1.6萬(wàn)人。多年來(lái)，全國(guó)政府集中采購(gòu)金額占采購(gòu)總規(guī)模的比重均在60%以上，政府集中采購(gòu)的主渠道作用得到了很好發(fā)揮。此外，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)不斷加強(qiáng)自身建設(shè)，強(qiáng)化采購(gòu)效率和服務(wù)意識(shí)，優(yōu)化業(yè)務(wù)管理流程，主導(dǎo)地位進(jìn)一步突出。
從政府采購(gòu)管理層面來(lái)講，政府采購(gòu)法設(shè)計(jì)的“管采分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)、政事分開、相互制約”的工作機(jī)制和財(cái)政、審計(jì)、監(jiān)察各司監(jiān)管職能的框架已經(jīng)建立，就保持改革連續(xù)性而言，推倒重來(lái)的意義有多大？“經(jīng)過(guò)多年的探索和實(shí)踐，我國(guó)政府采購(gòu)已基本形成了一套完整的制度體系，其改革也已步入良性發(fā)展軌道。而集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在交易基礎(chǔ)設(shè)施、業(yè)務(wù)操作規(guī)程和行業(yè)交易規(guī)范、人才、能力建設(shè)等方面都已走在了其他平臺(tái)的前列。”某省財(cái)政廳政府采購(gòu)監(jiān)管處負(fù)責(zé)人表示。
“另外，近年來(lái)我國(guó)電子化政府采購(gòu)發(fā)展迅速，融采購(gòu)操作、在線交易、實(shí)時(shí)監(jiān)管于一體的電子化政府采購(gòu)平臺(tái)已現(xiàn)雛形。目前，許多集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)開發(fā)的政府采購(gòu)電子化交易平臺(tái)也已上線運(yùn)行?！崩顕?guó)慶說(shuō)。汪泳認(rèn)為，在“管采分離”原則下，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)顯而易見，這也是政府采購(gòu)區(qū)別于醫(yī)藥采購(gòu)、工程招標(biāo)等的突出優(yōu)勢(shì)。
“從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來(lái)看，推進(jìn)公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)，其目的應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)規(guī)范統(tǒng)一的交易市場(chǎng)，以節(jié)約行政資源。然而，在政府采購(gòu)領(lǐng)域，無(wú)視前十年改革的成績(jī)，將一切推倒重來(lái)，不是與平臺(tái)建設(shè)的目的相背離了嗎？”某業(yè)內(nèi)人士質(zhì)疑道。
孫昭倫表示，公共資源交易平臺(tái)的建設(shè)分為整合和建立兩個(gè)方面，是一個(gè)有破有立的過(guò)程，在整合中建立，在建立中整合。整合建立公共資源交易平臺(tái),重點(diǎn)應(yīng)是根據(jù)交易對(duì)象的特點(diǎn)分類細(xì)化各行業(yè)的交易規(guī)則并推進(jìn)信息公開，在法律缺乏相應(yīng)規(guī)定的情況下，不應(yīng)涉及管理體制和各部門的職能整合。而在此過(guò)程中，政府采購(gòu)不能簡(jiǎn)單并入公共資源交易平臺(tái)。
調(diào)查問(wèn)卷分析
《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》針對(duì)全國(guó)公共資源交易平臺(tái)建設(shè)情況進(jìn)行的問(wèn)卷調(diào)查顯示——
依法保留集采機(jī)構(gòu)獨(dú)立性是共識(shí)
■ 本報(bào)記者 邢曉丹 周琳娜
針對(duì)如何建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)，以及在此過(guò)程中如何考慮政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)發(fā)展問(wèn)題，《中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)》日前開展了一次問(wèn)卷調(diào)查。此次調(diào)查共發(fā)出問(wèn)卷50份，回收有效問(wèn)卷40份，問(wèn)卷覆蓋省、市、縣三級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)，涵蓋建設(shè)現(xiàn)狀、組織架構(gòu)、整合形式、監(jiān)管職能變化和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的職權(quán)變化等問(wèn)題。有效問(wèn)卷涉及了15個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、12個(gè)市和13個(gè)縣的公共資源交易平臺(tái)建設(shè)情況，從有效問(wèn)卷分析中看，依法保留集采機(jī)構(gòu)獨(dú)立性是共識(shí)。
交易平臺(tái)建設(shè)尚未形成統(tǒng)一模式
在回收的40份有效問(wèn)卷中，有23個(gè)地區(qū)的公共資源交易平臺(tái)已經(jīng)建設(shè)完畢，有16個(gè)地區(qū)正在籌備建立中，有1個(gè)地區(qū)明確表示目前暫不建立公共資源交易平臺(tái)。
在23個(gè)公共資源交易平臺(tái)已建立完畢的地區(qū)中，由當(dāng)?shù)卣鳛榻灰灼脚_(tái)主管部門的有18個(gè)，當(dāng)?shù)匕l(fā)改委作為主管部門的有5個(gè)。其中，實(shí)行“一委一辦一中心”模式的有10個(gè)，“一辦一中心”或者“一委一中心”模式的有8個(gè)，“一委一辦”模式的有2個(gè)?？梢?，公共資源交易平臺(tái)建設(shè)的主管部門和組織運(yùn)行尚未形成統(tǒng)一的管理模式和運(yùn)行架構(gòu)。
此外，問(wèn)卷顯示，在上述23個(gè)地區(qū)，財(cái)政部門對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)管職能未發(fā)生變化，其中有18個(gè)地區(qū)為嚴(yán)格按照政府采購(gòu)法行使政府采購(gòu)監(jiān)督管理職能，有5個(gè)地區(qū)實(shí)行多部門共同履行政府采購(gòu)監(jiān)督管理職能。
100%受訪的改革地區(qū)認(rèn)為機(jī)構(gòu)獨(dú)立才能實(shí)現(xiàn)法定職能
在23個(gè)公共資源交易平臺(tái)已建立完畢的地區(qū)中，有12個(gè)地區(qū)仍保留集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立法人資格，占問(wèn)卷樣本的52%。其中有9個(gè)地區(qū)的原集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)成為公共資源交易平臺(tái)的下屬單位，保留獨(dú)立法人資格；有3個(gè)地區(qū)的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)只是進(jìn)場(chǎng)交易，隸屬關(guān)系和獨(dú)立法人資格等均未發(fā)生變化。
仍保留集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)獨(dú)立法人資格的12個(gè)地區(qū)的問(wèn)卷認(rèn)為，此種模式能實(shí)現(xiàn)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法定職能；而其他11個(gè)未保留集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)法人資格地區(qū)的問(wèn)卷則統(tǒng)一認(rèn)為，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的法定職能只有在其擁有獨(dú)立性的前提下才能實(shí)現(xiàn)。
95%受訪者認(rèn)為應(yīng)保留集采機(jī)構(gòu)獨(dú)立性
在40份有效問(wèn)卷中，有38位受訪者認(rèn)為，在公共資源交易平臺(tái)建設(shè)過(guò)程中應(yīng)該保留集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，占問(wèn)卷樣本的95%。
問(wèn)卷樣本反饋，依法行政是保留集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)法人地位、保持其相對(duì)獨(dú)立性的最主要理由，“法無(wú)禁止即可為、法無(wú)授權(quán)不可為”和“建立公共資源交易平臺(tái)應(yīng)以法律法規(guī)為前提”等觀點(diǎn)成為共識(shí)。另外，部分問(wèn)卷也反饋，從政府采購(gòu)業(yè)務(wù)和流程規(guī)范、充分發(fā)揮政策功能、提升政府采購(gòu)影響力、全面推進(jìn)政府采購(gòu)工作等方面來(lái)看，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)都應(yīng)該保持相對(duì)獨(dú)立、保留獨(dú)立法人地位。
此外，2份認(rèn)為集采機(jī)構(gòu)可以放棄獨(dú)立性的問(wèn)卷給出的理由主要是，如果集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)成為公共資源交易平臺(tái)的一個(gè)部門、不保留獨(dú)立法人地位，那么未來(lái)將給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)工作人員更大的上升空間和更多的發(fā)展機(jī)會(huì)。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
