一、我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)方式發(fā)展的歷史脈絡(luò)
我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的發(fā)展歷史幾乎與我國(guó)政府推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變的歷史和我國(guó)社會(huì)組織興起的歷史是等長(zhǎng)的。在這段歷史中，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式經(jīng)歷了一系列的轉(zhuǎn)變，而每次轉(zhuǎn)變都在一定程度上反映了當(dāng)時(shí)歷史條件下，我國(guó)對(duì)政府與社會(huì)組織關(guān)系的定位，對(duì)公共服務(wù)供給問(wèn)題的思考。鑒于此，本文在追溯這段歷史時(shí)，主要以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的典型方式作為階段劃分的依據(jù)。
?。ㄒ唬╇[性購(gòu)買(mǎi)時(shí)代（20世紀(jì)80年代至20世紀(jì)90年代中期）
20世紀(jì)80年代初期，改革開(kāi)放為社會(huì)組織的發(fā)展釋放了大量的空間，各種學(xué)會(huì)、研究會(huì)，以及協(xié)會(huì)在各級(jí)政府的支持、推動(dòng)下，相繼成立[3]。社會(huì)組織承接部分政府公共服務(wù)職能也由此悄然興起。而這一承接過(guò)程以及與之伴隨的公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)的轉(zhuǎn)移，也意味著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的行為已經(jīng)發(fā)生。但值得強(qiáng)調(diào)的是，在這一時(shí)期，購(gòu)買(mǎi)的概念以及購(gòu)買(mǎi)關(guān)系并沒(méi)有得到強(qiáng)調(diào)，購(gòu)買(mǎi)服務(wù)并沒(méi)有明確的服務(wù)標(biāo)的，購(gòu)買(mǎi)雙方主體并不完全獨(dú)立，購(gòu)買(mǎi)過(guò)程并不是以公開(kāi)競(jìng)標(biāo)作為一般原則。這也是我國(guó)大部分學(xué)者并沒(méi)有將這一時(shí)期納入到我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)歷史的主要原因之一。根據(jù)這一時(shí)期政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式的特點(diǎn)，本文將這一時(shí)期稱(chēng)之為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的隱性購(gòu)買(mǎi)時(shí)代。
所謂的隱性購(gòu)買(mǎi)，是指由政府推動(dòng)成立的社會(huì)組織，承接政府的部分服務(wù)與管理職能，政府給予其一定的經(jīng)費(fèi)、實(shí)物和政策資助的一種政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的方式。在這種購(gòu)買(mǎi)方式之下，承接公共服務(wù)的社會(huì)組織與作為委托方的政府部門(mén)之間隱含著科層制中的上下級(jí)關(guān)系。此外，由于購(gòu)買(mǎi)關(guān)系的建立并不是通過(guò)契約來(lái)實(shí)現(xiàn)的，因此，雙方之間在合作過(guò)程中并不存在明確的公共服務(wù)標(biāo)的。社會(huì)組織承接的公共服務(wù)并不具有較強(qiáng)的計(jì)劃性和系統(tǒng)性，政府部門(mén)也往往可以利用自身的權(quán)力來(lái)影響社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)自己的意圖。雖然這種隱性購(gòu)買(mǎi)由于競(jìng)爭(zhēng)程度低，社會(huì)組織不完全獨(dú)立等原因，導(dǎo)致由社會(huì)組織提供的公共服務(wù)與政府原來(lái)提供的公共服務(wù)差別不大，但是其極低的交易成本，也幫助政府能夠在由體制轉(zhuǎn)型所引發(fā)的公共服務(wù)需求激增而傳統(tǒng)公共服務(wù)供給體制逐步解體的現(xiàn)實(shí)困境下，迅速做出反應(yīng)。
?。ǘ╋@性購(gòu)買(mǎi)時(shí)代之非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)（1995年至2005年）
進(jìn)入上世紀(jì)九十年代中期，對(duì)民生需求的現(xiàn)實(shí)關(guān)懷，以及隱性購(gòu)買(mǎi)在改善公共服務(wù)質(zhì)量和效率上的無(wú)能為力，使得政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式改革的迫切性日漸提高。與此同時(shí)，民間社會(huì)組織的興起，也為這項(xiàng)改革奠定了重要基礎(chǔ)。1995年，上海市浦東新區(qū)政府委托基督教青年會(huì)負(fù)責(zé)羅山市民中心（羅山會(huì)館）的日常運(yùn)營(yíng)服務(wù)，標(biāo)志著政府開(kāi)始采用契約的形式向民間社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)。2003年，這種政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式的規(guī)模和力度得到了進(jìn)一步升級(jí)。上海市政法委牽頭組建了新航、陽(yáng)光、自強(qiáng)三個(gè)民辦非企業(yè)單位，分別接受市矯正辦、市團(tuán)委和市禁毒委的委托，從事社區(qū)矯正人員、“失學(xué)、失業(yè)、失管”社區(qū)青少年和藥物濫用人員的相關(guān)社會(huì)服務(wù)工作。自此之后，在深圳、廣州、北京等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，這種政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式得以普及[4]。
這一時(shí)期，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式已經(jīng)進(jìn)入顯性購(gòu)買(mǎi)時(shí)代，具有明顯的非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的特征。顯性購(gòu)買(mǎi)與隱性購(gòu)買(mǎi)最大的區(qū)別在于公共服務(wù)的標(biāo)的，以及雙方之間的購(gòu)買(mǎi)關(guān)系是否通過(guò)契約化的形式得以確立。盡管仍有相當(dāng)數(shù)量的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，還難以嚴(yán)格地稱(chēng)之為政府與社會(huì)組織的平等互惠合作，但是，至少政府與社會(huì)組織通過(guò)契約的方式形成了形式上的分離。在這一時(shí)期，政府在購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中，并沒(méi)有較為完整地引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，購(gòu)買(mǎi)方式主要是非競(jìng)爭(zhēng)式購(gòu)買(mǎi)，購(gòu)買(mǎi)主體之間并非通過(guò)招投標(biāo)，而是通過(guò)指定、委托、協(xié)商等方式完成購(gòu)買(mǎi)行為。指定、委托的對(duì)象可以是官辦的社會(huì)組織，也可以是真正民間意義上的社會(huì)組織[5]。值得強(qiáng)調(diào)的是，隨著政府開(kāi)始向民間組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，在特定的公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)，官辦社會(huì)組織與民間社會(huì)組織之間，已經(jīng)開(kāi)始存在隱含的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。
?。ㄈ╋@性購(gòu)買(mǎi)時(shí)代之競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)
非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)并沒(méi)有得到學(xué)界的普遍認(rèn)可，有學(xué)者就指出，依賴關(guān)系下的非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，侵害了政府購(gòu)買(mǎi)的內(nèi)涵與原則，不符合公共服務(wù)社會(huì)化和政府改革的真正要求；而獨(dú)立關(guān)系下的非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)則存在委托內(nèi)容混淆、政府責(zé)任混淆的問(wèn)題[6]，采用競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)方式的呼聲也由此越來(lái)越高。2005年12月，國(guó)務(wù)院扶貧辦、亞洲開(kāi)發(fā)銀行、江西省扶貧辦和中國(guó)扶貧基金會(huì)在北京啟動(dòng)的“非政府組織與政府合作實(shí)施村級(jí)扶貧規(guī)劃試點(diǎn)項(xiàng)目”，是我國(guó)首次試點(diǎn)通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、評(píng)標(biāo)等規(guī)范程序選擇NGO作為項(xiàng)目合作伙伴的實(shí)例[7]。在這一時(shí)期，詢價(jià)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、招標(biāo)等一系列促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)的購(gòu)買(mǎi)方式相繼被使用。2009年，上海市民政局使用福利彩票公益金啟動(dòng)了上海市社區(qū)公益服務(wù)項(xiàng)目招投標(biāo)工作。隨后，北京、江蘇、浙江等省市也先后開(kāi)始采用招投標(biāo)的形式購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的公共服務(wù)項(xiàng)目。2012至2013年，中央財(cái)政連續(xù)兩年安排2億元財(cái)政資金支持社會(huì)組織參與社會(huì)服務(wù)，社會(huì)組織的公共服務(wù)項(xiàng)目通過(guò)項(xiàng)目申請(qǐng)、專(zhuān)家評(píng)審等環(huán)節(jié)獲得財(cái)政資金資助成為了現(xiàn)實(shí)，這也意味著我國(guó)的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)入了競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)時(shí)代。
所謂競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)是指政府在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)的過(guò)程中，采用公開(kāi)詢價(jià)、招投標(biāo)等方式，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，政府根據(jù)公共利益需求，在多個(gè)社會(huì)組織提供的公共服務(wù)項(xiàng)目或方案進(jìn)行比較和擇優(yōu)，并通過(guò)契約的方式與社會(huì)組織建立合作關(guān)系的一種政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式?？梢?jiàn)，競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)最大的特點(diǎn)在于在公平公正的環(huán)境下，政府決策和選擇范圍的擴(kuò)大。而根據(jù)決策和選擇范圍的大小，競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)又可分為有限競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)和充分競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)方式被視為政府提高公共服務(wù)質(zhì)量，降低公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)效率的一種最為理想的購(gòu)買(mǎi)方式。在競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)之下，政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系更為獨(dú)立與平等，合約精神得以更為完整地貫徹。當(dāng)然，隨著選擇范圍的擴(kuò)大，競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)也意味著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的交易成本的上升。這使得擴(kuò)大競(jìng)爭(zhēng)能否真正實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)資源的最優(yōu)配置成為值得思考的話題。
綜上所述，在過(guò)去的三十多年間，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式發(fā)生的主要變化有：（1）從隱性購(gòu)買(mǎi)向顯性購(gòu)買(mǎi)的發(fā)展，即在購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中契約化程度得以提高，隨之，政府的購(gòu)買(mǎi)行為及政府與社會(huì)組織之間的購(gòu)買(mǎi)關(guān)系也日漸顯化。這也在一定程度上影響了我國(guó)政府與社會(huì)組織之間平等互利關(guān)系的形成。（2）從非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)向競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的發(fā)展，其本質(zhì)是政府從原來(lái)指定特定社會(huì)組織完成某項(xiàng)公共服務(wù)，向在多家社會(huì)組織的多個(gè)公共服務(wù)方案中進(jìn)行擇優(yōu)轉(zhuǎn)變。這些變化對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)范化和社會(huì)組織的健康發(fā)展都具有重要意義。
二、影響我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)方式的因素分析
盡管顯性購(gòu)買(mǎi)相較于隱性購(gòu)買(mǎi)，競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)相較于非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)存在諸多進(jìn)步意義，但是，我們也可以清楚地看到，隱性購(gòu)買(mǎi)和非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)仍然是我國(guó)政府，特別是基層政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的重要方式之一。這說(shuō)明目前我國(guó)各級(jí)政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方式的選擇上還沒(méi)有形成一致性的意見(jiàn)，我國(guó)社會(huì)在存在推動(dòng)購(gòu)買(mǎi)方式演變的結(jié)構(gòu)性潛力的同時(shí)，也存在著較強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性制約。
（一）刺激競(jìng)爭(zhēng)與控制交易成本——從公共服務(wù)質(zhì)量與效率改進(jìn)的角度
政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的根本宗旨是削減公共服務(wù)成本，提高公共服務(wù)質(zhì)量與效率。這項(xiàng)改革的核心內(nèi)容是將公共服務(wù)的供給劃分為“供應(yīng)”與“生產(chǎn)”兩個(gè)環(huán)節(jié)，形成公共服務(wù)的多中心供給體制[8]。V.奧斯特羅姆認(rèn)為，供應(yīng)與生產(chǎn)的分離從另一個(gè)視角，重新界定了公共服務(wù)中的經(jīng)濟(jì)職能。在物品供應(yīng)方面，可以根據(jù)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)維持公共控制，同時(shí)還允許在生產(chǎn)公共服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)之間發(fā)展越來(lái)越多的競(jìng)爭(zhēng)[9]。對(duì)于供應(yīng)主體和生產(chǎn)主體的職責(zé)，羅納德·J.奧爾森認(rèn)為供應(yīng)的職責(zé)是對(duì)以下事項(xiàng)作出集體選擇：（1）需要提供的產(chǎn)品和服務(wù)的類(lèi)型。（2）需規(guī)制的私人活動(dòng)的類(lèi)型，規(guī)制程度和類(lèi)型。（3）需要籌措的收入數(shù)量，籌措方法。（4）需要提供的產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。（5）產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)方式，即如何將供應(yīng)和生產(chǎn)連接在一起。供應(yīng)面臨的問(wèn)題可分為三大類(lèi)：偏好的表達(dá)、財(cái)政平衡、問(wèn)責(zé)制度。與供應(yīng)不同，生產(chǎn)關(guān)注的是將資源投入轉(zhuǎn)化為價(jià)值產(chǎn)出的技術(shù)過(guò)程，即制造某種產(chǎn)品和提供某種服務(wù)。因此，它更多的是出于技術(shù)層面的考慮，而與生產(chǎn)的效率相關(guān)的因素是合作生產(chǎn)的模式、規(guī)模效益和在生產(chǎn)中的協(xié)調(diào)成本[10]。
根據(jù)多中心供給理論的基本理路，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是通過(guò)公共服務(wù)供應(yīng)與生產(chǎn)的分離，為主體間建立平等關(guān)系，使主體充分享有選擇權(quán)而建立條件，從而通過(guò)刺激競(jìng)爭(zhēng)來(lái)克服公共服務(wù)供給中存在的市場(chǎng)失靈、政府失靈和志愿失靈問(wèn)題，進(jìn)而提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率[11]。然而，供應(yīng)與生產(chǎn)的分離，以及刺激競(jìng)爭(zhēng)措施的加大，使得公共服務(wù)供給的交易成本開(kāi)始上升。根據(jù)E.奧斯特羅姆的研究，交易成本主要包括供應(yīng)與生產(chǎn)環(huán)節(jié)中的協(xié)調(diào)成本、信息成本和策略成本，以及轉(zhuǎn)換成本[12]。在我國(guó)，相較于政府壟斷式供給，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)使得交易成本顯性化。此外，為了更好地促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)，就需要制定更為嚴(yán)密和規(guī)范的購(gòu)買(mǎi)程序，而購(gòu)買(mǎi)程序越復(fù)雜，公共服務(wù)供給的交易成本就越高。還需要指出的是，在我國(guó)社會(huì)組織力量整體還很弱小的情況下，政府尋找合作伙伴過(guò)程中還面臨諸多風(fēng)險(xiǎn)，這會(huì)進(jìn)一步提高政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的交易成本。因此，在公共服務(wù)效率改進(jìn)過(guò)程中，政府在刺激競(jìng)爭(zhēng)與控制交易成本之間的平衡十分重要，而在這一問(wèn)題上的側(cè)重點(diǎn)不同，就會(huì)直接影響政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式的選擇。
（二）改革創(chuàng)新與路徑依賴——從政府行政體制改革的角度
在我國(guó)，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是作為推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)服務(wù)型政府過(guò)程中的一項(xiàng)重要改革創(chuàng)新而提出來(lái)的。服務(wù)型政府更加強(qiáng)調(diào)公民本位、社會(huì)本位的指導(dǎo)理念[13]。培育公民社會(huì)，重構(gòu)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系；建立健全法治，在既定法理制度基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)政府、市場(chǎng)和公民社會(huì)之間的良性互動(dòng)也因此成為服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容之一[14]。政府不再扮演經(jīng)濟(jì)建設(shè)主體角色，它不僅要提供良好的市場(chǎng)環(huán)境，還要為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展提供基本而有保障的公共產(chǎn)品和服務(wù)[15]?？梢?jiàn)，服務(wù)型政府體現(xiàn)了政府職能轉(zhuǎn)變的方向[16]。為了踐行以公民為本位，服務(wù)型政府不僅需要根據(jù)公眾的意愿和偏好來(lái)提供公共服務(wù)，也要通過(guò)創(chuàng)新公共服務(wù)體制，通過(guò)規(guī)范和優(yōu)化購(gòu)買(mǎi)方式，支持社會(huì)組織參與社會(huì)管理和公共服務(wù)[17]。
然而，政府在通過(guò)理念創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新來(lái)推動(dòng)職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)，政府的行為又會(huì)表現(xiàn)出一種路徑依賴。這種路徑依賴的基礎(chǔ)在于，政府決策過(guò)程中的有限理性，他們會(huì)訴求已有的習(xí)慣、模仿或者試驗(yàn)來(lái)形成他們的戰(zhàn)略。這些戰(zhàn)略的成功最終決定于制度環(huán)境所形成的選擇機(jī)制[18]。由于政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)在我國(guó)仍屬于新生事物，因此，我國(guó)政府，特別是基層政府面臨較大的知識(shí)約束，即政府缺乏向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)知識(shí)與經(jīng)驗(yàn)。在這樣的條件下，雖然政府可以選擇試驗(yàn)來(lái)形成他們的戰(zhàn)略，但政府官員更多地會(huì)出于決策安全的考慮，訴求已有的習(xí)慣，即采用傳統(tǒng)的方式和方法與社會(huì)組織進(jìn)行合作。這種路徑依賴成為我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式演進(jìn)的一個(gè)重要制約。
?。ㄈ┆?dú)立自主與官民二重性——從我國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系的角度
根據(jù)多中心理論，造成公共服務(wù)質(zhì)量與效率低下的最主要原因是官僚制政府組織成為了公共服務(wù)生產(chǎn)主體。尼斯凱南認(rèn)為其弊端主要是：官僚制組織只能利用其信息優(yōu)勢(shì)，通過(guò)調(diào)整成本變量和組織規(guī)模擴(kuò)張來(lái)獲得超額預(yù)算，這使得“所有官僚機(jī)構(gòu)的預(yù)算將大于使出資者的盡值最大化的預(yù)算”[19]，多中心理論認(rèn)為：“多中心供給模式賦予了生產(chǎn)主體更多的權(quán)利。具體表現(xiàn)在：生產(chǎn)主體具有項(xiàng)目的自主選擇權(quán)，它可以不接受認(rèn)為不會(huì)給自身帶來(lái)利益或利益少于其他機(jī)會(huì)的項(xiàng)目；它可以在與供給者關(guān)于價(jià)格、質(zhì)量等利益談判中掌握一定的話語(yǔ)權(quán)。這說(shuō)明供應(yīng)與生產(chǎn)的分離反映出了供應(yīng)主體與生產(chǎn)主體之間的一種相對(duì)平行關(guān)系。但是，在供應(yīng)與生產(chǎn)不相分離的機(jī)制中，這種平行關(guān)系并不存在，作為生產(chǎn)組織只能剛性地接受任何來(lái)自于代議制政府組織的有關(guān)公共物品產(chǎn)出的政令?！盵20]因此，在公共服務(wù)的多中心供給體制中，政府與社會(huì)組織建立起的是獨(dú)立自主、平等互利的“公私合作伙伴關(guān)系”[21]。
然而，我國(guó)社會(huì)組織所特有的官民二重性，使得我國(guó)政府與社會(huì)組織在公共服務(wù)生產(chǎn)中的合作，很難如多中心理論所言。所謂的官民二重性，簡(jiǎn)單地說(shuō)，就是社會(huì)組織所具有的半官方半民間的特征。官方性是社會(huì)組織在獲得現(xiàn)有體制的權(quán)威認(rèn)可過(guò)程中，與政府形成的一種緊密聯(lián)系，而這也體現(xiàn)了政府間接管理的需要；民間性是社會(huì)組織作為民眾自發(fā)的群眾性組織應(yīng)具有的基本屬性，它是成員自助、互益和自我管理需要的表現(xiàn)[22]。官民二重性使得在政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的過(guò)程中，政府處于主導(dǎo)地位，社會(huì)組織處于從屬地位。它不僅表現(xiàn)為社會(huì)組織在交易談判中沒(méi)有足夠的話語(yǔ)權(quán)，也使得在交易過(guò)程中，政府常常會(huì)根據(jù)社會(huì)組織與自己關(guān)系的親疏遠(yuǎn)近和熟悉程度來(lái)選擇合作伙伴。這使得具有濃厚政府背景，與政府關(guān)系密切的體制內(nèi)社會(huì)組織更有可能成為公共服務(wù)的承包方。即便是采用招投標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)方式，作為需求方的政府依舊可以通過(guò)各種方式來(lái)影響最后的中標(biāo)結(jié)果。因此，我國(guó)政府與社會(huì)組織關(guān)系的特殊性不僅為隱性購(gòu)買(mǎi)和非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)提供了一個(gè)合理的理由，同時(shí)也成為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式不斷優(yōu)化的一項(xiàng)重要阻礙。
?。ㄋ模┯绊懳覈?guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)方式的因素比較
上文的討論說(shuō)明在每一類(lèi)影響因素中，都存在著推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)方式從隱性向顯性轉(zhuǎn)變，從非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)向競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的結(jié)構(gòu)性潛力，也存在著制約這種轉(zhuǎn)變的各種結(jié)構(gòu)性制約。正因如此，目前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn)。
表1說(shuō)明，隨著政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的契約化程度和競(jìng)爭(zhēng)性程度的提高，交易成本也在不斷上升，這使得政府在購(gòu)買(mǎi)方式的選擇中面臨刺激競(jìng)爭(zhēng)與控制交易成本的平衡；在契約化程度和競(jìng)爭(zhēng)性程度不斷提高的過(guò)程中，政府體現(xiàn)了較強(qiáng)的改革創(chuàng)新的意識(shí)和姿態(tài)，然而在目前我國(guó)社會(huì)組織力量整體薄弱的情況下，改革創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)也在不斷提高，因此政府在購(gòu)買(mǎi)方式的選擇上除了要改革創(chuàng)新，也需要基于傳統(tǒng)的工作思路與工作方法，降低改革創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)。在契約化和競(jìng)爭(zhēng)性提高的過(guò)程中，社會(huì)組織的民間性越來(lái)越強(qiáng)，而官方性會(huì)越來(lái)越弱。這在提高社會(huì)組織獨(dú)立自主意識(shí)與能力的同時(shí)，也意味著政府面臨著社會(huì)公共資源的轉(zhuǎn)移，以及政府對(duì)社會(huì)組織管控能力的降低。
三、對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)方式優(yōu)化的幾點(diǎn)建議
實(shí)踐已經(jīng)證明，購(gòu)買(mǎi)方式的選擇，無(wú)疑是以政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)推動(dòng)社會(huì)發(fā)展這一鏈條中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。因此，進(jìn)一步優(yōu)化我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)方式的重要意義由此凸顯。就目前我國(guó)的實(shí)際情況來(lái)看，我國(guó)各級(jí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式的優(yōu)化應(yīng)具體包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：
（一）進(jìn)一步加強(qiáng)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)方式的規(guī)范化
目前，我國(guó)政府服務(wù)方式的選擇主要是參照我國(guó)2002年頒布的《政府采購(gòu)法》。然而，該法的很多條款并不適用于政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)。首先，雖然《政府采購(gòu)法》將“服務(wù)的行為”納入到政府采購(gòu)范圍，但該“服務(wù)的行為”在現(xiàn)實(shí)操作中被理解為是政府自身運(yùn)作需要的服務(wù)，并不包括政府為公眾提供的公共服務(wù)。其次，《政府采購(gòu)法》中的供應(yīng)商是指向采購(gòu)人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或者自然人。從該法要求“供應(yīng)商應(yīng)具有良好商業(yè)信譽(yù)”和“在經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中沒(méi)有重大違法記錄”等內(nèi)容中不難看出，社會(huì)組織的供應(yīng)商地位并沒(méi)有在該法中得到確認(rèn)。此外，該法雖然明確了政府采購(gòu)的方式，但是并沒(méi)有對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)，這種特殊的“政府采購(gòu)”進(jìn)行說(shuō)明。
因此，為了進(jìn)一步規(guī)范政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的行為，我國(guó)需參考近幾年來(lái)北京、上海、深圳、成都等地出臺(tái)的關(guān)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的一系列規(guī)范性文件，對(duì)《政府采購(gòu)法》進(jìn)行修訂。修訂的內(nèi)容主要包括：（1）將公共服務(wù)明確納入到政府采購(gòu)的范圍，并對(duì)納入到政府采購(gòu)的公共服務(wù)的性質(zhì)及范圍進(jìn)行明確界定；（2）明確社會(huì)組織的供應(yīng)商地位，并對(duì)參加政府采購(gòu)活動(dòng)的社會(huì)組織所應(yīng)具備的條件進(jìn)行明確規(guī)定；（3）對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的方式及程序進(jìn)行明確的規(guī)定，對(duì)在購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中出現(xiàn)的常見(jiàn)問(wèn)題的處理辦法進(jìn)行說(shuō)明。與此同時(shí)，我國(guó)各地也需要在與上位法不相沖突的情況下，積極推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的地方性立法，從而通過(guò)提高法律效力來(lái)推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方式的規(guī)范化。
?。ǘ?yīng)積極推動(dòng)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)方式的平臺(tái)化
目前，我國(guó)的各級(jí)政府都在嘗試通過(guò)與社會(huì)組織的合作來(lái)改善公共服務(wù)效率與質(zhì)量的需求。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)形式的出現(xiàn)是這一需求的產(chǎn)物。然而若想使政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)對(duì)改善公共服務(wù)效率與質(zhì)量有效，就必須不斷促進(jìn)生產(chǎn)公共服務(wù)的社會(huì)組織之間形成越來(lái)越強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)，這具體會(huì)轉(zhuǎn)化為政府在選擇合作伙伴過(guò)程中選擇范圍的擴(kuò)大。然而，在刺激競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程中，往往面臨交易成本的提高。這也成為影響政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式演進(jìn)中的一個(gè)重要制約因素。因此，優(yōu)化購(gòu)買(mǎi)方式的一個(gè)基本任務(wù)就是如何在有效刺激競(jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，盡量控制交易成本。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我國(guó)需在中央到地方各級(jí)政府層面搭建政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的平臺(tái)。
所謂的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)就是由政府相關(guān)職能部門(mén)牽頭搭建，委托相關(guān)部門(mén)或機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)日常運(yùn)作，對(duì)同級(jí)或下級(jí)政府部門(mén)提出的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)需求向全社會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，社會(huì)組織根據(jù)招標(biāo)程序設(shè)計(jì)公共服務(wù)方案進(jìn)行投標(biāo)，通過(guò)一系列招投標(biāo)程序，來(lái)最終確定公共服務(wù)的承包方。目前，北京、上海、廣東等地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)平臺(tái)的搭建，更有利于政府采用招投標(biāo)等充分競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的方式。這主要是因?yàn)椋海?）購(gòu)買(mǎi)平臺(tái)的搭建將原來(lái)政府部門(mén)自行的個(gè)別式購(gòu)買(mǎi)轉(zhuǎn)變成為集中式購(gòu)買(mǎi)，大大降低了各政府部門(mén)在購(gòu)買(mǎi)過(guò)程中的交易成本；（2）購(gòu)買(mǎi)平臺(tái)的搭建有助于各政府部門(mén)利用平臺(tái)的信息優(yōu)勢(shì)，在全社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)刺激競(jìng)爭(zhēng)的目的；（3）購(gòu)買(mǎi)平臺(tái)的搭建也有利于社會(huì)組織及時(shí)掌握政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的需求信息，并通過(guò)平臺(tái)實(shí)現(xiàn)與政府相關(guān)部門(mén)的對(duì)接；（4）以政府為依托的購(gòu)買(mǎi)平臺(tái)具有較強(qiáng)的公信力，為今后吸引市場(chǎng)、社會(huì)資源，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的多元化供給奠定了基礎(chǔ)。
?。ㄈ?yīng)實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)方式的科學(xué)化
從公共服務(wù)的性質(zhì)來(lái)看，目前，我國(guó)政府提供的公共服務(wù)有純公共物品和準(zhǔn)公共物品；從公共服務(wù)的內(nèi)容來(lái)看，有基礎(chǔ)公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)公共服務(wù)、公共安全服務(wù)、社會(huì)公共服務(wù)等；從公共服務(wù)所滿足的福利需求來(lái)看，有一些公共服務(wù)需求的標(biāo)準(zhǔn)化程度較高，而有一些公共服務(wù)需求的個(gè)性化程度較高。鑒于我國(guó)政府供給的公共服務(wù)的多樣性特征，我們首先應(yīng)該討論究竟在目前哪些公共服務(wù)可以通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式委托給社會(huì)組織，其次，我們需要澄清是否所有向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)的公共服務(wù)都需要采取招投標(biāo)等充分競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)的方式。本文認(rèn)為，這兩個(gè)問(wèn)題是目前提高我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式科學(xué)化需要重點(diǎn)解決的問(wèn)題。
從目前我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)踐來(lái)看，為提高購(gòu)買(mǎi)方式的科學(xué)化，首先需建立較為統(tǒng)一的政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織公共服務(wù)目錄。北京、上海、浙江、廣東等地已經(jīng)開(kāi)始進(jìn)行相關(guān)嘗試，但我們也清醒地看到各地的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)目錄的差異性較大，因此有必要根據(jù)《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》來(lái)形成較為統(tǒng)一的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的目錄。其次，我國(guó)應(yīng)根據(jù)公共服務(wù)的性質(zhì)和特點(diǎn)，以及社會(huì)組織在提供公共服務(wù)中的績(jī)效表現(xiàn)，較為科學(xué)地選擇購(gòu)買(mǎi)方式。對(duì)于滿足個(gè)性化需求的公共服務(wù)，我們應(yīng)通過(guò)盡最大可能地刺激競(jìng)爭(zhēng)的方式來(lái)提高公共服務(wù)的質(zhì)量與效率；而對(duì)于規(guī)模較大、標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的公共服務(wù)，我們則可以采取有限競(jìng)爭(zhēng)式購(gòu)買(mǎi)。對(duì)于公共服務(wù)績(jī)效表現(xiàn)優(yōu)良的社會(huì)組織，我們可以在科學(xué)評(píng)估之后通過(guò)延續(xù)購(gòu)買(mǎi)或資助的方式，簡(jiǎn)化購(gòu)買(mǎi)程序。只有這樣，我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式才能最終實(shí)現(xiàn)科學(xué)化。(張海 范斌)
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