隨著政府采購(gòu)制度實(shí)踐的不斷豐富，《政府采購(gòu)法》關(guān)于供應(yīng)商投訴處理期限的規(guī)定，日益成為財(cái)政部門(mén)依法行使政府采購(gòu)監(jiān)督管理權(quán)的掣肘，甚至成為投訴處理的風(fēng)險(xiǎn)節(jié)點(diǎn)，難以適應(yīng)實(shí)踐需要。但現(xiàn)行法律的原則規(guī)定，客觀上又留給下位法充足的立法空間，為政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理期限制度的補(bǔ)充完善提供了可能。在法律基本原則和精神的指導(dǎo)下，深入分析政府采購(gòu)管理需要，總結(jié)投訴處理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》可以進(jìn)一步明確投訴處理期限的具體適用情形，維護(hù)政府采購(gòu)法律權(quán)威。
財(cái)政部門(mén)處理投訴遇兩難境地
《政府采購(gòu)法》第五十六條規(guī)定："政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在收到投訴后三十個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)投訴事項(xiàng)作出處理決定，并以書(shū)面形式通知投訴人和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人。"《政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理辦法》（財(cái)政部令第20號(hào)，以下簡(jiǎn)稱20號(hào)令）第二十條也作了基本相同的重申。但對(duì)政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理期限具體如何計(jì)算、是否存在例外情形等，法律和規(guī)章均未涉及，這就給監(jiān)管部門(mén)之后的執(zhí)法造成了困擾甚至是法律風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中發(fā)生的兩個(gè)案例，或可佐證這一判斷。
案例一： 12月20日，某財(cái)政部門(mén)收到投訴人對(duì)某網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)改造項(xiàng)目的投訴，反映中標(biāo)供應(yīng)商在此前的政府采購(gòu)活動(dòng)中存在重大違法事項(xiàng)，不具備投標(biāo)資格，要求取消中標(biāo)結(jié)果。按照規(guī)定，財(cái)政部門(mén)應(yīng)當(dāng)于次年1月31日前作出投訴處理決定。財(cái)政部門(mén)調(diào)查發(fā)現(xiàn)： 2月24日，該中標(biāo)供應(yīng)商因串通投標(biāo)違法行為，被項(xiàng)目所在地財(cái)政部門(mén)施以行政處罰，但處罰決定經(jīng)當(dāng)事人提起訴訟，一審法院于8月31日判決予以撤銷(xiāo)。項(xiàng)目所在地財(cái)政部門(mén)不服一審判決提起上訴，二審法院已于11月27日立案。
由于被投訴中標(biāo)供應(yīng)商之前受到的行政處罰尚在訴訟、且在本投訴處理規(guī)定期限之前難有結(jié)論，負(fù)責(zé)本次投訴處理的財(cái)政部門(mén)面臨兩難：在原行政處罰決定存在明顯爭(zhēng)議、法院未有明確判決的情況下，按期作出投訴處理決定無(wú)疑將面臨事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤的法律風(fēng)險(xiǎn)；等待訴訟終結(jié)后再予處理，將直接違反投訴處理期限的規(guī)定。
經(jīng)多方會(huì)商，財(cái)政部門(mén)在久等法院判決無(wú)果的情況下，于次年1月29日復(fù)函告知投訴人：該投訴事項(xiàng)將于二審法院判決結(jié)果公布后再依法處理。投訴人認(rèn)為財(cái)政部門(mén)的復(fù)函沒(méi)有法律依據(jù)，遂申請(qǐng)行政復(fù)議。
案例二：7月29日，某財(cái)政部門(mén)受理供應(yīng)商對(duì)某高校解調(diào)器設(shè)備項(xiàng)目的投訴，稱中標(biāo)供應(yīng)商有虛假應(yīng)標(biāo)嫌疑，請(qǐng)求重新對(duì)其投標(biāo)文件響應(yīng)情況進(jìn)行論證和核查。財(cái)政部門(mén)于次日分別向投訴人和中標(biāo)供應(yīng)商發(fā)出協(xié)查通知，要求雙方限期如實(shí)作出說(shuō)明并提交相關(guān)證明材料。
8月13日，財(cái)政部門(mén)組織該項(xiàng)目原評(píng)標(biāo)委員會(huì)對(duì)采購(gòu)文件和雙方提交的相關(guān)資料進(jìn)行復(fù)核論證，發(fā)現(xiàn)難以作出明確判斷。財(cái)政部門(mén)再次要求雙方進(jìn)一步提交相關(guān)證據(jù)材料，并于8月22日組織兩家供應(yīng)商當(dāng)面質(zhì)證。由于投訴處理的審查過(guò)程復(fù)雜、耗時(shí)多，難以按期作出處理決定，財(cái)政部門(mén)在征得雙方同意后，于9月5日書(shū)面通知將該案投訴處理決定延期10個(gè)工作日（法定期限應(yīng)為9月7日前）。9月16日，財(cái)政部門(mén)作出投訴處理決定，各方當(dāng)事人均無(wú)異議。
上述兩個(gè)案例的共同之處在于：受到客觀條件的限制財(cái)政部門(mén)無(wú)法在法定期限內(nèi)作出投訴處理決定，財(cái)政部門(mén)為此均書(shū)面通知當(dāng)事人延期作出決定。但不同在于：案例一中財(cái)政部門(mén)被申請(qǐng)復(fù)議，案例二財(cái)政部門(mén)延期通知得到當(dāng)事人認(rèn)可。這種結(jié)果反差折射出一個(gè)現(xiàn)實(shí)的法律問(wèn)題：投訴處理期限能否延期？財(cái)政部門(mén)面臨的兩難境地，無(wú)疑對(duì)投訴處理期限制度的完善提出了迫切的立法需求。
實(shí)踐要求投訴處理期限規(guī)定應(yīng)完善
上述兩個(gè)案例中，按期作出投訴處理決定，對(duì)財(cái)政部門(mén)而言已成為難以完成的任務(wù)。在具體法律依據(jù)不足的情況下，監(jiān)管部門(mén)依據(jù)與當(dāng)事人的協(xié)商而非明確的法律規(guī)定延長(zhǎng)期限，又極易引發(fā)法律層面的質(zhì)疑，削弱監(jiān)管行為的合法性。財(cái)政部門(mén)處理投訴遭遇的兩難境地表明：《政府采購(gòu)法》在投訴處理期限的規(guī)定上有待完善。主要原因在于：
一是我國(guó)政府采購(gòu)制度的建立和發(fā)展本身屬于立法先導(dǎo)型，立法時(shí)政府采購(gòu)制度試行的時(shí)間尚短，缺乏完善的制度體系和理論支撐，對(duì)政府采購(gòu)供應(yīng)商權(quán)利救濟(jì)工作更是缺少必要的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，在政府采購(gòu)供應(yīng)投訴處理制度的具體設(shè)計(jì)上，無(wú)法從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和需求中獲得有效的立法資源，從而導(dǎo)致投訴處理期限立法難以適應(yīng)后續(xù)政府采購(gòu)實(shí)踐的發(fā)展。
二是根據(jù)行政法基本原理，行政相對(duì)人對(duì)具體行政行為，只需提出不同意見(jiàn)即可依法啟動(dòng)復(fù)議、訴訟程序。相反，具體行政行為的合法性，行政機(jī)關(guān)則負(fù)有全部證明責(zé)任。因此，財(cái)政部門(mén)在作出投訴處理決定之前，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全面、審慎地調(diào)查和收集證據(jù)，查清全部案件事實(shí)，在此基礎(chǔ)上依據(jù)有關(guān)法律作出處理決定。而我國(guó)政府采購(gòu)立法是在行政法思路下的經(jīng)濟(jì)立法，一方面將投訴處理行為列入法定具體行政行為的范疇，強(qiáng)調(diào)財(cái)政部門(mén)的行政主體地位，賦予當(dāng)事人申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的權(quán)利；另一方面，又在具體程序上試圖將財(cái)政部門(mén)的投訴處理行為界定于居中裁決的地位（20號(hào)令要求投訴人、被投訴人以及與投訴事項(xiàng)有關(guān)的單位及人員等應(yīng)當(dāng)如實(shí)反映情況，并提供財(cái)政部門(mén)所需要的相關(guān)材料）。這種錯(cuò)位就導(dǎo)致政府采購(gòu)監(jiān)督管理公權(quán)力與政府采購(gòu)當(dāng)事人私力救濟(jì)在政府采購(gòu)?fù)对V處理程序上的混淆，進(jìn)而導(dǎo)致現(xiàn)行法律在投訴處理程序上著墨不多，投訴處理期限規(guī)定待完善。
三是隨著政府采購(gòu)規(guī)模提升、范圍擴(kuò)大、領(lǐng)域拓展和專(zhuān)業(yè)性增強(qiáng)，以及現(xiàn)代法治對(duì)行政行為合法性標(biāo)準(zhǔn)的提高，財(cái)政部門(mén)為完成法律賦予的職權(quán)，首先需要明確在投訴事項(xiàng)中涉及的事實(shí)是什么，書(shū)面審查已經(jīng)不適應(yīng)實(shí)際工作需要，對(duì)一些案情復(fù)雜、調(diào)查事項(xiàng)較多甚至需要鑒定的投訴事項(xiàng)，財(cái)政部門(mén)面臨的調(diào)查取證任務(wù)更重、處理更棘手，難以在三十個(gè)工作日內(nèi)審查完畢并作出決定。
引入"期間中止延長(zhǎng)規(guī)則"完善立法
盡管從執(zhí)法的角度，《政府采購(gòu)法》關(guān)于投訴處理期限三十個(gè)工作日的規(guī)定過(guò)于嚴(yán)苛，導(dǎo)致財(cái)政部門(mén)在投訴處理活動(dòng)中遇特殊情形時(shí)無(wú)法在法定時(shí)間內(nèi)完成。但從立法的角度，法律的原則性規(guī)定也留有充分的立法空間，為后續(xù)立法及下位法的補(bǔ)充完善提供了良好的條件。
根據(jù)《立法法》第五十六條和《政府采購(gòu)法》第八十七條的授權(quán)性規(guī)則，國(guó)務(wù)院為執(zhí)行法律的規(guī)定，可以根據(jù)憲法和法律制定行政法規(guī)。《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》作為行政法規(guī)，在充分總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和問(wèn)題的基礎(chǔ)上，即可對(duì)投訴處理期限提出更具適應(yīng)性、操作性的解決方案。
《政府采購(gòu)法實(shí)施條例（征求意見(jiàn)稿）》第七十五條"補(bǔ)正投訴材料所用時(shí)間不計(jì)入投訴處理期限"和第八十一條"財(cái)政部門(mén)在處理投訴中，需要取得相關(guān)證明、檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫、鑒定和專(zhuān)家評(píng)審的，所需時(shí)間不計(jì)算在投訴處理期限內(nèi)"等相關(guān)規(guī)定，無(wú)疑在這方面作出了積極努力，但參照刑事、民事、行政訴訟等制度中有關(guān)期間的規(guī)定，仍有完善的余地。在尊重和堅(jiān)持政府采購(gòu)供應(yīng)商投訴處理期限三十個(gè)工作日法律規(guī)定的前提下，對(duì)投訴處理期限的具體適用可從以下幾個(gè)方面考慮完善：
期間的起算 細(xì)化《政府采購(gòu)法》第五十六條財(cái)政部門(mén)"收到投訴后"的具體界定范圍：當(dāng)事人投訴不符合法定形式要求的，財(cái)政部門(mén)可以通知投訴人在指定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)正，投訴處理期限從補(bǔ)正完成之日起計(jì)算；投訴處理改變管轄，即當(dāng)事人向無(wú)管轄權(quán)的財(cái)政部門(mén)提出投訴請(qǐng)求，經(jīng)告知后向有管轄權(quán)的受理機(jī)關(guān)提出的，投訴處理期限自有權(quán)處理的財(cái)政部門(mén)收到投訴之日起計(jì)算。
期間的延長(zhǎng) 通過(guò)規(guī)定期間延長(zhǎng)的具體情形，賦予財(cái)政部門(mén)根據(jù)案情在投訴處理期限適用上的自由裁量權(quán)，滿足復(fù)雜的執(zhí)法實(shí)踐。同時(shí)為了防止財(cái)政部門(mén)濫用延長(zhǎng)權(quán)限，損害當(dāng)事人權(quán)益，應(yīng)從實(shí)體、程序和次數(shù)方面對(duì)其自由裁量權(quán)加以規(guī)制：實(shí)體方面，僅限于投訴事項(xiàng)涉及面廣需要向多方當(dāng)事人調(diào)查、需要跨省級(jí)行政區(qū)域調(diào)查的投訴事項(xiàng)；程序方面，延長(zhǎng)投訴處理期限必須履行必要的批準(zhǔn)程序，并依法告知相關(guān)當(dāng)事人；次數(shù)限制方面，經(jīng)本機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)可以延長(zhǎng)十五個(gè)工作日，經(jīng)上級(jí)財(cái)政部門(mén)批準(zhǔn)可以再延長(zhǎng)十五個(gè)工作日，最多延長(zhǎng)兩次。
期間的中止 主要規(guī)定出現(xiàn)法定事導(dǎo)由、導(dǎo)致投訴處理工作無(wú)法繼續(xù)進(jìn)行的，可以中止投訴處理程序并告知相當(dāng)關(guān)當(dāng)事人，待中止情形消失后繼續(xù)計(jì)算投訴處理期限。如財(cái)政部門(mén)為處理投訴事項(xiàng)必須調(diào)查的政府采購(gòu)當(dāng)事人有法定事由（出國(guó)、人身自由受到限制、自然人死亡繼承人未確定、法人發(fā)生破產(chǎn)、合并、重組等）無(wú)法接受調(diào)查導(dǎo)致財(cái)政部門(mén)調(diào)查取證工作無(wú)法進(jìn)行的，投訴理處理的事實(shí)認(rèn)定依賴于其他行政、司法機(jī)關(guān)作出裁決而裁決尚未作出的等等。
期間的扣除 投訴處理過(guò)程中，某些調(diào)查取證工作所需時(shí)間財(cái)政部門(mén)無(wú)法控制、難以避免的，不計(jì)入投訴處理期限。如"征求意見(jiàn)稿"已經(jīng)明確的"需要取得相關(guān)證明、檢驗(yàn)、檢測(cè)、檢疫、鑒定和專(zhuān)家評(píng)審的"，再如財(cái)政部門(mén)要求投訴人在指定時(shí)間內(nèi)提供有關(guān)證據(jù)而投訴人逾期提供的時(shí)間，有關(guān)法律法規(guī)的含義或適用不明需報(bào)請(qǐng)有權(quán)機(jī)關(guān)解釋、有權(quán)機(jī)關(guān)作出解釋之前的時(shí)間，投訴處理過(guò)程中需向當(dāng)事人公告送達(dá)有關(guān)文書(shū)的公時(shí)告時(shí)間等等。
同時(shí)，必須考慮相關(guān)情形對(duì)投訴處理順利進(jìn)行產(chǎn)生重要影響、以致無(wú)法按期作出決定的實(shí)質(zhì)性要求，即上述情形應(yīng)當(dāng)達(dá)到所需時(shí)間在五個(gè)工作日以上的，方可不計(jì)入投訴處理期限，避免期限計(jì)算過(guò)于零碎。
當(dāng)然，以上四個(gè)方面只是思路性建議，具體適用情形需結(jié)合政府采購(gòu)工作實(shí)際，廣泛聽(tīng)取實(shí)務(wù)部門(mén)的意見(jiàn)并充分論證后再作厘定。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào) 作者：趙會(huì)平
