【摘要】
預(yù)算時(shí)間過(guò)半，預(yù)算執(zhí)行逐步進(jìn)入加速狀態(tài)，政府采購(gòu)執(zhí)行效率也將接受又一輪考驗(yàn)。事實(shí)上，過(guò)去圍繞政府采購(gòu)效率的質(zhì)疑和探討一直存在，那么，當(dāng)前在我國(guó)政府采購(gòu)從注重節(jié)資防腐向?qū)崿F(xiàn)“物有所值”、從注重過(guò)程控制向結(jié)果評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變的背景下，業(yè)內(nèi)對(duì)政府采購(gòu)效率問(wèn)題又有怎樣的認(rèn)識(shí)和思考？且看來(lái)自實(shí)踐中的總結(jié)和分析。
政府采購(gòu)為何不能“立等可取”
——關(guān)于提高政府采購(gòu)效率的再思考（上）
■ 林日清
政府采購(gòu)不僅要關(guān)注價(jià)格、質(zhì)量，體現(xiàn)“物有所值”，而且要關(guān)注效率，保障政府職能運(yùn)作的順利進(jìn)行，同時(shí)保證財(cái)政支出的序時(shí)進(jìn)度。實(shí)際上，采購(gòu)效率也直接關(guān)系采購(gòu)成本，政府采購(gòu)效率如何，也可以說(shuō)是體現(xiàn)政府采購(gòu)“物有所值”的重要組成部分。政府采購(gòu)效率是指采購(gòu)項(xiàng)目的完成時(shí)間，即采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)周期，包括采購(gòu)計(jì)劃的編報(bào)、采購(gòu)項(xiàng)目的審批、采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)組織、合同的簽訂、項(xiàng)目的組織實(shí)施、項(xiàng)目的驗(yàn)收、資金的支付等諸多環(huán)節(jié)，其中核心環(huán)節(jié)是招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)組織。規(guī)范與效率始終是政府采購(gòu)管理制度所要追求和平衡的兩個(gè)方面，如何兼顧規(guī)范與效率的需求，在兩者之間取得平衡，進(jìn)一步提高政府采購(gòu)效率，是當(dāng)前政府采購(gòu)制度改革發(fā)展的重大課題。政府采購(gòu)前期的計(jì)劃編報(bào)、審批，后期的合同簽訂、組織實(shí)施、驗(yàn)收付款都是機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部可以改進(jìn)的環(huán)節(jié)，因此筆者主要針對(duì)招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)組織的效率進(jìn)行分析。
總體來(lái)看，政府采購(gòu)效率既受政府采購(gòu)制度程序約束，也因項(xiàng)目自身復(fù)雜程度而異；既與各方當(dāng)事人協(xié)調(diào)配合程度密切相關(guān)，也與預(yù)算管理、審批效率絲絲相扣。
（一）政府采購(gòu)制度
政府采購(gòu)的原則是公開(kāi)、公平、公正。我國(guó)政府采購(gòu)?fù)ㄟ^(guò)十幾年的實(shí)踐，已經(jīng)初步形成了一套較為完善的管理制度和操作規(guī)程。但采購(gòu)制度的嚴(yán)格性和操作程序的規(guī)范性與采購(gòu)效率之間是存在矛盾的，采購(gòu)程序規(guī)范性的增強(qiáng)可以使各方的權(quán)利受到充分的保護(hù)，但負(fù)面影響是會(huì)直接導(dǎo)致采購(gòu)流程變得復(fù)雜，采購(gòu)成本耗費(fèi)增大，并降低采購(gòu)活動(dòng)的效率。如果在政府采購(gòu)領(lǐng)域片面強(qiáng)調(diào)效率，要求如同私人采購(gòu)一樣“立等可取”，就難以形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)，也容易導(dǎo)致腐敗。
（二）政府采購(gòu)方式
政府采購(gòu)方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源、詢(xún)價(jià)等。
公開(kāi)招標(biāo)，從采購(gòu)人報(bào)送采購(gòu)計(jì)劃、報(bào)送財(cái)政審核招標(biāo)采購(gòu)控制價(jià)、選擇代理機(jī)構(gòu)、編制招標(biāo)文件、專(zhuān)家論證招標(biāo)文件、發(fā)布招標(biāo)公告（自招標(biāo)文件開(kāi)始發(fā)出之日起至投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日止，不得少于20日）、供應(yīng)商投標(biāo)、開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)、預(yù)中標(biāo)結(jié)果公示、發(fā)中標(biāo)通知書(shū)確定供應(yīng)商、簽訂合同等環(huán)節(jié)，大體需要40天左右的時(shí)間。這還是在整個(gè)流程正常順利的情況下，如果采購(gòu)過(guò)程中遇到需要經(jīng)過(guò)進(jìn)口產(chǎn)品審批、供應(yīng)商對(duì)招標(biāo)文件提出質(zhì)疑需要澄清或修改標(biāo)書(shū)、供應(yīng)商對(duì)中標(biāo)公告提出質(zhì)疑等情況，那么時(shí)間還要相應(yīng)延長(zhǎng)。
邀請(qǐng)招標(biāo)，除了履行與公開(kāi)招標(biāo)相同的環(huán)節(jié)外，還要增加7個(gè)工作日的資格預(yù)審時(shí)間。
競(jìng)爭(zhēng)性談判和詢(xún)價(jià)，從談判文件、詢(xún)價(jià)通知書(shū)發(fā)出之日起至供應(yīng)商提交首次響應(yīng)文件截止之日止只需要不少于3個(gè)工作日，因此可以比公開(kāi)招標(biāo)減少15-17天的時(shí)間。
單一來(lái)源采購(gòu)，達(dá)到公開(kāi)招標(biāo)限額以上如擬采用單一來(lái)源方式的，在向設(shè)區(qū)市以上財(cái)政部門(mén)申請(qǐng)非招標(biāo)方式采購(gòu)審批之前，還應(yīng)當(dāng)在省級(jí)以上財(cái)政部門(mén)指定媒體上公示，公示期不少于5個(gè)工作日。
從上述采購(gòu)方式的時(shí)限規(guī)定來(lái)看，公開(kāi)招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)的流程較長(zhǎng)，其效率低于競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)和單一來(lái)源這三種采購(gòu)方式。
政府采購(gòu)法規(guī)定，“公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式”“因特殊情況需要采用公開(kāi)招標(biāo)以外的采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)在采購(gòu)活動(dòng)前獲得設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的批準(zhǔn)”。事物都是有兩面性的，在政府采購(gòu)運(yùn)作中，如過(guò)于強(qiáng)調(diào)公開(kāi)招標(biāo)方式，在公正、公平和競(jìng)爭(zhēng)性方面有其優(yōu)勢(shì)，但也會(huì)不可避免地帶來(lái)采購(gòu)周期較長(zhǎng)、程序繁瑣、效率較低、成本較高等問(wèn)題。
（三）預(yù)算管理水平
預(yù)算管理水平、預(yù)算編制質(zhì)量直接影響政府采購(gòu)的效率。許多地方雖然編制了政府采購(gòu)預(yù)算，但是編制質(zhì)量不高、批復(fù)時(shí)間晚且調(diào)整幅度大，使政府采購(gòu)缺乏計(jì)劃性，必然降低政府采購(gòu)效率。
（四）項(xiàng)目復(fù)雜程度
項(xiàng)目復(fù)雜，會(huì)增加采購(gòu)文件的制作時(shí)間；技術(shù)要求高，會(huì)增加評(píng)標(biāo)、驗(yàn)收等多道程序的時(shí)間。因而，采購(gòu)項(xiàng)目越復(fù)雜、技術(shù)要求越高，則耗費(fèi)的時(shí)間就越多，政府采購(gòu)效率就會(huì)越低。這就要求采購(gòu)人應(yīng)實(shí)事求是地確定采購(gòu)項(xiàng)目需求，在配置上不能要求越復(fù)雜越好，在技術(shù)指標(biāo)上不能要求越高越好。
（五）各參與方協(xié)調(diào)配合程度
政府采購(gòu)效率是建立在政府采購(gòu)有關(guān)各方互相協(xié)調(diào)、互相配合前提下的效率。提高政府采購(gòu)效率需要采購(gòu)單位、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商、評(píng)審專(zhuān)家等參與方的共同努力。
1.采購(gòu)單位。政府采購(gòu)效率的高低，在很大程度上取決于采購(gòu)單位是否按規(guī)定的時(shí)限做好各環(huán)節(jié)的工作。政府采購(gòu)改變了機(jī)關(guān)事業(yè)單位的采購(gòu)習(xí)慣，也觸動(dòng)了少數(shù)人的權(quán)力和利益，難免受到誤解抵觸。一些采購(gòu)單位對(duì)政府采購(gòu)工作的目標(biāo)、程序和方法不甚理解，采購(gòu)人“采購(gòu)主體”意識(shí)不足，對(duì)自己的職責(zé)和權(quán)利不明，未能依法正確履行自己的職責(zé)。從總體來(lái)看，我國(guó)當(dāng)前還存在著采購(gòu)單位重視程度不夠、采購(gòu)人員隊(duì)伍素質(zhì)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：有些采購(gòu)人提供的技術(shù)、質(zhì)量和服務(wù)需求不夠明確，變化頻繁，增加了采購(gòu)難度；有些采購(gòu)人在提供采購(gòu)需求時(shí)，對(duì)市場(chǎng)信息和產(chǎn)品知識(shí)沒(méi)有深入調(diào)研，照抄某個(gè)品牌的技術(shù)指標(biāo)，造成傾向性和對(duì)其他品牌的不公平，容易引起質(zhì)疑、復(fù)議和廢標(biāo)；有些采購(gòu)人對(duì)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)代為制作的采購(gòu)文件，因各種原因確認(rèn)遲緩，或是堅(jiān)持不合理、不必要的傾向性意見(jiàn)；一些采購(gòu)單位對(duì)不是自己預(yù)想的中標(biāo)供應(yīng)商故意拖延組織驗(yàn)收，不按合同規(guī)定及時(shí)付款，或提出一些不合理的其他要求等等。這些情況，無(wú)疑都會(huì)影響采購(gòu)項(xiàng)目的順利進(jìn)行，降低采購(gòu)效率。
2.采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)人員配備和素質(zhì)高低，直接關(guān)系政府采購(gòu)效率。有的代理機(jī)構(gòu)只是集團(tuán)公司的分公司或辦事處，在開(kāi)展代理業(yè)務(wù)的地區(qū)實(shí)際上只有三五個(gè)人負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)，遇到項(xiàng)目集中時(shí)難以調(diào)配人力資源；有的在人力資源安排上，出于經(jīng)濟(jì)效益考量，重視承攬業(yè)務(wù)，忽視操作人員配備；有的對(duì)工作人員培訓(xùn)不足，工作人員容易產(chǎn)生工作疏漏；有的對(duì)員工激勵(lì)不足，人員流動(dòng)性過(guò)大。這些都是造成代理機(jī)構(gòu)采購(gòu)運(yùn)作效率低下的原因。
3.供應(yīng)商。政府采購(gòu)供需雙方需要密切配合，在法律框架內(nèi)完成交易，供應(yīng)商的投標(biāo)經(jīng)驗(yàn)與技巧非常重要。政府采購(gòu)實(shí)踐中經(jīng)常發(fā)生供應(yīng)商因投標(biāo)過(guò)程中的低級(jí)錯(cuò)誤而直接出局的問(wèn)題，如保證金錯(cuò)轉(zhuǎn)，把總公司資質(zhì)錯(cuò)當(dāng)成子公司資質(zhì)，標(biāo)書(shū)不符合基本形式要求，標(biāo)書(shū)不滿(mǎn)足采購(gòu)文件規(guī)定的商務(wù)條款或技術(shù)條款等。供應(yīng)商的低級(jí)錯(cuò)誤，不僅會(huì)給自己帶來(lái)?yè)p失，也關(guān)系采購(gòu)的競(jìng)爭(zhēng)和效率，在某些招標(biāo)采購(gòu)項(xiàng)目中，一個(gè)投標(biāo)供應(yīng)商的出局可能會(huì)導(dǎo)致投標(biāo)供應(yīng)商數(shù)量不足3家而不得不重新招標(biāo)的情況。
4.評(píng)審專(zhuān)家。專(zhuān)家數(shù)量直接關(guān)系評(píng)審效率。如專(zhuān)家數(shù)量不足，專(zhuān)家抽取的效率就低，專(zhuān)家到位就慢。對(duì)于專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)分類(lèi)也要把握好“度”，分類(lèi)過(guò)細(xì)會(huì)導(dǎo)致類(lèi)別中專(zhuān)家數(shù)量過(guò)少，造成抽取效率低，專(zhuān)家容易被“鎖定攻關(guān)”；分類(lèi)過(guò)粗又會(huì)導(dǎo)致專(zhuān)家專(zhuān)業(yè)性不夠，外行評(píng)內(nèi)行，影響評(píng)審質(zhì)量。
（六）監(jiān)管審批流程與效率
政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)影響效率主要是在審批環(huán)節(jié)，包括非公開(kāi)招標(biāo)方式審批、進(jìn)口產(chǎn)品審批、采購(gòu)計(jì)劃表審批。如何簡(jiǎn)化審批流程，縮短審批時(shí)間，以滿(mǎn)足采購(gòu)人對(duì)時(shí)間效率的需求？以廈門(mén)市為例，非公開(kāi)招標(biāo)方式審批和進(jìn)口產(chǎn)品審批通常要經(jīng)過(guò)“采購(gòu)辦經(jīng)辦-采購(gòu)辦主任-分管局領(lǐng)導(dǎo)”三個(gè)環(huán)節(jié)，進(jìn)口產(chǎn)品在審批之前需要取得專(zhuān)家論證或主管部門(mén)批準(zhǔn)；采購(gòu)計(jì)劃表審批則需要經(jīng)過(guò)“業(yè)務(wù)處室專(zhuān)管員-業(yè)務(wù)處處長(zhǎng)-采購(gòu)辦經(jīng)辦-采購(gòu)辦主任”四個(gè)環(huán)節(jié)，其中在公開(kāi)招標(biāo)限額以上擬采取非公開(kāi)招標(biāo)方式的，必須事先取得非公開(kāi)招標(biāo)方式批準(zhǔn)。筆者認(rèn)為，為提高效率，能夠取消的審批應(yīng)盡量取消；能夠簡(jiǎn)化的環(huán)節(jié)就盡量簡(jiǎn)化；能夠通過(guò)網(wǎng)上審批的，應(yīng)盡量通過(guò)網(wǎng)上審批，減少紙質(zhì)流轉(zhuǎn)。（作者單位：廈門(mén)市財(cái)政局政府采購(gòu)管理辦公室）
本文來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
