政府采購弊端分析與改進(jìn)建議
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發(fā)布日期：2014年07月11日
隨著政府采購類別范圍越來越廣，采購量和投資額逐步增加，政府采購主體行為是否規(guī)范，不但影響采購方等有關(guān)方面的日常工作，而且還關(guān)系到各部門的利益，甚至直接影響政府的公眾形象，關(guān)系到社會(huì)和諧的構(gòu)建。
2012年1月11日，某電廠機(jī)電招標(biāo)項(xiàng)目被央視《焦點(diǎn)訪談》欄目曝光，從而揭示并暴露了長期以來我國政府采購行業(yè)普遍存在的種種弊端，諸如業(yè)主行為不規(guī)范，違規(guī)操作；評(píng)標(biāo)專家?guī)旃芾砘靵y無序，評(píng)標(biāo)流于形式；招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)不嚴(yán)格按照相關(guān)法律法規(guī)執(zhí)業(yè)，頻頻發(fā)生違規(guī)違紀(jì)行為；監(jiān)管機(jī)構(gòu)缺位或不作為，導(dǎo)致監(jiān)管乏力等失控現(xiàn)象。用以上案例來反觀我國目前的政府采購行業(yè)，存在的各種隱患令人堪憂。鑒于全國地域廣泛，各地管理模式有所不同，本文僅從各地存在的普遍現(xiàn)象中予以總結(jié)、分析并論述，以期能達(dá)到拋磚引玉的效果。
一、政府采購管理機(jī)制有待完善
1．政府采購過程監(jiān)管時(shí)常缺位，甚至處于無監(jiān)管狀態(tài)
目前全國多數(shù)省市不論是市級(jí)或是縣區(qū)級(jí)政府采購，一般都由相應(yīng)職級(jí)的政府采購辦公室行使監(jiān)管職責(zé)。但實(shí)際操作過程中，因許多地區(qū)并無硬性要求要到招標(biāo)采購交易中心進(jìn)行有序交易，多數(shù)地方只有統(tǒng)一的建設(shè)工程交易中心還沒有統(tǒng)一的采購交易中心，因此政府采購辦公室人員很難及時(shí)、有效地進(jìn)行現(xiàn)場監(jiān)管，且在實(shí)踐中也無法派出那么多人手進(jìn)行監(jiān)管。因此一般采購活動(dòng)由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)經(jīng)辦，多在其辦公場所內(nèi)完成，或在業(yè)主所在地或在業(yè)主指定的場所內(nèi)完成。業(yè)主派工作人員參與，偶爾也有業(yè)主單位的紀(jì)檢部門到場監(jiān)督，但此類情形多是“走形式”而已。實(shí)際上，采購行為多處于無統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管缺失狀態(tài)。
2．評(píng)標(biāo)專家?guī)旃芾聿灰?guī)范，抽選行為失控
許多省市政府采購評(píng)標(biāo)專家?guī)炱毡榻⒂?004年前后，后來只是添加了部分專業(yè)人員，并未實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)維護(hù)。原有專家信息有的已存10年之久，部分關(guān)鍵信息早已變化卻沒有及時(shí)更新信息。所以，也就發(fā)生了抽到的專家已改行，或是專家被抽到去評(píng)審本單位項(xiàng)目的事情。
而且目前政府采購行業(yè)的專家管理系統(tǒng)也相對落后，遠(yuǎn)不如工程招標(biāo)交易系統(tǒng)完善（應(yīng)用智能抽取、自動(dòng)預(yù)約通知），仍然采用由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)人工電話通知的方式。但這種方式難免會(huì)泄露專家評(píng)委信息，給招標(biāo)人和投標(biāo)人進(jìn)行違規(guī)操作的可乘之機(jī)，這也就是目前政府采購類評(píng)委違紀(jì)的主要原因之一。
3．主管部門實(shí)行保護(hù)主義，缺失公平與公正
目前，擁有財(cái)政部政府采購代理資質(zhì)的機(jī)構(gòu)類別較多，除了原財(cái)政系統(tǒng)的代理機(jī)構(gòu)外，還有工程招標(biāo)系統(tǒng)及貿(mào)易機(jī)電（商務(wù)）系統(tǒng)的各類別機(jī)構(gòu)。
財(cái)政部本身并無偏見，只要符合規(guī)定，都予以頒發(fā)資質(zhì)證書。但在各地方，由于部門保護(hù)主義以及既得利益關(guān)系作祟，采購代理業(yè)務(wù)被某些地方政府主管政府采購的部門人為地加以操控，甚至有的還明目張膽規(guī)定，只有原財(cái)政系統(tǒng)的采購代理機(jī)構(gòu)才能在本地從事政府采購代理業(yè)務(wù)，其他系統(tǒng)的代理機(jī)構(gòu)，即使擁有財(cái)政部的甲級(jí)資質(zhì)，也不能在本地從業(yè)。有的還規(guī)定每個(gè)行政區(qū)域的業(yè)務(wù)只能由某家代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理，或者市級(jí)采購只能由某幾家代理機(jī)構(gòu)“輪流坐莊”，搞壟斷主義，也使得一些資質(zhì)低的或是無資質(zhì)的代理機(jī)構(gòu)有業(yè)務(wù)，而一些資質(zhì)高的綜合實(shí)力強(qiáng)的代理機(jī)構(gòu)卻被排斥在外。這些地方政府部門的規(guī)定，不但違反相關(guān)部委法令，也違反《政府采購法》，顯失公平與公正，助長了行業(yè)不正之風(fēng)。
4．采購招標(biāo)文件設(shè)置條件繁多，沒有統(tǒng)一的范本和標(biāo)準(zhǔn)
由于某些省市的政府采購長期以來沒有像工程招標(biāo)那樣出臺(tái)一些規(guī)范性的招標(biāo)文件范本和標(biāo)準(zhǔn)，從政策法規(guī)方面完善政府采購招標(biāo)過程管理細(xì)則，導(dǎo)致采購人、代理機(jī)構(gòu)隨意設(shè)定門檻，排斥潛在投標(biāo)人，導(dǎo)致投標(biāo)人、供應(yīng)商對政府采購多有詬病，對其造成了不良的社會(huì)負(fù)面影響。
二、政府采購的各方主體行為不規(guī)范
1．業(yè)主采購行為有偏差
采購人作為業(yè)主，往往是采購標(biāo)的使用人或采購的實(shí)施者，并非真正的投資人或產(chǎn)權(quán)所有人。財(cái)政項(xiàng)目及國企項(xiàng)目的真正業(yè)主是國家，但采購人作為“代表人”，其行為卻時(shí)常有偏差。為了謀取利益，采購人常常規(guī)避相關(guān)法規(guī)政策，故意提高采購價(jià)格或提高標(biāo)準(zhǔn)等，操作中標(biāo)人或供應(yīng)商，通過設(shè)定利益關(guān)系人，達(dá)到個(gè)人目的。
2．采購代理機(jī)構(gòu)違規(guī)操作
采購代理機(jī)構(gòu)作為中介，本應(yīng)站在公正、公平的立場上維護(hù)并執(zhí)行國家法律法規(guī)。但在實(shí)施過程中，個(gè)別代理機(jī)構(gòu)過于看重自身利益，往往受制于業(yè)主，受控于行業(yè)管理者，喪失立場，成為串標(biāo)、操控專家、設(shè)定利益條件等行為的“幫兇”。特別是在地方壟斷主義的保護(hù)下，無視市場化競爭規(guī)則，時(shí)常違規(guī)操作。
3．投標(biāo)人、供應(yīng)商行為失信
供應(yīng)商本應(yīng)“守法踐諾，誠信自律”，但受行業(yè)環(huán)境的不良影響，以及相關(guān)法律法規(guī)的不完善，一些供應(yīng)商也為了能中標(biāo)而不擇手段，失信行為也比比皆是。
三、規(guī)范政府采購的相關(guān)建議
為了從源頭上規(guī)范政府采購，首先要對管理體制進(jìn)行改進(jìn)、革新，劃清政府采購行業(yè)主管部門的職責(zé)與權(quán)限，還原財(cái)政部門的政府采購監(jiān)管職能，杜絕地方上的違法違紀(jì)行為；其次應(yīng)將政府采購行業(yè)納入整個(gè)招標(biāo)采購系統(tǒng)中，逐步實(shí)現(xiàn)制度化、程序化、規(guī)范化管理，最后應(yīng)對招標(biāo)主體特別是采購人進(jìn)行法律法規(guī)培訓(xùn)和引導(dǎo)。借鑒其他行業(yè)以及部分省市的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，筆者提出以下幾點(diǎn)具體建議，供大家參考。
1．加強(qiáng)政府采購辦公室的管理，并將采購過程納入有形交易市場中統(tǒng)一管理
政府采購辦公室作為管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，應(yīng)適當(dāng)增加人員編制，除對政府采購的類別審理、采購審批、采購代理機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理等日常事務(wù)外，還應(yīng)參照目前一些工程招標(biāo)投標(biāo)管理辦公室的成熟做法，對采購文件的合規(guī)性進(jìn)行指導(dǎo)，制定相應(yīng)的范本和標(biāo)準(zhǔn)，負(fù)責(zé)對采購文件的合規(guī)性判定和投訴的評(píng)判處理等。
采購過程監(jiān)督缺位的現(xiàn)象并非都是政府采購辦公室的過錯(cuò)，目前許多省市尚沒有統(tǒng)一的采購交易中心，很難派出大量人員進(jìn)行監(jiān)督。因此，可以借鑒部分先試點(diǎn)成功的省市，參照建設(shè)工程交易中心的做法，建立采購招標(biāo)交易中心，將采購評(píng)審過程納入交易中心中規(guī)范交易，或者將兩中心合并，統(tǒng)稱為“招標(biāo)采購交易中心”，兩者資源共享、人員共用，也能達(dá)到良好效果。當(dāng)然，由于政府采購的特征（項(xiàng)目標(biāo)的投資額較?。?，可以對其進(jìn)行劃分，規(guī)定達(dá)到一定規(guī)模以上的項(xiàng)目必須進(jìn)采購招標(biāo)交易中心（如政府采購類工程200萬元以上、貨物類100萬元以上、服務(wù)類50萬元以上），小型項(xiàng)目則可在交易中心場地以外實(shí)施。將一定規(guī)模以上的項(xiàng)目進(jìn)行“陽光操作”，杜絕種種違規(guī)違紀(jì)的發(fā)生。
2．統(tǒng)一監(jiān)督管理和紀(jì)檢再監(jiān)察
部分地區(qū)政府采購辦公室的監(jiān)督管理缺位，可以通過建立大型交易中心來進(jìn)行完善，可以參照部分省市先進(jìn)做法來構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)（如招標(biāo)采購管理辦公室），下設(shè)政府采購（財(cái)政系統(tǒng)）、工程（住建系統(tǒng)）、機(jī)電設(shè)備（商務(wù)系統(tǒng)）三大系列的業(yè)務(wù)指導(dǎo)監(jiān)管小組，仍受各主管部門的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，但需要直屬政府管理辦公室或發(fā)展改革部門管轄，才能進(jìn)行有效協(xié)調(diào)和管理。
3．規(guī)范政府采購類別對應(yīng)的適用采購形式的管理
嚴(yán)格采購方式的審核管理，凡屬能公開招標(biāo)采購的必須以公開招標(biāo)的形式進(jìn)行采購，對邀請招標(biāo)采購、競爭性談判采購行為嚴(yán)把關(guān)，并嚴(yán)控單一來源采購審核。
凡是屬于工程類的項(xiàng)目，以及根據(jù)《工程建設(shè)項(xiàng)目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》規(guī)定的工程貨物，如裝飾工程、智能化工程、電子系統(tǒng)工程等以及電梯、空調(diào)設(shè)備、建材、工程設(shè)施等，全部進(jìn)入建設(shè)工程交易中心按工程類項(xiàng)目采用工程招標(biāo)形式，并按建設(shè)工程交易中心的規(guī)定運(yùn)行。由于建設(shè)工程招標(biāo)管理和建設(shè)工程交易的規(guī)范化程度比較完善，在政府采購未并入大型交易中心之前，凡上述提到的工程類項(xiàng)目（包括工程設(shè)備、貨物）宜按工程招標(biāo)執(zhí)行，杜絕部分采購人借政府采購形式之名進(jìn)行違規(guī)操作。
4．代理機(jī)構(gòu)的規(guī)范管理與監(jiān)管應(yīng)市場化，公正、公平、透明
對代理機(jī)構(gòu)的管理應(yīng)按照財(cái)政部相關(guān)規(guī)定和資質(zhì)要求進(jìn)行規(guī)范管理，讓其有序競爭。各地應(yīng)自行清理所有與《招標(biāo)投標(biāo)法》及《政府采購法》相抵觸的文件，徹底糾正不良之風(fēng)，創(chuàng)造公平、公正的市場環(huán)境。只要符合資質(zhì)條件的，不管民營和國有均可參與市場自由競爭，不能由某些財(cái)政主管部門人為地隨意設(shè)置準(zhǔn)入，或由業(yè)主根據(jù)采購項(xiàng)目的特征自行選擇匹配的代理機(jī)構(gòu)。適當(dāng)時(shí)候也可以借鑒國際上先進(jìn)國家的經(jīng)驗(yàn)按規(guī)定程序進(jìn)行評(píng)比排序、擇優(yōu)比選并設(shè)立名錄，供各采購人參考和使用。只有營造公平、有序的競爭環(huán)境，才能促進(jìn)代理機(jī)構(gòu)的規(guī)范發(fā)展，保證其守法經(jīng)營，誠信自律。
5．加強(qiáng)專家?guī)旃芾?，保證評(píng)審的公正、公平
針對目前專家?guī)齑嬖诘谋锥?，建議將政府采購評(píng)審專家?guī)旖挥枞肆Y源和社會(huì)保障部門統(tǒng)一構(gòu)建（包括“工程招標(biāo)專家?guī)臁币部砂创丝紤]），每年對信息進(jìn)行更新，并根據(jù)專業(yè)需要不斷增加人數(shù)。人力資源和社會(huì)保障部門掌握著當(dāng)?shù)厮屑夹g(shù)專業(yè)人員的詳細(xì)信息，可由專家自行申報(bào)，由人社部門進(jìn)行審核，然后分門別類，每年更新并審核一次。信息若有變更可及時(shí)進(jìn)行更新申報(bào)和核對，并對隱瞞和欺騙行為進(jìn)行相應(yīng)處罰，對違法違規(guī)加以嚴(yán)懲。專家?guī)斓臉?gòu)建、維護(hù)、信息更新、收費(fèi)、處罰等均歸人力資源和社會(huì)保障部門管理，而專家入庫資格、使用、評(píng)價(jià)（不良記錄）可歸政府采購辦公室管理。另外，全國大部份省市由發(fā)展改革部門統(tǒng)一分類構(gòu)建專家?guī)?，?cái)政部門的政府采購評(píng)審，建設(shè)部門的工程評(píng)標(biāo)，商務(wù)部門的機(jī)電招標(biāo)評(píng)審等使用該專家?guī)欤撟龇ㄒ部山梃b。
專家的抽選統(tǒng)一按大型交易中心的運(yùn)行規(guī)則運(yùn)行，采用電子化語音操控，專家的評(píng)審過程統(tǒng)一進(jìn)入交易中心場所中公開、透明進(jìn)行。評(píng)審過程置于公開監(jiān)控中，從而杜絕專家信息泄露，評(píng)審結(jié)果被人為操控等不良行為的發(fā)生。
6．加大宣傳、教育力度，規(guī)范采購各方的主體行為
定期組織采購人、代理機(jī)構(gòu)、投標(biāo)人等主體進(jìn)行法律法規(guī)學(xué)習(xí)與專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，聘請紀(jì)檢、監(jiān)察等相關(guān)部門來介紹行業(yè)違法違規(guī)典型案例，對從業(yè)人員進(jìn)行一年至少兩次的培訓(xùn)教育，逐步構(gòu)建行業(yè)誠信自律氛圍。
四、政府采購行業(yè)的深化改革方向
全國已有部分省市的招標(biāo)采購管理工作劃歸具有跨部門管理職權(quán)的發(fā)展改革部門或市級(jí)政府辦公室來管理。有許多省市已經(jīng)構(gòu)建并設(shè)立了“大管理、大中心”的體制，即將政府采購、工程招標(biāo)、機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)等招標(biāo)交易管理工作統(tǒng)一設(shè)立市（區(qū)）招標(biāo)采購管理辦公室即“大管理”（多掛靠在市發(fā)展改革委、許多省市發(fā)展改革委下設(shè)的招標(biāo)投標(biāo)管理處或管理局，專事三大系列甚至包括產(chǎn)權(quán)交易、國土資源招拍、藥品招標(biāo)、科技招標(biāo)的管理）進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，并將該三項(xiàng)業(yè)務(wù)全部納入有形市場的市（地區(qū)）招標(biāo)采購交易中心即“大中心”來統(tǒng)一運(yùn)營。
黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。各地可根據(jù)自身實(shí)際情況來整合機(jī)構(gòu)，向“大管理”和“大中心”趨近，本著節(jié)約資源、有序管理、科學(xué)有效的原則，統(tǒng)一監(jiān)督管理、統(tǒng)一進(jìn)場。
政府采購行業(yè)的政府職能轉(zhuǎn)變已是大勢所趨，集“運(yùn)動(dòng)員”、“裁判員”于一身的管理機(jī)制應(yīng)當(dāng)趁時(shí)改進(jìn)。政府采購、工程招標(biāo)、機(jī)電設(shè)備招標(biāo)等系統(tǒng)的招標(biāo)采購統(tǒng)一監(jiān)督、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一平臺(tái)交易的體制改革與行政管理創(chuàng)新已有經(jīng)驗(yàn)可鑒，正當(dāng)其時(shí)。（ 作者：黃俊莉 單位：廈門天和項(xiàng)目管理投資咨詢有限公司 ）
來源：《招標(biāo)采購管理》
