市場化是公共資源交易的陽光之路
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發(fā)布日期：2014年07月28日
公共資源交易,泛指政府采購、國有產(chǎn)權(quán)交易、土地使用權(quán)出讓、工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)等所有涉及公共資源的交易活動(dòng)。
2013年下發(fā)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》提出,要在2014年6月底前提出整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái)的方案,由中央編制辦公室協(xié)調(diào)。目前,全國省、市、縣級(jí)的公共資源交易中心已經(jīng)有700多個(gè),廣東、四川、海南、青海等省份相繼整合成立了全省統(tǒng)一的公共資源交易中心。統(tǒng)一性的公共資源交易中心的建立,已成為從源頭上防控腐敗和新一輪行政體制改革的重要舉措。就此話題,本報(bào)邀請(qǐng)業(yè)內(nèi)專家進(jìn)行了對(duì)話。
苗偉(以下簡稱“苗”):中國報(bào)價(jià)網(wǎng)委員會(huì)主任,長江流域共同市場執(zhí)行會(huì)長,山東產(chǎn)權(quán)交易中心黨委書記、總經(jīng)理。
馬清偉(以下簡稱“馬”):大眾日?qǐng)?bào)編輯。
按照市場規(guī)律,在同等質(zhì)量的前提下,買東西當(dāng)然是越便宜越好,賣東西當(dāng)然是價(jià)越高越好。但在公共資源交易領(lǐng)域,目前很多時(shí)候不是這樣的。
馬:公共資源的配置過去一般掌握在政府部門手中,這就造成一方面資源是由政府而非市場來配置的,資源的利用效率不高；另一方面也使得工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地使用權(quán)和礦業(yè)權(quán)出讓、國有產(chǎn)權(quán)交易、政府采購等涉及公共資源配置的領(lǐng)域成為腐敗的高發(fā)易發(fā)區(qū)?？梢哉f,成立統(tǒng)一的公共資源交易中心、通過市場化的手段來配置公共資源,從一開始就被賦予了“源頭上防控腐敗”的使命。
苗:在公共資源配置領(lǐng)域,近些年我們國家已經(jīng)做了一些市場化的嘗試,比如政府采購公開化、工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)、土地出讓招拍掛等,從實(shí)踐的效果來看,確實(shí)在防控腐敗方面發(fā)揮了巨大的作用,但依然有很多問題存在。主要原因我覺得就是資源配置的市場化程度還不夠徹底,市場建設(shè)還不夠統(tǒng)一,市場的監(jiān)管體系也還不夠健全、監(jiān)管還不夠嚴(yán)格。所以中央決定,設(shè)立統(tǒng)一的公共資源交易中心,以更大力度推進(jìn)公共資源交易的市場化程度和規(guī)模,真正讓市場在公共資源的配置中起決定性作用。
公共資源交易中心的設(shè)立,對(duì)暗箱操作、私相授受等腐敗問題的解決肯定會(huì)有促進(jìn)作用,但其作用能發(fā)揮到什么程度,我覺得還要看公共資源交易中心是如何運(yùn)作的,也就是它本身的市場化程度和監(jiān)管機(jī)制的問題。
目前我省還沒有建立統(tǒng)一的公共資源交易平臺(tái),但市場化的嘗試很早就有了,省級(jí)的、分部門分領(lǐng)域的平臺(tái)有政府采購中心、醫(yī)藥集中采購服務(wù)中心、產(chǎn)權(quán)交易中心等；市一級(jí)在這方面走得更遠(yuǎn),濟(jì)南、濟(jì)寧、濱州等地已經(jīng)建立了自己的公共資源交易中心。但這里面存在一個(gè)問題,即它們市場化的程度是不一樣的,有的市場化程度高,有的市場化程度低,而且這里面還存在市場因部門或地域而分割的情況,各個(gè)交易平臺(tái)的覆蓋范圍都相對(duì)有限。市場化的程度與預(yù)防腐敗功能的發(fā)揮密切相關(guān),因此這是一個(gè)核心的問題。
馬:目前其他省份成立的公共資源交易中心,都強(qiáng)調(diào)所有的公共資源交易都必須強(qiáng)制性的進(jìn)場,禁止任何形式的場外交易,并編制了相應(yīng)的目錄。
苗:為什么要強(qiáng)制進(jìn)場?因?yàn)槲覀儸F(xiàn)在的公共資源配置,很多時(shí)候是不受市場規(guī)律控制、跟市場規(guī)律相悖的。按照市場規(guī)律,在同等質(zhì)量的前提下,買東西當(dāng)然是越便宜越好,賣東西當(dāng)然是價(jià)越高越好,但目前很多情況不是這樣的。所以公共資源交易的強(qiáng)制進(jìn)場應(yīng)該是一個(gè)方向。另外,公共資源交易中心也有責(zé)任和義務(wù),通過很好的服務(wù)把客戶吸引到自己這里來,而不能因?yàn)橛辛藦?qiáng)制性的進(jìn)場規(guī)定就忽略了服務(wù),那也是不行的。
市場的覆蓋范圍很大程度上決定了市場化的程度。對(duì)三、五個(gè)人交易,也是市場化,但真正想買的人可能根本就不知道。因此要建立全省統(tǒng)一的交易市場。
馬:一些地方或部門已經(jīng)設(shè)立了自己屬地或行業(yè)的公共資源交易中心,比如濟(jì)南、濟(jì)寧、濱州等地都設(shè)立了市一級(jí)的交易中心；分行業(yè)或領(lǐng)域的則有山東省政府采購中心、山東省醫(yī)藥集中采購服務(wù)中心、山東產(chǎn)權(quán)交易中心、山東省礦業(yè)權(quán)儲(chǔ)備交易中心等。把這些分散的交易平臺(tái)整合成一個(gè)統(tǒng)一的、全省性的公共資源交易平臺(tái),它的好處是什么?
苗:整合建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺(tái),應(yīng)實(shí)現(xiàn)公共資源交易市場的“五統(tǒng)一、四標(biāo)準(zhǔn)”。
“五統(tǒng)一”是指實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一監(jiān)管體制、統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一信息發(fā)布、統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一資金結(jié)算；“四標(biāo)準(zhǔn)”是指是指專業(yè)市場實(shí)現(xiàn)信息發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)化、交易流程標(biāo)準(zhǔn)化、專家?guī)旃芾順?biāo)準(zhǔn)化、鑒證檔案標(biāo)準(zhǔn)化。
有了統(tǒng)一性和標(biāo)準(zhǔn)化,才能讓市場不受區(qū)域、行業(yè)限制,起到信息集聚、價(jià)值發(fā)現(xiàn)和陽光公開的作用。如果不統(tǒng)一,比如一個(gè)縣、一個(gè)市分別建立相互分隔的市場,那么它的信息發(fā)布、公開,充分實(shí)現(xiàn)買方、賣方對(duì)接,都是有限制的。市場的覆蓋范圍很大程度上決定了市場化的程度。對(duì)三、五個(gè)人交易是市場化,對(duì)幾萬人交易也是市場化,只是程度不同而已。有些機(jī)構(gòu)過去找個(gè)報(bào)紙的中縫、趁個(gè)周末,發(fā)布信息,能夠看到的人就很少,而真正想買的人可能根本就看不到,這里面就可能有尋租的空間。
另外,統(tǒng)一的市場可以實(shí)現(xiàn)“電腦管人腦,全程不可逆”。在公共資源的交易過程中,最大的一個(gè)問題就是轉(zhuǎn)讓方(采購方)亂設(shè)條件,限制買家(賣家)。一些技術(shù)性條件可能只有行內(nèi)人才能看出來,外人看不出來,這實(shí)際上就是人為設(shè)置了壁壘,比如投標(biāo)企業(yè)必須要有什么樣的技術(shù),資產(chǎn)負(fù)債率或人員資質(zhì)必須達(dá)到什么樣的程度。這么一限制,符合條件的就很少了。如果公共資源交易中心的系統(tǒng)與紀(jì)檢監(jiān)察部門、主管部門是相通的,交易信息一旦輸入網(wǎng)絡(luò)便不能取消,想要取消就必須說明理由,需要在系統(tǒng)里面?zhèn)浒浮⒘粝潞圹E,那么暗箱操作的空間就很小了。
馬:成立統(tǒng)一的公共資源交易中心,可以有效解決“市場分割”和相關(guān)部門“管辦不分”的弊病,但同時(shí)不同行業(yè)有不同的交易規(guī)律,各市、縣也可能存在自身的特殊情況,公共資源交易中心在建立統(tǒng)一大市場的過程中,一定要注意建章立制的問題,同時(shí)也要解決好省、市、縣三級(jí)有效聯(lián)動(dòng)的問題。
苗:公共資源交易中心就是一個(gè)大平臺(tái),這個(gè)平臺(tái)里面根據(jù)交易品種、領(lǐng)域的不同,會(huì)有很多的專業(yè)市場,而每個(gè)專業(yè)市場都有自己的交易體系。所有的公共資源交易都在一個(gè)大平臺(tái)上,但具體運(yùn)作可能就是在自己的專業(yè)子系統(tǒng)里面。這并不妨礙市場的統(tǒng)一性,因?yàn)榻y(tǒng)一性主要是體現(xiàn)在信息發(fā)布和交易監(jiān)管上的。
省級(jí)公共資源交易中心需要建立一個(gè)網(wǎng)絡(luò)樞紐基地,同時(shí)也要有一個(gè)有形市場。我覺得在當(dāng)前信息化的條件下,沒必要建立很多的有形市場,縣一級(jí)基本上可以不設(shè),市一級(jí)也沒必要每個(gè)市都設(shè)。關(guān)鍵是我們要有統(tǒng)一的交易系統(tǒng)和監(jiān)管系統(tǒng),兩條系統(tǒng)向下延伸就可以把下面的層級(jí)都聯(lián)系起來。只要交易規(guī)則、信息發(fā)布、監(jiān)管體系等是統(tǒng)一的,它們就只是作為省級(jí)大平臺(tái)的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)或區(qū)域中心而存在。同時(shí),這樣也可以有效避免層級(jí)越低行政干預(yù)可能性越大的弊病。
任何進(jìn)場或者說公開的操作都比私下的操作要好,但公開操作也有程度的不同。在村里公開、鄉(xiāng)里公開、縣里公開,還是市里公開、省里公開,乃至全國公開,它的公開程度是不同的,而程度不同就決定了效果的差異。在目前信息化的條件下,聯(lián)網(wǎng)操作的方式顯然要比物理網(wǎng)點(diǎn)更容易實(shí)現(xiàn)大市場的目的。
企業(yè)相比事業(yè)單位的運(yùn)作方式要更合適,因?yàn)樗鼪]有主管部門,不是“誰家的孩子”,反而更有利于受到來自各個(gè)部門和社會(huì)的監(jiān)管監(jiān)督。
馬:在已經(jīng)建立省一級(jí)公共資源交易中心的省份中,廣東、四川等省都把交易中心定性為省政府直屬、正廳級(jí)的公益一類事業(yè)單位,由財(cái)政進(jìn)行撥款。但也有一些地方,比如北京、上海,是把公共資源交易中心作為一個(gè)企業(yè)化的平臺(tái)來運(yùn)作。
苗:公益性的、不收費(fèi)的模式,并不一定就是好的。因?yàn)槿绻鼪]有一個(gè)正常的利益交換,就很可能會(huì)出現(xiàn)一個(gè)暗的、私下里的利益交換,從而引發(fā)更多的問題。另外,不收費(fèi)的同時(shí)也就沒有了活力、動(dòng)力,在服務(wù)上就會(huì)有欠缺。當(dāng)然,收費(fèi)必須是合理、透明、有充分監(jiān)管的。有了利益的引導(dǎo),公共資源交易中心就更有動(dòng)力和積極性,去把公共資源的價(jià)格賣上去,或把公共采購的價(jià)格降下來。
公共資源交易中心采用企業(yè)化的方式來運(yùn)作,在以下幾個(gè)方面更有優(yōu)勢。第一,管辦分離。過去我們基本上都是在政府機(jī)關(guān)下面設(shè)立一個(gè)事業(yè)單位或者由某一個(gè)處室來辦市場,因此這個(gè)市場的主辦方實(shí)際上就是政府自身,同時(shí)政府還要監(jiān)管市場。這就造成了管辦不分、同體監(jiān)督的局面。相反如果由一個(gè)市場化的機(jī)構(gòu),也就是企業(yè)來辦市場,由于企業(yè)與政府之間沒有行政上的隸屬關(guān)系,這種情況下企業(yè)與政府之間就是一種以市場為主體、政府來實(shí)施監(jiān)管的關(guān)系,從而可以有效地實(shí)現(xiàn)管辦分離、異體監(jiān)督。
第二,政企分開。由企業(yè)來辦市場,將更有利于市場獨(dú)立自主地發(fā)揮作用。市場的建立只是第一步,更重要、更關(guān)鍵的是市場有沒有活力,市場主體能不能發(fā)揮它們的主動(dòng)性、創(chuàng)造性。
第三,有效監(jiān)管。作為一個(gè)企業(yè),因?yàn)樗鼪]有主管部門,不是“誰家的孩子”,反而更有利于受到來自各個(gè)部門和社會(huì)的監(jiān)管監(jiān)督。而事業(yè)單位都有隸屬的部門,它必須掛靠在某一個(gè)行政部門下面,因此它跟政府部門有著非常密切的行政關(guān)系。它的上級(jí)部門可以對(duì)它進(jìn)行監(jiān)管,但其他部門就難以發(fā)揮監(jiān)管作用了。
第四,不增加政府負(fù)擔(dān)。企業(yè)化建立公共資源交易中心不增加政府機(jī)構(gòu)設(shè)置、不增加行政、事業(yè)人員編制、不增加政府公共預(yù)算經(jīng)費(fèi)支出,也符合我國行政體制改革的大方向。
總體上說,企業(yè)化的運(yùn)作方式不一定是最好的方式,但相對(duì)來說卻是一個(gè)更好的方式。尤其是在希望以市場化的手段減小政府對(duì)資源配置的影響力方面,企業(yè)比事業(yè)單位能做的要更多。
馬:成立公共資源交易中心的一個(gè)目的是“從源頭上預(yù)防和控制腐敗”,但所有的公共資源交易都在一個(gè)中心、一套體制下進(jìn)行,對(duì)交易中心本身的監(jiān)管就會(huì)變得格外重要。目前大部分地區(qū)的公共資源交易中心都采取“一委一辦一中心”的模式:“一委”是公共資源交易監(jiān)管委員會(huì),“一辦”是公共資源交易監(jiān)管委員會(huì)辦公室,“一中心”是公共資源交易中心。但也有例外,比如廣東就只有“一委一中心”。
苗:一委、一辦加各監(jiān)管部門、一中心的監(jiān)管模式才是比較合適的。各監(jiān)管部門現(xiàn)在是,將來仍然是市場監(jiān)管的主要力量。我們現(xiàn)有的分部門的監(jiān)管,很多都是在既有的法律法規(guī)框架下來實(shí)施的,而任何監(jiān)管部門對(duì)市場活動(dòng)的監(jiān)管,也必須是要有法律法規(guī)作支撐的。如果說把既有的這些監(jiān)管都去掉,只交給某一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)來監(jiān)管,這是缺乏合法性的。比如國資委監(jiān)管國有資產(chǎn)和產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn),財(cái)政部門監(jiān)管政府采購,建設(shè)部門或土地部門監(jiān)管土地流轉(zhuǎn),相對(duì)應(yīng)的分別有《國資法》、《采購法》和《土地管理法》,這是公共資源交易監(jiān)管的依據(jù)。因此,部門監(jiān)管現(xiàn)在和將來相當(dāng)長的時(shí)間內(nèi)都不能取消。那么要解決什么問題呢?就是部門既辦市場又管市場的問題,也就是管辦不分、同體監(jiān)督的問題。之前的政府部門與部門之間是分割的,現(xiàn)在要成立一個(gè)統(tǒng)一的公共資源交易中心,它不隸屬于任何政府部門,因此我們同樣需要有一個(gè)跨部門的、綜合的監(jiān)管部門,即“委”下面的“辦”。這樣就既不影響部門依據(jù)各自的法律法規(guī)來實(shí)施監(jiān)管,同時(shí)在遇到一些棘手的、并沒有明確規(guī)定由哪一個(gè)部門管理的問題的時(shí)候,又可以由監(jiān)管辦公室來協(xié)調(diào)解決。監(jiān)管辦公室一方面制定綜合性的市場運(yùn)行規(guī)則制度,另一方面又對(duì)公共資源交易中心實(shí)施一般性的監(jiān)管,而專業(yè)性的監(jiān)管還是由原來的主管部門負(fù)責(zé)。這樣,既有綜合性的監(jiān)管,又有專業(yè)性的監(jiān)管,暗箱操作、私相授受就能得到有效的控制,公共資源交易的陽光化、公開化就能得到實(shí)現(xiàn)。
而最上層的公共資源交易監(jiān)管委員會(huì),相對(duì)來說應(yīng)該是一個(gè)比較虛的議事機(jī)構(gòu)。它更多的是承擔(dān)設(shè)立交易規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)、編制進(jìn)場目錄等頂層設(shè)計(jì)的職能,或者是在監(jiān)管辦公室也協(xié)調(diào)不了的情況下,解決一些重大的分歧或矛盾。它的常設(shè)機(jī)構(gòu)就是監(jiān)管辦公室。
公共資源交易中心的建立,既需要市場發(fā)揮作用,也需要政府發(fā)揮作用。市場的作用主要使信息發(fā)布得更廣泛,運(yùn)作得更規(guī)范,服務(wù)得更便捷。但如何建立起一個(gè)完善的市場體系、統(tǒng)一的交易規(guī)章制度,以及實(shí)施有效的監(jiān)管,則是政府必須要做的事。所以這兩個(gè)方面可以說不可偏廢。
來源：大眾日?qǐng)?bào)
