誰來履約驗(yàn)收政府采購項(xiàng)目效果最好？
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發(fā)布日期：2014年08月13日
履約驗(yàn)收主體需進(jìn)一步明確
由誰來擔(dān)當(dāng)政府采購項(xiàng)目的履約驗(yàn)收主體更為合適？這個(gè)話題一經(jīng)拋出，便引起了業(yè)內(nèi)人士熱議，他們所持觀點(diǎn)各不相同。有的認(rèn)為按照政府采購相關(guān)法律規(guī)定，驗(yàn)收主體就是采購人；有的認(rèn)為，由集中采購機(jī)構(gòu)主導(dǎo)項(xiàng)目履約驗(yàn)收較為合適；還有的則認(rèn)為，引入第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)或邀請(qǐng)未中標(biāo)供應(yīng)商參與項(xiàng)目履約驗(yàn)收效果會(huì)更好。
采購人法定責(zé)任不可推卸
江西省財(cái)政廳政府采購工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任謝鳳根說，由于江西省本級(jí)沒有集中采購機(jī)構(gòu)，政府采購項(xiàng)目都是交由社會(huì)代理機(jī)構(gòu)操作，項(xiàng)目的履約驗(yàn)收都由采購人來完成。
南開大學(xué)法學(xué)院教授何紅鋒和深圳市財(cái)政委員會(huì)政府采購監(jiān)督管理辦公室汪泳都認(rèn)為，根據(jù)《政府采購法》相關(guān)規(guī)定，采購人是項(xiàng)目履約驗(yàn)收的主體。
黑龍江省政府采購管理辦公室主任劉梓久也認(rèn)同此觀點(diǎn)，"今年，我們正在設(shè)計(jì)出臺(tái)一個(gè)有關(guān)履約驗(yàn)收工作開展的辦法，明確采購人是履約驗(yàn)收主體。集中采購機(jī)構(gòu)受我們委托，可重點(diǎn)抽查社會(huì)關(guān)注度高或容易出問題的項(xiàng)目，確保采購效果，提升政府采購滿意度。"
文化部財(cái)務(wù)司國(guó)有資產(chǎn)處副處長(zhǎng)李峻也認(rèn)為，作為預(yù)算執(zhí)行主體，負(fù)有主體責(zé)任，履約驗(yàn)收的主體理應(yīng)由采購單位來擔(dān)綱更合理。
集采機(jī)構(gòu)受委托可驗(yàn)收
內(nèi)蒙古自治區(qū)政府采購中心主任劉恒斌介紹說，目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)的政府采購項(xiàng)目全都是由采購人自己驗(yàn)收的，該中心沒有介入這一環(huán)節(jié)。但采購單位也可以委托集中采購機(jī)構(gòu)，對(duì)采購項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收，不過前提是，在制度設(shè)計(jì)方面，應(yīng)明確集中采購機(jī)構(gòu)作為驗(yàn)收主體的相關(guān)權(quán)限和職能。
江蘇省政府采購中心主任蔣華中說，目前，該中心組織采購的項(xiàng)目，他們會(huì)對(duì)履約情況進(jìn)行抽檢，對(duì)于復(fù)雜的項(xiàng)目，還會(huì)邀請(qǐng)業(yè)界專家、采購人代表一起，組成驗(yàn)收小組，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行驗(yàn)收。
外交部財(cái)務(wù)司政府采購及國(guó)有資產(chǎn)管理處處長(zhǎng)周慕良認(rèn)為，一些大型復(fù)雜的采購項(xiàng)目，采購人自身很難完成項(xiàng)目的驗(yàn)收，此時(shí)可委托集中采購機(jī)構(gòu)來驗(yàn)收，其他項(xiàng)目采購人可自行組織驗(yàn)收。
對(duì)于集中采購機(jī)構(gòu)可否作為驗(yàn)收主體的問題，劉梓久說出了自己的想法，集采機(jī)構(gòu)能否勝任該項(xiàng)工作？他們有沒有足夠的專業(yè)人員開展驗(yàn)收工作？在代理政府采購項(xiàng)目的同時(shí)，有沒有精力做好？這些問題值得思考。
引入第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)
周慕良認(rèn)為，在履約驗(yàn)收過程中，可以考慮引入第三方檢測(cè)機(jī)構(gòu)，而且前期還可以就采購需求的提出，標(biāo)書的制作給采購人提建議，讓招標(biāo)文件更加客觀公正。
記者了解到，深圳市政府采購中心專門制定了《深圳市政府采購中心履約驗(yàn)收管理操作規(guī)程（試行）》，以明確采購各方權(quán)責(zé)。對(duì)于項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)抽驗(yàn)，他們采取了多種組合方式，就目前而言，該中心一般通過委托第三方質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)或抽取專家的形式組成抽驗(yàn)小組。今后，該中心也不排除考慮引入未中標(biāo)供應(yīng)商參與其投標(biāo)項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)抽驗(yàn)工作。
青海省財(cái)政廳政府采購監(jiān)督管理處處長(zhǎng)藺華藏表示，對(duì)于項(xiàng)目的履約驗(yàn)收，必要時(shí)他們還會(huì)邀請(qǐng)未中標(biāo)供應(yīng)商參與驗(yàn)收監(jiān)督，如果有供應(yīng)商對(duì)項(xiàng)目有質(zhì)疑或投訴，該供應(yīng)商同樣也可以參與其中。"下一步，我們也考慮引入未中標(biāo)供應(yīng)商參與項(xiàng)目的驗(yàn)收工作，但具體以怎樣的形式參與，如何才能真正發(fā)揮他們的作用等問題，還需進(jìn)一步探討和明確。"
有業(yè)界專家表示，根據(jù)《政府采購法》第四十一條的規(guī)定，采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)供應(yīng)商履約的驗(yàn)收。其中"其委托的采購代理機(jī)構(gòu)"會(huì)有兩種理解：一是委托其采購的代理機(jī)構(gòu)就有履約驗(yàn)收的責(zé)任和義務(wù)；二是采購人委托其驗(yàn)收才驗(yàn)收。這就造成采購實(shí)踐中，很多采購代理機(jī)構(gòu)不組織驗(yàn)收，不少采購人也覺得不是自己的事，輕驗(yàn)收。因此需要法律進(jìn)一步明確。（王少玲）
集采機(jī)構(gòu)主導(dǎo)驗(yàn)收具有優(yōu)勢(shì)
政府采購是一個(gè)由編制招標(biāo)文件、評(píng)審、履約驗(yàn)收等一整套環(huán)節(jié)組成的，可以說，編制招標(biāo)文件是招標(biāo)的前提，是基礎(chǔ)，評(píng)審是關(guān)鍵，履約驗(yàn)收是根本，履約驗(yàn)收前的大量工作都是為采購結(jié)果所做的充分準(zhǔn)備，而只有通過履約驗(yàn)收，才能衡量采購結(jié)果的客觀真實(shí)。集中采購機(jī)構(gòu)是政府采購的執(zhí)行部門，從開始就介入直至最后履約驗(yàn)收，了解情況，熟悉細(xì)節(jié)，具有很大優(yōu)勢(shì)，一些項(xiàng)目從合同簽訂后，就可以前期考察，了解材質(zhì)、做工，掌握前期情況。否則，一些產(chǎn)品只從外觀或表面上是難看出材質(zhì)好壞的。另外，還可以將情況及時(shí)反饋給相關(guān)部門，是否按規(guī)定時(shí)間供貨，是否按合同內(nèi)容供貨等。
當(dāng)然，集中采購機(jī)構(gòu)每年執(zhí)行上千個(gè)計(jì)劃，很難完成對(duì)所有項(xiàng)目的驗(yàn)收工作，集中采購機(jī)構(gòu)自己劃定驗(yàn)收范圍。例如，根據(jù)實(shí)際情況，根據(jù)項(xiàng)目額度大小，劃定200萬元以上的項(xiàng)目或500萬元以上的項(xiàng)目。（徐強(qiáng)）
引入第三方機(jī)構(gòu)參與驗(yàn)收
《政府采購法》第四十一條規(guī)定，采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)供應(yīng)商履約的驗(yàn)收。大型或者復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作。驗(yàn)收方應(yīng)當(dāng)在驗(yàn)收書上簽字，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。法律中沒有規(guī)定驗(yàn)收過程中利害關(guān)系人必須回避。如果政府采購代理機(jī)構(gòu)沒有參與驗(yàn)收，政府采購鏈條是不完整的。
實(shí)踐中，采購代理機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)招標(biāo)采購工作，提供合同模板，合同由采購人和中標(biāo)供應(yīng)商簽訂，一般不介入項(xiàng)目的驗(yàn)收環(huán)節(jié)。采購人自行組織驗(yàn)收已成為"慣例"。采購人既是合同的主體和最終的使用單位，同時(shí)也是履約驗(yàn)收的主體。這樣容易造成驗(yàn)收流于形式或者被供應(yīng)商主導(dǎo)，因?yàn)椴少弳挝蝗鄙賹I(yè)人才和專業(yè)設(shè)備，不能做到有效驗(yàn)收；可能導(dǎo)致采購單位和供應(yīng)商串通，因?yàn)椴少弳挝患仁且?guī)則的制定者又是實(shí)際使用者、驗(yàn)收者，可以在編制預(yù)算時(shí)提高標(biāo)準(zhǔn)、虛增數(shù)量，履約時(shí)默許供應(yīng)商高配低供，多招少供，尋求權(quán)利的尋租，造成政府采購中的腐敗行為。
所以，政府采購的履約驗(yàn)收應(yīng)引入第三方參與，比如在集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置專門的部門，組織協(xié)調(diào)驗(yàn)收工作，聘請(qǐng)專家驗(yàn)收。（張瑾彧）
采購人委托代理機(jī)構(gòu)驗(yàn)收有推卸責(zé)任之嫌
根據(jù)《政府采購法》第四十一條規(guī)定，采購代理機(jī)構(gòu)可以接受采購人的委托，負(fù)責(zé)組織對(duì)供應(yīng)商的履約進(jìn)行驗(yàn)收。但筆者對(duì)"采購代理機(jī)構(gòu)組織履約驗(yàn)收"規(guī)定持有異議主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。
一是由采購代理機(jī)構(gòu)組織履約驗(yàn)收，最核心的問題有違政府采購活動(dòng)相互監(jiān)督制約之理念，即：采購者、驗(yàn)收者、使用者三分離的理念。政府采購制度之所以受到推崇，在于完善的相互監(jiān)督制約機(jī)制。這種相互監(jiān)督制約機(jī)制，不僅體現(xiàn)在公開、公平、公正上，而且在制度的設(shè)計(jì)上就規(guī)定了相互監(jiān)督、相互制約的機(jī)制，最大限度地避免了暗箱操作。如果采購代理機(jī)構(gòu)既是采購項(xiàng)目的采購者，又是采購項(xiàng)目的驗(yàn)收者，那么，人們對(duì)采購項(xiàng)目的質(zhì)量也會(huì)產(chǎn)生懷疑。
二是由于法律對(duì)"采購代理機(jī)構(gòu)"界定不嚴(yán)謹(jǐn)，是否所有的"采購代理機(jī)構(gòu)"都可以組織履約驗(yàn)收？《政府采購法》第十六條規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)。但部門集中采購機(jī)構(gòu)是不是采購代理機(jī)構(gòu)還是一個(gè)問號(hào)。既然法律規(guī)定采購代理機(jī)構(gòu)可以組織履約驗(yàn)收，也就是說集中采購機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)可以組織履約驗(yàn)收，而在實(shí)踐中由部門設(shè)立的部門集中采購機(jī)構(gòu)是不是采購代理機(jī)構(gòu)呢？能不能組織驗(yàn)收還值得探討。
三是采購人委托給采購代理機(jī)構(gòu)組織履約驗(yàn)收，有推卸責(zé)任之嫌。目前在政府采購活動(dòng)中，部分采購人有一種不好的傾向，認(rèn)為在采購活動(dòng)中自己沒有什么"權(quán)力"，"索性"什么事都不管，把本該由自己負(fù)責(zé)驗(yàn)收的事也委托給采購代理機(jī)構(gòu)，一旦在采購活動(dòng)出現(xiàn)什么差錯(cuò)，可以將責(zé)任推得一干而凈。所以，在沒有明確政府采購各當(dāng)事人職責(zé)和相關(guān)配套規(guī)定出臺(tái)的情形下，筆者不贊成由采購代理機(jī)構(gòu)組織履約驗(yàn)收。
四是從某種程度上講，由采購代理機(jī)構(gòu)組織履約驗(yàn)收相應(yīng)地增加了行政成本。對(duì)采購項(xiàng)目的驗(yàn)收本來就是采購人分內(nèi)的工作，法律之所以規(guī)定采購人可以委托其采購代理機(jī)構(gòu)組織驗(yàn)收，或邀請(qǐng)國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作，是為了明確各當(dāng)事人的職責(zé)和發(fā)揮專業(yè)部門的特長(zhǎng)，而采購人在履約驗(yàn)收中有其他組織或個(gè)人不可推卸和替代的責(zé)任，是自己分內(nèi)的事。如果采購人將本可以自己組織驗(yàn)收的采購項(xiàng)目的驗(yàn)收工作委托給采購代理機(jī)構(gòu)，會(huì)增加一筆委托費(fèi)用，無形中增加了行政成本。（宋軍）
集采機(jī)構(gòu)參與履約驗(yàn)收是其職能體現(xiàn)
實(shí)踐中，一些政府采購代理機(jī)構(gòu)在發(fā)出中標(biāo)、成交通知書后即結(jié)束其代理，而由采購人與中標(biāo)人或成交供應(yīng)商簽訂合同，采購人組織但采購代理機(jī)構(gòu)不參與履約結(jié)果驗(yàn)收，這實(shí)際上是一種"締約"過程代理，非完整經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的采購代理。
《政府采購法》第四十一條要求對(duì)履約結(jié)果驗(yàn)收，規(guī)定采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對(duì)供應(yīng)商履約的驗(yàn)收。同時(shí)，對(duì)大型或者復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目，規(guī)定還應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)國(guó)家認(rèn)可的質(zhì)量檢測(cè)機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收而完成采購。
《政府采購代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法》界定的采購代理是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的采購，包括締約和履約兩個(gè)環(huán)節(jié)。從需求與供給這對(duì)矛盾分析，采購人是需求人，中標(biāo)人或成交供應(yīng)商是供給人，所以履約的核心在于中標(biāo)人或成交供應(yīng)商誠(chéng)信履約供給采購人。而其供給結(jié)果是否符合采購需求，則需采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)組織履約驗(yàn)收，并按約定支付費(fèi)用，這也是《政府采購法》第四十一條的法理出處。
當(dāng)然，《政府采購法》第四十一條要求采購人或者其采購代理機(jī)構(gòu)組織履約結(jié)果驗(yàn)收，并沒強(qiáng)制規(guī)定"委托代理的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)參與履約結(jié)果驗(yàn)收"，即采購人依法可以委托，也可以不委托采購代理機(jī)構(gòu)而由采購人自己組織履約結(jié)果驗(yàn)收，采購代理機(jī)構(gòu)參與，也可以不參與采購人組織的履約結(jié)果驗(yàn)收，均符合《民法通則》關(guān)于委托代理的規(guī)定。但實(shí)現(xiàn)采購宗旨的核心不在于締約環(huán)節(jié)，而在于采購結(jié)果。并且，只有政府采購代理機(jī)構(gòu)參與采購全過程，包括履約結(jié)果驗(yàn)收，其代理才是經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的采購代理。
對(duì)納入集中采購目錄中的項(xiàng)目，《政府采購法》第十八條規(guī)定，采購人采購納入集中采購目錄的政府采購項(xiàng)目，必須委托集中采購機(jī)構(gòu)代理采購，采購代理應(yīng)當(dāng)包括履約結(jié)果的驗(yàn)收，同時(shí)，采購人也應(yīng)當(dāng)依法委托集中采購機(jī)構(gòu)與中標(biāo)人或成交供應(yīng)商簽訂合同，委托其組織履約結(jié)果驗(yàn)收。（毛林繁）
