四問(wèn)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)：如何避免腐敗？
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發(fā)布日期：2014年08月13日
近年來(lái)，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)方興未艾，內(nèi)容涵蓋了醫(yī)療衛(wèi)生、教育、社區(qū)、培訓(xùn)、就業(yè)等諸多公共服務(wù)領(lǐng)域。只不過(guò)，政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)時(shí)“買(mǎi)什么”、“怎么買(mǎi)”等問(wèn)題，至今仍沒(méi)有更好答案。
一問(wèn)：如何避免“自己不去做，又不放心社會(huì)組織去做”？
“小政府大社會(huì)”是現(xiàn)代社會(huì)的標(biāo)志。政府的職能無(wú)限擴(kuò)大，不僅不利于提高服務(wù)能力，反而出現(xiàn)效率低下。前不久，國(guó)務(wù)院明確提出向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，契合了現(xiàn)代政府的管理理念，也是轉(zhuǎn)變政府職能、建設(shè)現(xiàn)代政府的應(yīng)有之意。
那么，政府應(yīng)該從社會(huì)購(gòu)買(mǎi)哪些服務(wù)？
中國(guó)勞動(dòng)關(guān)系學(xué)院教授王江松：我認(rèn)為政府在購(gòu)買(mǎi)公益產(chǎn)品和服務(wù)方面是滯后于社會(huì)需求的?！白约翰蝗プ?，又不放心社會(huì)組織去做”，其實(shí)這是一種雙重失職的表現(xiàn)。
清華大學(xué)公共管理學(xué)院政府研究所副所長(zhǎng)楊永恒：政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)是指政府在公共服務(wù)提供中改變過(guò)去由政府或事業(yè)單位直接提供的方式，通過(guò)政府采購(gòu)、項(xiàng)目補(bǔ)貼、定向資助、貸款貼息、稅收減免等政策措施鼓勵(lì)各類(lèi)企業(yè)或社會(huì)組織參與公共服務(wù)。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，實(shí)質(zhì)上是在公共服務(wù)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。通過(guò)吸引社會(huì)力量參與公共服務(wù)，有助于打破公共服務(wù)領(lǐng)域的壟斷現(xiàn)象，促進(jìn)良性競(jìng)爭(zhēng)，從而提升公共服務(wù)效率，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，降低公共服務(wù)成本。
南京大學(xué)城市科學(xué)研究院副院長(zhǎng)胡小武：要側(cè)重“公共服務(wù)”，即政府通過(guò)公共財(cái)政支出的形式購(gòu)買(mǎi)相應(yīng)社會(huì)組織所提供的原本需要政府承擔(dān)的各項(xiàng)服務(wù)行為的總和。從公共服務(wù)產(chǎn)品的形態(tài)來(lái)看，除行政執(zhí)法、社會(huì)保障、警察、國(guó)防安全等事務(wù)外，幾乎所有的涉及公共產(chǎn)品的內(nèi)容都可以實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。比如原來(lái)的市政公共產(chǎn)品的供給、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保、文化、社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老等都可以實(shí)行政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。
二問(wèn)：政府會(huì)變成“甩手掌柜”嗎？
本次國(guó)務(wù)院會(huì)議部署政府機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)“放”和“管”兩個(gè)輪子同時(shí)驅(qū)動(dòng)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)改變了公共服務(wù)提供的形式，但政府依然要為公共服務(wù)的提供承擔(dān)最終責(zé)任。所以也有一些人表達(dá)了這樣的擔(dān)心：公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)后會(huì)不會(huì)成為地方政府推脫自身職責(zé)的借口，把 “放權(quán) 變成“卸責(zé)”，把“改革”變成“撂挑子”。
政府在購(gòu)買(mǎi)服務(wù)時(shí)該如何把握“放”和“管”的“度”呢？
胡小武：公共服務(wù)被購(gòu)買(mǎi)了，政府不等于“撒手隨它去”，放開(kāi)和管理，都是為更好地提供公共服務(wù)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，全面開(kāi)放公共產(chǎn)品供給的壁壘，建立競(jìng)爭(zhēng)性社會(huì)組織的市場(chǎng)化機(jī)制，可以極大地提升社會(huì)組織的自我成長(zhǎng)的能力，更通過(guò)社會(huì)組織的優(yōu)化成長(zhǎng)，提升公共服務(wù)的效能。但這種社會(huì)組織的發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)，需要有規(guī)則、有法治來(lái)保障，規(guī)則和法治就是一種政府實(shí)施管理的手段。強(qiáng)化公平環(huán)境的建設(shè)、強(qiáng)化監(jiān)督、強(qiáng)化評(píng)估便是一種有效的管理。
政府應(yīng)“先易后難”地放開(kāi)，比如在社區(qū)服務(wù)、養(yǎng)老服務(wù)、文化服務(wù)、保健服務(wù)等方面，可以率先放開(kāi)，在醫(yī)療、教育、衛(wèi)生等層面逐漸放開(kāi)。但一定要有具體時(shí)間表，不能模糊，一定要讓人們看到希望，看到?jīng)Q心。
楊永恒：“放”和“管”的意義在于明確政府從“管制型”向“服務(wù)型”轉(zhuǎn)變的思路，根本在于推動(dòng)政府邁向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型：處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場(chǎng)主體創(chuàng)造活力，把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義上來(lái)。
在政府公共服務(wù)領(lǐng)域，通過(guò)“放”和“管”，政府從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變成公共服務(wù)的監(jiān)管者，從主要管理下屬事業(yè)單位向管理社會(huì)需求轉(zhuǎn)變，從以往行政化管理方式（與事業(yè)單位間是行政隸屬關(guān)系）向經(jīng)濟(jì)和法律方式（與外包企業(yè)和社會(huì)組織間更多的是一種市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和法律契約關(guān)系）轉(zhuǎn)變。這種轉(zhuǎn)變也對(duì)政府的合同管理能力和服務(wù)監(jiān)管能力提出挑戰(zhàn)。
三問(wèn)：政府購(gòu)買(mǎi)真的是“人傻錢(qián)多”嗎？
政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)，可以理解為另一種政府采購(gòu)，所不同的是采購(gòu)對(duì)象換成了公共服務(wù)。眾所周知，政府采購(gòu)是批量購(gòu)買(mǎi)，按照常理，價(jià)格應(yīng)比零買(mǎi)更低才對(duì)，然而長(zhǎng)期以來(lái)，一些地方竟出現(xiàn)了越買(mǎi)價(jià)越高的問(wèn)題。一位不愿意透露姓名的企業(yè)工作人員告訴記者，這個(gè)道理不難理解，政府之所以“人傻錢(qián)多”，其背后是變相的利益勾結(jié)。
在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中，如何預(yù)防這些年政府采購(gòu)中發(fā)生的弊端，才能避免“購(gòu)買(mǎi)變成另一種腐敗”？
楊永恒：公共服務(wù)是政府的職能，政府采用政府采購(gòu)或外包方式委托企業(yè)或社會(huì)組織來(lái)提供公共服務(wù)，只是轉(zhuǎn)移了公共服務(wù)的任務(wù)，并不轉(zhuǎn)移公共服務(wù)的責(zé)任。公共服務(wù)外包后，政府仍是公共服務(wù)的責(zé)任主體，對(duì)公共服務(wù)提供負(fù)有終極責(zé)任。公共服務(wù)外包后，政府必須認(rèn)清自己的責(zé)任主體地位，并根據(jù)提供方式的變化調(diào)整自己的角色，從公共服務(wù)的直接提供者轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)的監(jiān)管者，確保公共服務(wù)以一種高質(zhì)量、高效率、低成本、公平的形式提供，老百姓的利益不會(huì)因此受損。
完善政府監(jiān)管體系，首先必須明確公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，并明確納入外包合同。在監(jiān)管體系建設(shè)上，要建立集政府例行監(jiān)督、公眾監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督為一體的多元化監(jiān)管體系，尤其是要建立公眾監(jiān)督機(jī)制，邀請(qǐng)公眾或服務(wù)對(duì)象參與對(duì)外包企業(yè)的監(jiān)督。在考核外包企業(yè)的績(jī)效時(shí)，也可以引入公眾評(píng)價(jià)機(jī)制。公共服務(wù)能否滿(mǎn)足公眾需要，只有公眾自身最有發(fā)言權(quán)。
政府采購(gòu)或公共服務(wù)外包成功的關(guān)鍵在于政府的合同管理能力和服務(wù)監(jiān)管能力。在政府相關(guān)能力尚不具備的情況下，盲目推動(dòng)公共服務(wù)外包，有可能會(huì)損傷服務(wù)效能，甚至導(dǎo)致服務(wù)失敗。
王江松：公益領(lǐng)域的腐敗有兩種，一種是政府在購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織的公益產(chǎn)品和服務(wù)時(shí)出現(xiàn)的錢(qián)權(quán)交易；另外一種是公益組織內(nèi)部出現(xiàn)的貪污腐化。我認(rèn)為，僅有政府監(jiān)管和行業(yè)自律顯然是不夠的，因此引入第三方監(jiān)督就是不可或缺的，可以包括新聞?shì)浾?、捐款者、志愿者及普通公民的監(jiān)督。而為使這種監(jiān)管行之有效，還要建立社會(huì)組織的信息披露和公開(kāi)制度，讓一切社會(huì)組織在陽(yáng)光下運(yùn)行，此外，還要保障公益產(chǎn)品和服務(wù)的消費(fèi)者的選擇權(quán)，促進(jìn)社會(huì)組織之間的公平競(jìng)爭(zhēng)。
四問(wèn)：未來(lái)還會(huì)“兒子買(mǎi)、老子賣(mài)”嗎？
購(gòu)買(mǎi)理論上可分為競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)和非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)，要確保效果，最好的方式當(dāng)然是前者。但統(tǒng)計(jì)顯示，許多地方政府在實(shí)際操作中依然還是以非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)為主，而且有的地方政府更愿意向那些依附于自身的行業(yè)協(xié)會(huì)購(gòu)買(mǎi)，有的甚者自己出資建立行業(yè)協(xié)會(huì)，將部分職能轉(zhuǎn)移，變成了“兒子買(mǎi)、老子賣(mài)”。
一位社會(huì)組織負(fù)責(zé)人告訴記者，現(xiàn)在我國(guó)民間社會(huì)組織力量還比較薄弱，短時(shí)間內(nèi)難以承擔(dān)重大購(gòu)買(mǎi)任務(wù)，而一些依附性的行業(yè)協(xié)會(huì)和政府部門(mén)會(huì)構(gòu)成利益共同體，購(gòu)買(mǎi)會(huì)變成政府命令和指派，這給政府推卸責(zé)任和利益?zhèn)鬏斄粝虏僮骺臻g，服務(wù)質(zhì)量也難以保證。
未來(lái)，這一情況將如何改變，才能走上良性發(fā)展的道路？
楊永恒：行業(yè)協(xié)會(huì)不同于政府，不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，也不是政府管理企業(yè)的代表。行業(yè)協(xié)會(huì)的服務(wù)工作體現(xiàn)的是行業(yè)整體利益，而不是個(gè)別企業(yè)的利益。
在我國(guó)，行業(yè)協(xié)會(huì)一直被業(yè)內(nèi)不少人士稱(chēng)之為“二政府”。它們多是有主管部門(mén)的，經(jīng)費(fèi)也來(lái)自政府，協(xié)會(huì)負(fù)責(zé)人往往由退居二線的政府領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，與政府之間有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。一些行業(yè)協(xié)會(huì)自身也有意無(wú)意地模糊其間的界線。這樣就導(dǎo)致本該發(fā)揮“行業(yè)自律”作用的行業(yè)協(xié)會(huì)，卻利用政府背景，壟斷資源，破壞和干擾正常的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。
政社關(guān)系包含政府和社會(huì)組織間既相互獨(dú)立又相互合作、邊界清晰而又良性互動(dòng)的格局。推動(dòng)形成互動(dòng)合作的政社關(guān)系需要從觀念、體制、機(jī)制等多方面入手，采取有針對(duì)性的舉措。
主要包括：首先，樹(shù)立起“小政府、大社會(huì)”的觀念、確立合作共治理念。政府要自覺(jué)克服職能履行中的“越位”行為，改變把社會(huì)組織當(dāng)成政府附屬物的觀念，寬容社會(huì)組織的成長(zhǎng)，為社會(huì)組織參與治理提供空間。社會(huì)組織也應(yīng)強(qiáng)化合作意識(shí)，善于換位思考，改變對(duì)政府的一味抱怨和指責(zé)，學(xué)會(huì)與政府共同成長(zhǎng)。
其次，大力推進(jìn)政社分離，建立平等、獨(dú)立的良性關(guān)系。推進(jìn)政府與社會(huì)組織在人員、機(jī)構(gòu)、職能、財(cái)務(wù)、場(chǎng)所、責(zé)任上的分開(kāi)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織從政府的附庸轉(zhuǎn)換為平等、獨(dú)立的主體。政府要逐漸退出社會(huì)能夠進(jìn)行自我管理和服務(wù)的領(lǐng)域，還權(quán)于社會(huì)。對(duì)一些行政化的社會(huì)組織，要逐步進(jìn)行社會(huì)化和民間化改革，增強(qiáng)其自治能力，使之真正融入社會(huì)。
再次，建立政社合作機(jī)制，尤其是完善政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制和搭建政社合作平臺(tái)。通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、市民活動(dòng)中心等搭建政社合作平臺(tái)，政府可以進(jìn)行決策意見(jiàn)征詢(xún)、公開(kāi)政務(wù)信息、發(fā)布購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目等，社會(huì)組織可以開(kāi)展交流推介活動(dòng)、對(duì)政府提出意見(jiàn)和建議、反饋服務(wù)參與中的困難和問(wèn)題，從而不斷優(yōu)化合作的內(nèi)容和質(zhì)量。
最后，建立暢通社會(huì)組織表達(dá)渠道。社會(huì)組織是社會(huì)多元治理的重要主體，鼓勵(lì)其在現(xiàn)行體制內(nèi)代表組織成員表達(dá)利益訴求，有利于促進(jìn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。
來(lái)源： 新華網(wǎng)
