厘清購買服務與政采服務 完善現(xiàn)有機制
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發(fā)布日期：2014年08月18日
國務院辦公廳印發(fā)的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》提出，"十二五"時期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務平臺和機制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務制度。
政府購買服務涉及財政資金使用，從根本上看應該納入政府采購范疇，但與傳統(tǒng)的政府采購行為相比，政府購買服務的鏈條進一步延伸，主體增多，執(zhí)行環(huán)節(jié)和周期拉長。
從采購人、供應商、服務對象、采購機構(gòu)、監(jiān)管部門、評估機構(gòu)、購買內(nèi)容七個方面對兩者進行比較，有利于進一步研究如何完善現(xiàn)有的政府采購機制，從而有效推動政府購買服務工作，充分發(fā)揮政府購買服務對轉(zhuǎn)變政府職能、提高國家治理能力、推進全面深化改革的重要作用。
采購人 少數(shù)組織拓展范圍空間
《政府采購法》規(guī)定的采購人是指依法進行政府采購的國家機關、事業(yè)單位和團體組織。在我國，承擔社會管理與公共服務職能的主要是上述性質(zhì)單位。
從采購人的定義看，傳統(tǒng)政府采購行為與政府購買服務行為的采購人基本一致。但在政府購買服務中，應特別看到黨委下屬的政法、綜合治理等部門以及工會、共青團、婦聯(lián)等組織承擔著大量具體的社會管理與服務工作。傳統(tǒng)政府采購行為中，這些組織采購份額并不大，但在政府購買服務中，他們的采購范圍與空間得到拓展，是政府購買服務發(fā)揮功能與作用的重要力量。
供應商 社會組織事業(yè)單位受關注
傳統(tǒng)政府采購行為的供應商主要是企業(yè)法人。在政府購買服務領域，除了可以提供教育、衛(wèi)生、醫(yī)療、康復、計劃生育、技術(shù)咨詢等服務的企業(yè)外，大量社會組織與事業(yè)單位也能提供服務，成為供應商。
其中，社會組織主要由在民政部門登記注冊的基金會、社會團體、民辦非企業(yè)單位組成，相關扶老、助殘、救貧濟困及精神撫慰、災害救援、慈善公益服務主要由活躍在城鄉(xiāng)基層的民辦非企業(yè)單位承接。
事業(yè)單位是國家為了社會公益目的、利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、科技、文化、衛(wèi)生等活動的社會服務組織，是有中國特色的社會服務載體。伴隨事業(yè)單位分類改革的推進，其在政府購買服務中的作用發(fā)揮將越來越明顯。除此之外，政府部門如果與個人簽訂勞務合同，就存在雇傭關系，從這一點來看，自然人也間接成為服務供應主體。
由于各種各樣的原因，長期以來我國社會組織普遍存在獨立性差、功能不全、總量不足、人才匱乏、結(jié)構(gòu)不合理、地區(qū)分布不均衡等問題。社會組織發(fā)展程度滯后，難以承接政府大規(guī)模的公共服務委托。另外，很多社會組織與政府存在千絲萬縷的聯(lián)系，體制內(nèi)的長期扶持使得其未經(jīng)受市場充分歷練，供給主體的服務能力無法適應市場需求。
服務對象 公眾滿意度是出發(fā)點
傳統(tǒng)政府采購服務類項目的服務對象為機關本身自有的財產(chǎn)、物品和人員。比如，物業(yè)服務項目的服務對象是機關的辦公場所和辦公人員，車輛保險服務項目的服務對象是機關公務用車，公務印刷服務項目是為了滿足工作需要。
政府購買服務的服務對象除了政府機構(gòu)本身外，公共服務主要提供給經(jīng)濟功能、社會功能相對薄弱的兒童、青少年、老年人、殘疾人、婦女、災民、移民、流動人口及相關困難群體，他們充當著接受服務、評判服務的角色，其滿意度是做好政府購買服務的根本出發(fā)點和落腳點。
采購機構(gòu) 由集采機構(gòu)實施效果好
政府購買服務應按照一定的程序與規(guī)則執(zhí)行，保證購買過程和結(jié)果公開、公平、公正。對于傳統(tǒng)的政府采購服務類項目，屬于集中采購目錄內(nèi)的，必須交由集中采購機構(gòu)執(zhí)行。如果印刷、物業(yè)、會議服務等項目未達到公開招標限額，一般采用定點采購形式實施。
集中采購目錄外的服務類項目和廣義上的公共服務類采購，可以委托集中采購機構(gòu)或社會代理機構(gòu)執(zhí)行，有能力的采購人也可以自行組織。2013年，中央國家機關政府采購中心就陸續(xù)組織過居家養(yǎng)老康復護理服務、醫(yī)療保險、貨物鑒定檢驗服務、展覽設計等集中采購目錄外服務類項目采購。
目前對于公共服務類采購，多數(shù)是由各級政府直接購買或外包和特許經(jīng)營，并未交由第三方采購代理機構(gòu)執(zhí)行。各級政府部門自行采購公共服務的過程中，由于沒有規(guī)范的流程，不是采用市場化程度更高的"招投標"方法，私相授受、渾水摸魚和設租尋租等問題難以避免，由此帶來的服務質(zhì)量、費用合理性以及資金透明度要求也無法保障。
監(jiān)管部門 社會組織參與監(jiān)督
根據(jù)《政府采購法》的規(guī)定，政府采購行為的監(jiān)管部門是各級財政部門，審計和紀檢機關賦有監(jiān)督職責。
由于公共服務的供給主體很多是社會組織和事業(yè)單位，對政府購買服務活動的監(jiān)管，可以通過財務監(jiān)管機制和組織章程，確定直接有效的監(jiān)管社會組織，并強化其內(nèi)部管理，提高專業(yè)化和職業(yè)化水平，增強公信力。
評估機構(gòu) 多元主體共同參與
由于現(xiàn)行法律未賦予采購代理機構(gòu)監(jiān)督合同履約職能，并且我國第三方評估機構(gòu)發(fā)育不完善，傳統(tǒng)的政府采購行為中，對采購結(jié)果的評估一直是軟肋。政府購買服務領域，這一問題尤甚。
社會公共服務有較強的專業(yè)性，政府在與服務生產(chǎn)者簽訂合同后，往往缺乏專門的人員對服務提供過程中的技術(shù)問題進行監(jiān)管，難以對合同的履行情況進行有效評價和監(jiān)督。同時，目前政府購買服務以政府部門內(nèi)部監(jiān)督為主，缺乏獨立的監(jiān)督機構(gòu)，信息的真實性和競爭的公正性難以保證。
現(xiàn)有體制下，公共服務的監(jiān)管權(quán)分散在為數(shù)眾多的政府部門手中。這些部門既是主管部門，又與社會組織有著千絲萬縷的聯(lián)系，復雜的利益糾葛使得監(jiān)管不力。
政府部門作為購買主體，需要考量購買服務的效果。站在購買服務發(fā)起人、組織者、實施者、主導者的角度，如果將評估工作交給政府部門，將可能使評估體系變成上級意志的體現(xiàn)，由此導致結(jié)果失真。因此，對政府購買服務的評估應該由公眾和獨立的第三方評估機構(gòu)等多元主體共同參與，發(fā)揮各方優(yōu)勢，提升可信度。
購買內(nèi)容 公共服務是重中之重
政府購買服務的類型多樣，大致可以用兩種標準衡量：一是硬服務，意思是服務的質(zhì)量標準清楚明白，例如市政綠化管養(yǎng)、道路維護、保潔等，服務雙方可以事先詳細約定權(quán)力、責任與價格，政府能夠以公平的價格支付相關費用；二是軟服務，意思是該項服務難以確定詳細的質(zhì)量標準，很大程度上取決于接受者的主觀感受，政府因而可以直接補貼消費者，由其自主選擇服務提供商，如養(yǎng)老看護、心理輔導服務等。
現(xiàn)行的政府采購活動所涉及的服務內(nèi)容主要是狹義層面政府維持自身運轉(zhuǎn)需要的服務內(nèi)容，具體來說有六類：一是后勤保障類服務，如政府機關的物業(yè)管理、公務用車維修、會議服務、食堂服務等；二是專家咨詢和研究服務，例如對城市區(qū)域開發(fā)、經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略、歷史文化等的決策咨詢和研究類服務；三是中介類服務，例如政府投資項目審計、統(tǒng)計、調(diào)查、績效評估、法律、會計服務、產(chǎn)權(quán)交易等；四是信息服務，例如政府信息化系統(tǒng)的建設、維保、第三方評測等；五是工程建設類服務，例如政府工程建設、監(jiān)理等；六是公共安全類服務，例如機關設備設施的環(huán)保檢測、安全檢測等。
政府購買服務則更多涉及廣義層面的公共服務，它是今后拓展政府采購服務類項目的主要內(nèi)容，是大力推進購買服務的工作重點，主要有六類：一是社會事業(yè)類，例如教育、文化、體育、衛(wèi)生、社區(qū)服務等；二是公共安全類，例如社會治安、環(huán)保檢測、技術(shù)監(jiān)督檢測、動植物檢驗檢疫等；三是勞動就業(yè)類，例如提供社區(qū)公益性崗位、社區(qū)服務業(yè)；四是社會保障類，例如醫(yī)療、養(yǎng)老等；五是工程建設類，例如工程質(zhì)量監(jiān)理、政府投資項目代建服務等；六是環(huán)境保護類，例如垃圾處置、環(huán)保排污等。
相關鏈接
國務院辦公廳關于政府向社會力量
購買服務的指導意見（節(jié)選）
各地要按照公開、公平、公正原則，建立健全政府向社會力量購買服務機制，及時、充分向社會公布購買的服務項目、內(nèi)容以及對承接主體的要求和績效評價標準等信息，建立健全項目申報、預算編報、組織采購、項目監(jiān)管、績效評價的規(guī)范化流程。購買工作應按照政府采購法的有關規(guī)定，采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等方式確定承接主體，嚴禁轉(zhuǎn)包行為。
政府向社會力量購買服務所需資金在既有財政預算安排中統(tǒng)籌考慮。隨著政府提供公共服務的發(fā)展所需增加的資金，應按照預算管理要求列入財政預算。要嚴格資金管理，確保公開、透明、規(guī)范、有效。（作者：方 寧）
來源：政府采購信息報
