政府購買服務(wù)的經(jīng)濟(jì)、法律內(nèi)涵分析
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發(fā)布日期：2014年08月22日
核心提示：購買服務(wù)不同于物品的單次購買，服務(wù)具有持續(xù)性，政府購買服務(wù)將持久拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)，衍生各種需求，優(yōu)化要素組合，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，拉動經(jīng)濟(jì)增長。
黨的十八屆三中全會提出“發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用” “推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買”。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確,“十二五”時期初步形成統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺和機(jī)制，到2020年在全國基本建立比較完善的政府購買服務(wù)制度。在當(dāng)前和今后一個時期，大力推廣政府購買服務(wù)將是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提高國家治理能力、推進(jìn)全面深化改革的一項重要工作。
政府購買服務(wù)帶動實體經(jīng)濟(jì)變化
按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本概念，政府支出包含政府購買支出和政府轉(zhuǎn)移支出。政府購買支出是政府用于在市場上購買所需商品與服務(wù)的支出，是一種直接的、有效的需求。政府購買的商品和服務(wù)的種類不同、對資源配置的結(jié)構(gòu)將產(chǎn)生不同的影響，其支出大小必然影響經(jīng)濟(jì)總供給和總需求的平衡情況。政府轉(zhuǎn)移支出是政府無償?shù)刂Ц督o個人或下級政府以增加其收入和購買力的費(fèi)用，如養(yǎng)老金、補(bǔ)貼、債務(wù)利息等，是一種單方面轉(zhuǎn)移，屬于收入再分配的形式。
宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)用支出法核算國民收入的公式為：GDP=C（消費(fèi)）+I（投資）+G（政府購買支出）+X-M（凈出口）。其中，G即為政府購買支出，它與投資一樣，是一種高效能支出，其增減會帶動實體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，進(jìn)而引起國民收人成倍數(shù)的增減，這稱為政府購買支出的乘數(shù)效應(yīng)。
基于上述經(jīng)濟(jì)學(xué)基本概念，政府購買服務(wù)屬于政府購買支出中用于購買服務(wù)的部分，包含了政府為開展日常政務(wù)活動所需的服務(wù)的支出（狹義）和用于購買社會公共服務(wù)的支出（廣義）。政府購買服務(wù)，使原本由政府自身提供的服務(wù)轉(zhuǎn)向由市場提供，使企業(yè)、個人收入有所增加，最終轉(zhuǎn)化為新增投資、積累和消費(fèi)，從而引發(fā)一系列的再支出，使總產(chǎn)出倍增，推動經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，擴(kuò)大國民收入。購買服務(wù)不同于物品的單次購買，服務(wù)具有持續(xù)性，政府購買服務(wù)將持久拉動相關(guān)產(chǎn)業(yè)，衍生各種需求，優(yōu)化要素組合，調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，拉動經(jīng)濟(jì)增長。
公私合作改進(jìn)公共服務(wù)績效
公共經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，政府購買服務(wù)的實質(zhì)是公共產(chǎn)品的私人生產(chǎn)。公共選擇學(xué)派已通過理論和實踐證明，政府并非在所有公共品的提供效率和服務(wù)質(zhì)量方面都更勝一籌，私人企業(yè)、非營利機(jī)構(gòu)、半獨(dú)立性的政府公司等各種類型的組織，都可以提供公共服務(wù)。為了應(yīng)對“政府失靈”的問題，可以把一些私人部門能完成的事務(wù)交出去、或在政府部門內(nèi)部引入競爭機(jī)制，打破政府對公共產(chǎn)品的壟斷。使公共產(chǎn)品私人生產(chǎn)具備更高效率的前提條件在于有沒有排他性的技術(shù)以及這種技術(shù)的實施成本如何。通常情況下，技術(shù)進(jìn)步往往能將那些原來不能排他因而只能歸入公共產(chǎn)品范圍的某些產(chǎn)品推進(jìn)到可排他的范圍之內(nèi)，或大幅降低排他技術(shù)的經(jīng)濟(jì)成本使得其在現(xiàn)實中成為可行。比如，一般認(rèn)為城區(qū)道路是比較純粹的公共產(chǎn)品，但在電子道路收費(fèi)技術(shù)突破以后，就可以通過收費(fèi)來排除那些不愿意付費(fèi)的車輛，達(dá)到高峰時段控制交通的目的。也就是說，通過一定的技術(shù)手段和經(jīng)濟(jì)手段能夠把不付費(fèi)者排除在外，就能使私人企業(yè)達(dá)到收益最大化，從而保證私人有效地提供足夠的公共產(chǎn)品。
英美等發(fā)達(dá)國家基于公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本概念，在公私合作提供公共物品領(lǐng)域進(jìn)行了諸多嘗試。英國自20世紀(jì)70年代末撒切爾夫人時期就進(jìn)行了包括公共服務(wù)提供機(jī)制改革在內(nèi)的一系列私有化改革，區(qū)分政府與市場分別適合提供哪些領(lǐng)域的公共服務(wù)，又有哪些領(lǐng)域適合公私部門合作。這一背景下，英國進(jìn)行了公共部門與私人部門合作提供公共服務(wù)的嘗試（典型的是PPP模式，即政府公共部門與民營部門合作過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，從而實現(xiàn)政府公共部門的職能，同時也為民營部門帶來利益）。政府以政府特許或其他形式吸引中標(biāo)的私營部門參與基礎(chǔ)建設(shè)或提供某項公共服務(wù)，并允許承包商有投資收益權(quán)。PPP有BOT、BTO、LBO、BOO、BBO、TOT等多種操作方式。美國的公用事業(yè)(1654.861, 2.56, 0.15%)市場化模式更多地采取了服務(wù)外包的形式，私營企業(yè)通過合同外包的形式承擔(dān)了更多的服務(wù)供給職能，截至2013年聯(lián)邦政府已經(jīng)與私人公司、非營利機(jī)構(gòu)等簽訂了超過2000萬個服務(wù)外包合同。此外，許多西方國家還通過消費(fèi)券形式提供公共服務(wù)。通過政府給予服務(wù)消費(fèi)者票券或卡，讓消費(fèi)者自行選擇服務(wù)提供者，購買所需的服務(wù)。服務(wù)提供者則憑借此票券或卡向政府報銷。通過以上購買方式，公共部門、私人部門與公共服務(wù)的使用者做到了利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，在許多公共服務(wù)購買領(lǐng)域都取得了積極成效。
公平競爭的法律制度依據(jù)缺失
政府購買服務(wù)屬于政府采購的范疇。我國2003年實施的《政府采購法》第2條對政府采購界定為：“本法所稱政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”“本法所稱服務(wù)，是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。雖然法律定義并未明確為公眾提供的公共服務(wù)是否納入其中，但資金性質(zhì)和集中采購目錄決定了政府購買服務(wù)的廣闊空間。然而，《政府采購法》第22條規(guī)定的政府采購供應(yīng)商應(yīng)具備的條件包括獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任能力、財務(wù)狀況、納稅和社保繳納等多個方面。實踐中提供公共服務(wù)的大量社會組織屬公益性的非法人機(jī)構(gòu)，并不具有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力，且按照《財政部和國稅總局對于非營利機(jī)構(gòu)免稅資格認(rèn)定有關(guān)問題的通知》，這些非營利機(jī)構(gòu)多數(shù)沒有定期的納稅記錄。這實際上將社會組織排除在《政府采購法》規(guī)定的供應(yīng)商之外。因此，目前《政府采購法》對服務(wù)采購的隱含意義是有相當(dāng)局限性的。由于為民生、為百姓提供的公共服務(wù)未明確寫入政府集中采購目錄，使得采購過程缺少公平競爭的法律和制度依據(jù)。
從購買服務(wù)的政府采購實踐來看，現(xiàn)行的政府集中采購目錄中服務(wù)的內(nèi)容主要是政府購買維持其自身運(yùn)轉(zhuǎn)需要的服務(wù)內(nèi)容，具體來說主要有：①后勤保障類服務(wù)，如政府機(jī)關(guān)的物業(yè)管理、公務(wù)用車、汽車維修、會議服務(wù)、食堂服務(wù)等；②專家咨詢和研究服務(wù)，如對城市區(qū)域開發(fā)、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略、歷史文化等的決策咨詢和研究類服務(wù)；③中介類服務(wù)，如政府投資項目的審計、統(tǒng)計、調(diào)查、績效評估、法律、會計服務(wù)、產(chǎn)權(quán)交易等；④信息服務(wù)：如政府信息化系統(tǒng)的建設(shè)、維保、第三方評測等；⑤工程建設(shè)類：政府工程建設(shè)、監(jiān)理等；⑥公共安全類服務(wù)：如機(jī)關(guān)設(shè)備設(shè)施的環(huán)保檢測、安全檢測等。而未納入集中采購范圍的廣義層面的公共服務(wù)，主要包括：①社會事業(yè)類：如教育、文化、體育、衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等；②公共安全類：如社會治安、環(huán)保檢測、技術(shù)監(jiān)督檢測、動植物檢驗檢疫等；③勞動就業(yè)類：如提供社區(qū)公益性崗位、社區(qū)服務(wù)業(yè)；④社會保障類：如醫(yī)療、養(yǎng)老等；⑤工程建設(shè)類：如工程質(zhì)量監(jiān)理、政府投資項目代建服務(wù)等；⑥環(huán)境保護(hù)類：如垃圾處置、環(huán)保排污等。
改革開放30多年來，我國經(jīng)濟(jì)保持了高速增長，但2013年以來面對錯綜復(fù)雜的國內(nèi)外形勢，經(jīng)濟(jì)增長下行壓力凸顯，今年一季度和二季度分別回落到7.7%和7.5%。2013年下半年以來，國務(wù)院圍繞穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生出臺了一系列政策措施，政府向社會力量購買服務(wù)的理念正是在這一背景下產(chǎn)生的。應(yīng)該看到，政府購買服務(wù)對經(jīng)濟(jì)增長具有乘數(shù)貢獻(xiàn)效應(yīng)，對就業(yè)具有巨大的拉動作用，對簡政放權(quán)、加快轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會增長活力具有深遠(yuǎn)影響。但我國現(xiàn)行的政府購買服務(wù)方式還十分有限、內(nèi)容還十分狹隘，涉及民生的公共服務(wù)內(nèi)容未明確納入《政府采購法》的范圍，迫切需要針對一系列現(xiàn)實問題尋求解決對策。
(作者：方寧 單位：中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心)
來源：中國政府采購報
