淺議招標(biāo)投標(biāo)活動中的資格審查
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發(fā)布日期：2014年08月25日
摘要：本文介紹了對投標(biāo)人進(jìn)行資格審查的目的和重要性，并詳細(xì)介紹了資格審查的兩種方法和其適用范圍，以及資格審查的主體、程序、要素等方面的內(nèi)容。筆者就招標(biāo)投標(biāo)資格審查規(guī)范運作的相關(guān)規(guī)定闡述了一些操作方法，供大家共同探討。
對投標(biāo)人進(jìn)行資格審查是招標(biāo)投標(biāo)活動中一個不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是潛在投標(biāo)人真正進(jìn)入投標(biāo)或投標(biāo)人的投標(biāo)文件進(jìn)入詳細(xì)評審的門檻，也是招標(biāo)人對潛在投標(biāo)人和投標(biāo)人的初次擇優(yōu)過程，確定資格審查方式，制定資格審查標(biāo)準(zhǔn)和方法，嚴(yán)格執(zhí)行資格審查程序，按要求展開資格審查工作是整個招標(biāo)投標(biāo)過程的重要保障。
一、資格審查的目的和重要性
《招標(biāo)投標(biāo)法》第18條規(guī)定“招標(biāo)人可以根據(jù)招標(biāo)項目本身的要求，在招標(biāo)公告或者投標(biāo)邀請書中，要求潛在投標(biāo)人提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并對潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格審查”。這一規(guī)定賦予了招標(biāo)人對潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格審查的權(quán)利。資格審查的目的是在于了解投標(biāo)人的技術(shù)和財務(wù)實力以及項目經(jīng)驗，投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)具有承接招標(biāo)項目的能力，這是保證中標(biāo)后，中標(biāo)人能夠切實履行合同，如期保質(zhì)完成招標(biāo)項目的前提，所以資格審查在一定程度上決定了招標(biāo)投標(biāo)活動的成敗。
在《招標(biāo)投標(biāo)法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）頒布實施之前，我國招標(biāo)投標(biāo)法律體系對于資格審查的法定程序沒有明確規(guī)定，導(dǎo)致資格審查出現(xiàn)了主體不到位、程序不明確、責(zé)任不清楚的現(xiàn)象，使得資格審查猶如“空中閣樓”，在實踐操作中容易造成矛盾和紛爭，從而導(dǎo)致整個招標(biāo)流程的不通暢。于是《實施條例》在第15、16、17、18、19、20、21、22、23、31、36、37、38、43、63、64條中，用了16個法條的篇幅，對招標(biāo)項目資格審查尤其是資格預(yù)審進(jìn)行了規(guī)范，大大完善和細(xì)化了《招標(biāo)投標(biāo)法》的相關(guān)規(guī)定，使得資格審查活動有章可循。
二、資格審查的方法、主體和適用范圍
《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第17條規(guī)定“資格審查分為資格預(yù)審和資格后審。資格預(yù)審，是指在投標(biāo)前對潛在投標(biāo)人進(jìn)行的資格審查。資格后審是指在開標(biāo)后對投標(biāo)人進(jìn)行的資格審查。進(jìn)行資格預(yù)審的，一般不再進(jìn)行資格后審，但招標(biāo)文件另有規(guī)定的除外”。此規(guī)定可看出資格預(yù)審和資格后審是資格審查的兩種方法，《標(biāo)準(zhǔn)施工資格預(yù)審文件》中又規(guī)定了資格預(yù)審辦法包括合格制和有限數(shù)量制，一般情況下應(yīng)采用合格制，潛在投標(biāo)人過多時可采用有限數(shù)量制。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第18條規(guī)定了資格審查的主體是招標(biāo)人，但《實施條例》第18條第2款“國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)組建資格審查委員會審查資格預(yù)審申請文件。資格審查委員會及其成員應(yīng)當(dāng)遵守招標(biāo)投標(biāo)法和本條例有關(guān)評標(biāo)委員會及其成員的規(guī)定”和第20條“招標(biāo)人采用資格后審辦法對投標(biāo)人進(jìn)行資格審查的，應(yīng)當(dāng)在開標(biāo)后由評標(biāo)委員會按照招標(biāo)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和方法對投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查”。這兩條規(guī)定是對資格預(yù)審和資格后審的主體重新進(jìn)行了明確，如果招標(biāo)項目的性質(zhì)是依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目且國有資金占控股或者主導(dǎo)地位的，采用資格預(yù)審時，資格預(yù)審申請文件的審查主體便是依法組建的資格審查委員會；而資格后審中對投標(biāo)人的資格進(jìn)行審查的主體是評標(biāo)委員會，將之前資格審查主體混淆不清，招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、行政監(jiān)督部門、評標(biāo)委員會，多頭審查或是互相扯皮的現(xiàn)象得以解決?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第18條規(guī)定賦予了招標(biāo)人有資格審查權(quán)利的同時，也對招標(biāo)人提出了禁止性規(guī)定，即“招標(biāo)人不得以不合理的條件限制或者排斥潛在投標(biāo)人，不得對潛在投標(biāo)人實行歧視待遇”。
資格預(yù)審是針對潛在投標(biāo)人過多、項目評標(biāo)時間過長、社會成本過高而采用的一種資格審查方式，《工程建設(shè)項目貨物招標(biāo)投標(biāo)辦法》第16條規(guī)定“資格預(yù)審一般適用于潛在投標(biāo)人較多或者大型技術(shù)復(fù)雜貨物的招標(biāo)”。資格預(yù)審是與評標(biāo)分開而獨立進(jìn)行的，是招標(biāo)人通過發(fā)布資格預(yù)審公告，邀請不特定的潛在投標(biāo)人參與投標(biāo)。其重點是審查潛在投標(biāo)人的履約能力，這一方面在一定程度上降低了實力不足的投標(biāo)人進(jìn)行惡性低價奪標(biāo)的可能性，從而更好地吸引有實力的投標(biāo)人參加投標(biāo)，可以提高投標(biāo)人投標(biāo)的針對性、競爭性，實現(xiàn)更有競爭力的可行報價。另一方面，由于排除了不合格或減少了不具有優(yōu)勢的投標(biāo)人，從而減輕了評標(biāo)工作量、縮短了評標(biāo)時間，可使評委集中精力在投標(biāo)報價和技術(shù)方案上進(jìn)行周密細(xì)致地評審。
資格后審一般適用于潛在投標(biāo)人數(shù)量不多，社會成本小，招標(biāo)投標(biāo)時間要求短，招標(biāo)質(zhì)量有保障，編制招標(biāo)文件費用小的通用性和標(biāo)準(zhǔn)化項目。資格后審是在開標(biāo)后對投標(biāo)人進(jìn)行的資格審查，一般在評標(biāo)過程中的初步評審開始時進(jìn)行。資格后審是評標(biāo)工作的一項重要內(nèi)容，只有資格后審合格的投標(biāo)人才能參加下一步商務(wù)、技術(shù)部分的詳細(xì)評審，否則其應(yīng)當(dāng)被否決投標(biāo)。采用資格后審可以省去招標(biāo)人組織資格預(yù)審和潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格預(yù)審申請的環(huán)節(jié)，既節(jié)約相關(guān)費用又縮短招標(biāo)投標(biāo)的過程和時間，且降低了泄漏潛在投標(biāo)人名單的可能性，還有利于增加投標(biāo)人數(shù)量，加大串標(biāo)難度，但投標(biāo)人過多時會增加社會成本和評標(biāo)工作量。資格后審辦法一般采用合格制。
三、資格審查的程序
根據(jù)《實施條例》第15、16、17、18、19、21、22條等有關(guān)規(guī)定，資格預(yù)審的程序如下：
編制資格預(yù)審文件→發(fā)布資格預(yù)審公告→發(fā)售資格預(yù)審文件→資格預(yù)審文件的澄清、修改→編制資格預(yù)審申請文件→遞交資格預(yù)審申請文件→組建資格審查委員會→評審資格預(yù)審文件→向通過資格預(yù)審的申請人發(fā)出合格通知書并通知其他未通過的資格申請人。
《實施條例》第15條第2、3款對資格預(yù)審公告和資格預(yù)審文件作了相應(yīng)規(guī)定，公開招標(biāo)的項目應(yīng)當(dāng)發(fā)布資格預(yù)審公告，對于依法必須招標(biāo)項目的資格預(yù)審公告應(yīng)當(dāng)在國務(wù)院發(fā)展改革部門依法指定的媒介發(fā)布，編制資格預(yù)審文件應(yīng)當(dāng)使用國務(wù)院發(fā)展改革部門會同有關(guān)行政監(jiān)督部門制定的標(biāo)準(zhǔn)文本。《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第18條對資格預(yù)審和資格后審的審查依據(jù)作了相應(yīng)規(guī)定：“采取資格預(yù)審的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在資格預(yù)審文件中載明資格預(yù)審的條件、標(biāo)準(zhǔn)和方法；采取資格后審的，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中載明對投標(biāo)人資格要求的條件、標(biāo)準(zhǔn)和方法。招標(biāo)人不得改變載明的資格條件或者以沒有載明的資格條件對潛在投標(biāo)人或者投標(biāo)人進(jìn)行資格審查”。即進(jìn)行資格審查時應(yīng)依據(jù)資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件中載明的審查條件、標(biāo)準(zhǔn)和方法進(jìn)行。
《實施條例》第16、21、22條對資格預(yù)審活動中有關(guān)時間要求作了相應(yīng)規(guī)定，筆者將其整理與公開招標(biāo)的時間要求對比見下表。
《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第19條對資格預(yù)審和資格后審的結(jié)果確認(rèn)進(jìn)行了規(guī)定，即“經(jīng)資格預(yù)審后，招標(biāo)人應(yīng)當(dāng)向資格預(yù)審合格的潛在投標(biāo)人發(fā)出資格預(yù)審合格通知書，告知獲取招標(biāo)文件的時間、地點和方法，并同時向資格預(yù)審不合格的潛在投標(biāo)人告知資格預(yù)審結(jié)果。資格預(yù)審不合格的潛在投標(biāo)人不得參加投標(biāo)。經(jīng)資格后審不合格的投標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)予否決”。招標(biāo)人同時應(yīng)要求通過資格預(yù)審的申請人收到通知后以書面方式確認(rèn)是否參與投標(biāo)，來了解潛在投標(biāo)人的數(shù)量。
《實施條例》第19條第2款規(guī)定“通過資格預(yù)審的申請人少于3個的，應(yīng)當(dāng)重新招標(biāo)”，這與《招標(biāo)投標(biāo)法》第28條規(guī)定相一致，但是這里的重新招標(biāo)既可以指重新進(jìn)行資格預(yù)審，也可以指直接發(fā)布招標(biāo)公告進(jìn)行重新招標(biāo)。
四、資格審查的內(nèi)容和要素
根據(jù)《工程建設(shè)項目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》第20條規(guī)定，資格審查應(yīng)主要審查潛在投標(biāo)人或投標(biāo)人是否符合下列條件：（1）具有獨立訂立合同的權(quán)利；（2）具有履行合同的能力，包括專業(yè)、技術(shù)資格和能力，資金、設(shè)備和其他物質(zhì)設(shè)施狀況，管理能力，經(jīng)驗、信譽(yù)和相應(yīng)的從業(yè)人員；（3）沒有處于被責(zé)令停業(yè)，投標(biāo)資格被取消，財產(chǎn)被接管、凍結(jié)，破產(chǎn)狀態(tài)；（4）在最近三年內(nèi)沒有騙取中標(biāo)和嚴(yán)重違約及重大工程質(zhì)量問題；（5）國家規(guī)定的其他資格條件。
資格審查無論是資格預(yù)審還是資格后審，其方法和過程基本是一致的，都需要對投標(biāo)人所提交的資格文件進(jìn)行審查，評估審查申請人或潛在投標(biāo)人的經(jīng)營資格、專業(yè)資質(zhì)、財務(wù)狀況、技術(shù)能力、管理能力、業(yè)績、信譽(yù)等方面，以判斷其是否具有投標(biāo)、訂立和履行合同的資格及能力。
資格審查的內(nèi)容和要素大致可以歸納為六個方面：
（一）申請人或投標(biāo)人的經(jīng)營資格和相應(yīng)的資質(zhì)
申請人或投標(biāo)人應(yīng)當(dāng)具備國家或資格預(yù)審文件/招標(biāo)文件中規(guī)定的資格，并具有獨立簽訂合同的權(quán)利。聯(lián)合體投標(biāo)，要有針對本招標(biāo)項目的聯(lián)合體協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容要包含聯(lián)合體各方的明確分工和義務(wù)，聯(lián)合體各方都應(yīng)具備相應(yīng)的資格。
（二）申請人或投標(biāo)人的類似項目業(yè)績和能力
申請人或投標(biāo)人應(yīng)具有與所投標(biāo)項目相類似的業(yè)績，并在以往類似項目的履約方面信譽(yù)良好。申請人或投標(biāo)人的類似業(yè)績是指申請人或投標(biāo)人自己的業(yè)績，其有隸屬關(guān)系或組織關(guān)系的母公司和子公司的業(yè)績都不能作為自己的業(yè)績，也不能將貨物代理銷售的業(yè)績作為貨物設(shè)計制造的業(yè)績。
（三）申請人或投標(biāo)人擬投入的人員能力
根據(jù)招標(biāo)項目的規(guī)模和特點，申請人或投標(biāo)人擬投入相應(yīng)的項目經(jīng)理、技術(shù)負(fù)責(zé)人和管理人員應(yīng)具有相應(yīng)的資格和能力，對人員分別制定任職資格條件，且具有擔(dān)任類似項目的業(yè)績經(jīng)驗等。
（四）申請人或投標(biāo)人的財務(wù)狀況
企業(yè)財務(wù)能力的評價，一般是資格審查中容易被忽略的一個方面，但恰恰又是資格審查中十分重要的方面，投標(biāo)人應(yīng)有充足的流動資金和未抵押實物資產(chǎn)等內(nèi)在潛力實施合同。
申請人或投標(biāo)人提供經(jīng)審計的財務(wù)報表包括資產(chǎn)負(fù)債表、損益表和現(xiàn)金流量表，以及由銀行所簽發(fā)的信貸證明文件。這些文件綜合反映出投標(biāo)人的資金情況和財務(wù)能力，可據(jù)此分析和判斷申請人或投標(biāo)人的履約能力、償債能力、獲利能力和付款風(fēng)險等。
由銀行簽發(fā)的信貸證明文件和經(jīng)審計的良好的財務(wù)報告和報表，是投標(biāo)人信譽(yù)和財務(wù)狀況的最好證明。
（五）申請人或投標(biāo)人擬投入的設(shè)備狀況
申請人或投標(biāo)人針對招標(biāo)項目擬投入的設(shè)備都應(yīng)能滿足生產(chǎn)或制造要求，并與項目需要相匹配，是項目實施不可缺少的關(guān)鍵，并保證在合同實施期內(nèi)有良好的工作狀態(tài)。
（六）申請人或投標(biāo)人履約信譽(yù)及其他
是指申請人或投標(biāo)人履行合同的信譽(yù)情況和銀行資信狀況。比如：申請人或投標(biāo)人近年經(jīng)營活動中無重大安全、質(zhì)量事故、合同糾紛引起的訴訟、仲裁、違法行為記錄及有關(guān)行政處罰等，質(zhì)量管理體系、環(huán)境管理體系和職業(yè)健康安全管理體系等認(rèn)證證書，獲獎或榮譽(yù)證書等。
資格審查作為招投標(biāo)工作的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其工作質(zhì)量的好壞直接關(guān)系到招投標(biāo)工作的效率和公正性。提高資格審查工作質(zhì)量，確保資格審查工作公平、高效地進(jìn)行，對于深入貫徹《招標(biāo)投標(biāo)法》及《實施條例》，保證招投標(biāo)工作的順利進(jìn)行有著重要意義。
表：公開招標(biāo)的時間要求對比
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名稱
對比內(nèi)容 |
資格預(yù)審 |
公開招標(biāo) | ||
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時間要求 |
相關(guān)條款 |
時間要求 |
相關(guān)條款 | |
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發(fā)售時間 |
不少于5日 |
《實施條例》第16條 |
不少于5日 |
《實施條例》第16條 |
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文件提交截止時間 |
自資格預(yù)審文件停止發(fā)售之日起不得少于5日 |
《實施條例》第16條 |
招標(biāo)文件開始發(fā)出之日起不得少于20日 |
《招標(biāo)投標(biāo)法》
第24條 |
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資格預(yù)審文件、招標(biāo)文件的澄清或修改 |
提交資格申請文件截止時間至少3日前 |
《實施條例》第21條 |
投標(biāo)截止時間至少15日前 |
《實施條例》第21條 |
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對資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件提出異議 |
提交資格申請文件截止時間
2日前 |
《實施條例》第22條 |
投標(biāo)截止時間10日前 |
《實施條例》第22條 |
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招標(biāo)人答復(fù)異議 |
收到異議之日起
3日內(nèi) |
《實施條例》第22條 |
收到異議之日起3日內(nèi) |
《實施條例》第22條 |
來源：《招標(biāo)采購管理》 作者：幸 燁 單位：山西省招標(biāo)有限公司
