五個著力點推動實現(xiàn)政府采購物有所值
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發(fā)布日期：2014年09月16日
1、頂層設(shè)計糾正目標(biāo)錯位
西方國家在200多年的政府采購發(fā)展歷程中，逐步確立了"物有所值"的價值取向，基本內(nèi)涵是指投入（成本）與產(chǎn)出（收益）之比。在當(dāng)前我國政府采購法律制度體系中，"物有所值"原則難以簡單"植入"，必須進一步強化頂層設(shè)計，在制度體系建設(shè)的整體性、統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性與前瞻性方面為實現(xiàn)"物有所值"提供可能。
首先，完善政府采購制度體系。實現(xiàn)"物有所值"不僅要考慮采購價格等因素，還要全盤考慮獲得成本、運作成本和生命周期結(jié)束成本，追求成本和收益的最佳平衡。我國政府采購的基本原則是公開、公平、公正和誠實信用，關(guān)注的重點是采購過程。事實上，公開、公平、公正原則是實現(xiàn)"物有所值"的手段，應(yīng)該服從服務(wù)于"物有所值"及采購效率的要求，因此，必須解決目標(biāo)錯位的問題，真正確立"物有所值"原則在政府采購制度體系中的地位，從公共財政支出的角度綜合考慮政府采購制度設(shè)計。
其次，強化對政府采購行為的制度約束。"物有所值"著眼點在于所采購物品的效用、功能以及由此產(chǎn)生的社會效益，其價值取向符合政府采購制度的基本要求。相對于"雙重效益"目標(biāo)，"物有所值"的內(nèi)涵更具彈性，并賦予操作執(zhí)行機構(gòu)和采購人員從實際出發(fā)的自由裁量權(quán)。從這個角度看，我國地方立法中普遍沒有對"物有所值"原則作出規(guī)定并不是偶然。少數(shù)操作執(zhí)行機構(gòu)和采購人員有可能將"物有所值"界定為"資金的使用效益、為國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供的機會以及促進技術(shù)轉(zhuǎn)讓等"，并尋找自由裁量空間，從而為權(quán)力介入開口子，弱化有關(guān)方面對采購活動的監(jiān)督和管理。
政府采購要保障實現(xiàn)政府有關(guān)經(jīng)濟社會政策目標(biāo)，必須調(diào)整制度的管理重心，改革創(chuàng)新監(jiān)管方式，強化對采購行為的制度約束。
2、精準編制采購預(yù)算
所謂"物有所值"，實際上是使既定的政府采購資金實現(xiàn)盡可能大的效益。從實踐情況看，如果把政府采購預(yù)算看作既定資金，實現(xiàn)其最大效益是可以做到的。
這樣看來，要想實現(xiàn)"物有所值"，就必須跨過精準編制預(yù)算這道關(guān)口。如果資金確定不了，或者沒有具體的衡量標(biāo)準，就有可能增加操作環(huán)節(jié)的隨意性，節(jié)支率也會隨之變化較大。
例如某省文化部門采購下鄉(xiāng)樂器，笛子作為一種樂器，市場價格從10多元至100元甚至更高不等，如果預(yù)算不能確定檔次，"物有所值"就無從談起。按照節(jié)約資金、預(yù)防腐敗的制度設(shè)計目標(biāo)，最有可能成交的應(yīng)該是檔次最低、僅能用于演奏的笛子。如果人為確定更高的檔次區(qū)間，"物有所值"的目的也許能達到，但供應(yīng)商可能會圍繞高價中標(biāo)問題反復(fù)提出質(zhì)疑。
2011年起開始試點并逐步推開的批量集中采購，無疑是實現(xiàn)"物有所值"的標(biāo)準范例。成批量的臺式計算機、打印機等以最低價格成交，并且配置最優(yōu)，實現(xiàn)了預(yù)算資金的最大使用效益。但這種采購組織形式需要跨過配置標(biāo)準這道關(guān)口。
配置標(biāo)準是政府采購預(yù)算的基礎(chǔ)性指標(biāo)。推行批量集中采購之前，使用量最大的計算機、打印機、空調(diào)等品目基本上沒有明確的配置標(biāo)準，各部門、單位按照不同的預(yù)算數(shù)額、不同的配置要求采購各式各樣的設(shè)備，既不能形成批量，也難以獲得最優(yōu)惠的價格。
2012年10月起施行的《機關(guān)事務(wù)管理條例》明令禁止政府機關(guān)采購奢侈品、超標(biāo)準的服務(wù)。但什么是標(biāo)準，什么又是超標(biāo)準？目前還沒有特別清晰的答案，解決這些問題是實現(xiàn)"物有所值"的另一道坎。
3、把好需求關(guān)和驗收關(guān)
政府采購從注重節(jié)支防腐向?qū)崿F(xiàn)"物有所值"轉(zhuǎn)變，主要是對目前各種"有效最低價"進行糾偏（很難合理解釋什么是"有效"）。低價中標(biāo)引發(fā)的低質(zhì)履約讓采購人、監(jiān)管部門徒增煩惱，并浪費了大量的資金。
解決"物有所值"和"低價中標(biāo)"矛盾，規(guī)范的政府采購程序和無序的市場競爭矛盾，采購需求預(yù)期理想化與采購結(jié)果不滿意的矛盾等，既要在制度方面加強頂層設(shè)計，更要在實踐中探索前行，加強采購需求管理是重要一環(huán)。
采購需求不明確一直是困擾采購代理機構(gòu)的難題之一，采購人往往難以用完整的技術(shù)參數(shù)表述采購需求。實踐中，要科學(xué)制定各類采購標(biāo)的物的需求標(biāo)準，用制度強化采購人提供規(guī)范需求的責(zé)任，切實規(guī)范采購行為，提高采購執(zhí)行效率，明確各項工作職責(zé)；要加強采購需求論證，通過邀請專家進行前置性審查來制定較為明確的需求標(biāo)準。同時，采購代理機構(gòu)必須加強專業(yè)化建設(shè)，幫助采購人規(guī)范地完善采購需求。
另外，要加強驗收管理，開展結(jié)果評價。政府采購工程、貨物與服務(wù)，在采購環(huán)節(jié)都以期貨形態(tài)出現(xiàn)，只有驗收合格后才以現(xiàn)貨形式交付，因此必須加強驗收管理。相關(guān)各方特別是監(jiān)管部門要積極介入，不能有"一采了之"心態(tài)，只重視采購過程而忽視采購結(jié)果。
采購結(jié)果的評價內(nèi)容應(yīng)從單純的節(jié)支效果擴展到政策實施效果、采購程序規(guī)范評價、采購物品性價比、采購效率等方面，并將評價結(jié)果運用到對采購人的預(yù)算安排、資產(chǎn)配置中，運用到對供應(yīng)商的市場監(jiān)管中。合理有效的結(jié)果評價，對政府采購工作既是正面宣傳，對采購程序也是合理監(jiān)督。
此外，應(yīng)大力推進采購物品標(biāo)準化。理論上來說，政府采購辦公類用品應(yīng)該采取"配給制"，以滿足日常辦公為主，通過不斷擴大批量集中采購品目、與資產(chǎn)管理相結(jié)合等方法，將政府采購預(yù)算及時轉(zhuǎn)化成實物配給。
4、完善規(guī)則簡化程序
國際上，西方發(fā)達國家如英國把"物有所值"作為政府采購的核心原則，并給出這樣的解釋：通過評估每一次采購的成本和收益，而不是僅僅關(guān)注最低成本來使每一英鎊的花銷都獲得最好的結(jié)果。
從經(jīng)濟學(xué)的角度理解，"物有所值"是指產(chǎn)品符合價值要求，具備使用價值，而且滿足產(chǎn)品的貨幣價值和使用價值相等。對政府采購而言，"物有所值"就是采購的產(chǎn)品生產(chǎn)和使用成本相對較低，買得放心，用得滿意，處理后不會造成環(huán)境污染或污染相對較小。
實現(xiàn)"物有所值"，首先要完善公平交易的市場規(guī)則，從根本上夯實政府采購制度的運行基礎(chǔ)。公平交易的市場規(guī)則需要充分競爭作為保障，實行招投標(biāo)是這種競爭制度的重要內(nèi)容，目的是降低風(fēng)險，保證透明和公平，提高供應(yīng)商的市場信心。只有營造公平的市場環(huán)境、實現(xiàn)充分競爭，才能從制度上確保政府采購的公開、公平、公正原則有效落實。
其次，推進監(jiān)管方式改革，適當(dāng)簡化程序。政府采購監(jiān)管方式改革主要包括：推進政府采購管理與預(yù)算編制、資金支付、資產(chǎn)管理等有機融合；進一步完善財政、審計、監(jiān)察部門的協(xié)作配合機制；建立健全監(jiān)督與處罰并重的政府采購動態(tài)監(jiān)控體系；將供應(yīng)商、評審專家和社會代理機構(gòu)納入監(jiān)管范圍。
再次，推動政府采購事業(yè)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，實現(xiàn)質(zhì)量、價格、效率的內(nèi)在統(tǒng)一。采購人員對所采購的產(chǎn)品不僅要了解其外在特性，還應(yīng)了解其內(nèi)在品質(zhì)，如生產(chǎn)過程、使用成本、售后服務(wù)費用、維護成本、是否使用環(huán)保材料、是否可回收利用等。
另外，拓展政策功能，協(xié)調(diào)處理好政府采購與經(jīng)濟社會目標(biāo)的平衡關(guān)系。有效發(fā)揮政府采購政策功能是一個龐大的系統(tǒng)工程，僅靠財政部門推動很難收到預(yù)期效果。要針對不同的政策功能，建立由主要部門牽頭、相關(guān)部門協(xié)作配合的工作模式，實現(xiàn)政府采購事業(yè)和經(jīng)濟社會相互促進、和諧發(fā)展。
5、各方配合追求核心要素平衡
實現(xiàn)政府采購"物有所值"，不僅要考慮獲取商品的價格、性能和服務(wù)，還要綜合考慮運行、維護成本以及在商品全生命周期結(jié)束后的處置成本。
西方發(fā)達國家政府采購實踐中逐步確立"物有所值"的價值取向，實現(xiàn)從"少花錢"向"花得值"轉(zhuǎn)變，追求政府采購質(zhì)量、價格、效率核心三要素平衡。
我國政府采購制度改革剛剛走過十多年的歷程，與國際上比較成熟的政府采購制度相比還有很大差距，這就要求我們積極借鑒國外先進經(jīng)驗，少走彎路，從注重程序合規(guī)向?qū)I(yè)化采購轉(zhuǎn)變，從注重公平競爭向完善市場規(guī)則轉(zhuǎn)變，尤其是要從注重節(jié)支防腐向?qū)崿F(xiàn)"物有所值"轉(zhuǎn)變。實踐中，需要財政部門、采購人、代理機構(gòu)等相關(guān)各方密切配合。
實現(xiàn)"物有所值"，采購代理機構(gòu)要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，從一味注重節(jié)約資金轉(zhuǎn)到注重實效、注重質(zhì)量、注重公共服務(wù)效率上來，從單純片面追求經(jīng)濟效益轉(zhuǎn)到綜合考慮社會效益和執(zhí)行國家宏觀經(jīng)濟政策上來。遵循"物有所值"原則，在設(shè)置評審標(biāo)準和方法時不能局限于貨物、服務(wù)和工程方案的價格，而是要綜合考慮質(zhì)量、企業(yè)業(yè)績、施工方案、企業(yè)的社會知名度和信譽等。
實現(xiàn)"物有所值"，財政部門要加大監(jiān)管力度。一是加強預(yù)算編制監(jiān)管。政府采購預(yù)算是各級政府公共預(yù)算的重要組成部分，是在部門預(yù)算中增加反映政府采購工作要求的相關(guān)指標(biāo)，是細化部門預(yù)算的重要措施和手段，是編制采購計劃的依據(jù)。二是加強計劃申報監(jiān)管。采購計劃是財政部門對政府采購預(yù)算執(zhí)行實施管理的一種手段。對列入政府采購預(yù)算的項目，采購計劃要在采購組織形式、采購方式、項目調(diào)整程序等方面作出具體規(guī)定，目的是指導(dǎo)預(yù)算執(zhí)行。三是加強采購方式使用監(jiān)管。對于不同的采購內(nèi)容，要根據(jù)具體情況選擇適合項目的采購方式。
實現(xiàn)"物有所值"，采購人或代理機構(gòu)要對潛在供應(yīng)商進行全面評估。具體要了解供應(yīng)商的技術(shù)水平、生產(chǎn)能力，確保中標(biāo)后有足夠的供應(yīng)能力，降低返工成本和防止延誤；確保供應(yīng)商提供的產(chǎn)品符合國家標(biāo)準，以免出現(xiàn)質(zhì)量問題而導(dǎo)致資金和時間浪費。
實現(xiàn)"物有所值"，還必須形成充分的競爭機制。要保證每一次采購都做到貨比三家，這樣才能最終買到質(zhì)優(yōu)價廉的商品。（文字整理/張斌偉）
來源：政府采購信息報
