分值權(quán)重因項(xiàng)目而異 采購結(jié)果須跟蹤評價(jià)
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發(fā)布日期：2014年09月19日
編者按 對于軟件采購項(xiàng)目歸類的問題，業(yè)內(nèi)人士給出了服務(wù)類和貨物類兩個(gè)答案，他們一致認(rèn)為軟件開發(fā)、維護(hù)和升級屬于服務(wù)類，而直接從市場購買的標(biāo)準(zhǔn)軟件才為貨物類。本文作者對作為服務(wù)類項(xiàng)目的軟件開發(fā)采購的采購方式、評分方法、履約驗(yàn)收等幾方面進(jìn)行探討，從而喚起相關(guān)部門優(yōu)先采購正版國產(chǎn)軟件的意識。
軟件開發(fā)屬于服務(wù)類采購
對"服務(wù)"一詞，我國《政府采購法》用了排除法將其定義為除貨物和工程以外的其他政府采購對象。《政府采購品目分類表》將其概括為印刷、出版，專業(yè)咨詢、工程監(jiān)理、工程設(shè)計(jì)，信息技術(shù)的開發(fā)設(shè)計(jì)，維修，保險(xiǎn)，租賃，交通工具的維護(hù)保障，會議，培訓(xùn)，物業(yè)管理和其他服務(wù)十一個(gè)大項(xiàng)，所以對它們獲取的過程就稱之為服務(wù)采購。由此，軟件開發(fā)也應(yīng)在服務(wù)類采購的范疇。
國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)中央預(yù)算單位2013-2014年政府集中采購目錄及標(biāo)準(zhǔn)中，計(jì)算機(jī)軟件屬于貨物類采購的指可以直接從市場購買的標(biāo)準(zhǔn)軟件等非定制開發(fā)的商業(yè)軟件，不包括定制軟件和對購買的標(biāo)準(zhǔn)軟件再進(jìn)行第二次開發(fā)的軟件。絕大多數(shù)地區(qū)制定的政府集中采購目錄明確將軟件開發(fā)歸入服務(wù)類，包括基礎(chǔ)軟件、應(yīng)用軟件、嵌入式軟件和信息安全軟件開發(fā)服務(wù)。
與貨物、工程相比，服務(wù)有其獨(dú)有的特點(diǎn)。一是服務(wù)無形而貨物、工程有形。二是不同組織和個(gè)人所提供服務(wù)的品質(zhì)差異性較大。例如，兩家不同的軟件公司提供軟件開發(fā)服務(wù)的服務(wù)質(zhì)量是不同的，采購人對他們的滿意度也不盡相同，而且有時(shí)服務(wù)還很難進(jìn)行簡單的量化評價(jià)和比較。三是服務(wù)的不可儲存性等特點(diǎn)也不同于貨物和工程。例如，軟件開發(fā)人員不在，就無法提供售后服務(wù)，服務(wù)不能儲存以待需要的時(shí)候使用。四是服務(wù)的所有權(quán)轉(zhuǎn)讓也不像貨物和工程那樣簡單、直接。五是服務(wù)的形式也不同于貨物和工程，它可能是在顧客提供的有形產(chǎn)品上所完成的活動，也可以是無形產(chǎn)品的交付。
綜上所述，筆者認(rèn)為，采購定制軟件和對購買的標(biāo)準(zhǔn)軟件進(jìn)行二次開發(fā)均屬于服務(wù)類采購，而直接從市場購買標(biāo)準(zhǔn)軟件等非定制開發(fā)的商業(yè)軟件屬于貨物采購。
政府采購品目分類表（服務(wù)類）
序號品目名稱
C01印刷、出版
C02專業(yè)咨詢、工程監(jiān)理、工程設(shè)計(jì)
C03信息技術(shù)、信息管理軟件的開發(fā)設(shè)計(jì)
C04維修
C05保險(xiǎn)
C06租賃
C0703交通工具的維護(hù)保障
C08會議
C09培訓(xùn)
C10物業(yè)管理
C99其他服務(wù)
正版國產(chǎn)軟件應(yīng)優(yōu)先采購
財(cái)政部《2014年政府采購工作要點(diǎn)》第三條明確要求，繼續(xù)推動各地將通用辦公軟件列入集中采購目錄，做好正版軟件政府采購工作。從目前情況來看，政府采購軟件產(chǎn)品的流程仍然存在盲點(diǎn)。一部分政府機(jī)關(guān)花了購買正版軟件和優(yōu)質(zhì)電腦的資金，卻沒能采購到預(yù)裝正版軟件的電腦，而且暗箱操作的方法損害了采購人的知情權(quán)，不僅造成了國有資產(chǎn)的流失，也為政府機(jī)關(guān)的信息安全埋下了重大隱患。
因此，在日常采購過程中，通用軟件是集中采購目錄內(nèi)產(chǎn)品，必須通過政府集中采購機(jī)構(gòu)采購。集中采購機(jī)構(gòu)應(yīng)充分發(fā)揮職能作用，加強(qiáng)軟件正版化工作的控制和管理。一方面是提高全體工作人員使用正版軟件的自覺性；另一方面要幫助大家學(xué)會如何進(jìn)行正版軟件的采購，怎樣使采購更有效率，怎樣改進(jìn)軟件的使用管理，怎樣正確地安裝使用正版軟件。
除此之外，政府采購還要優(yōu)先購買國產(chǎn)軟件。從微軟最新一代Win8操作系統(tǒng)在政府采購中遇阻，到賽門鐵克、卡巴斯基等國外殺毒軟件從中央政府采購單上消失，國產(chǎn)化成為最近政府軟件采購市場的另一熱點(diǎn)話題。目前不少輿論擔(dān)心政府軟件采購偏向本國軟件會違反WTO的公平原則，從而引起國際間的經(jīng)濟(jì)摩擦。其實(shí)，WTO的國民待遇和最惠國待遇并不適用于有關(guān)政府采購的法律、規(guī)章或細(xì)則。政府在采購過程中作為需求方，有權(quán)選擇相應(yīng)的供應(yīng)方。使用政府采購國內(nèi)產(chǎn)品是大多數(shù)國家扶持本國幼稚產(chǎn)業(yè)的重要手段之一。
政府采購的首要目的是獲取安全可靠的產(chǎn)品，然后才是資金效率的提高和對本國幼稚產(chǎn)業(yè)的扶持。忽視了對產(chǎn)品質(zhì)量的要求而盲目采購國內(nèi)產(chǎn)品，無疑違反了市場競爭的規(guī)律，必然造成社會資源配置的失效。所以，政府應(yīng)依據(jù)部門應(yīng)用的實(shí)際性能要求，結(jié)合我國軟件產(chǎn)品的發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行采購。關(guān)系國家信息安全的基礎(chǔ)軟件和安全軟件，應(yīng)優(yōu)先采用國產(chǎn)軟件；而其他類型的軟件采購，應(yīng)遵循非歧視原則，對所有的企業(yè)敞開大門，采用同等的資格審查和評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)；廣泛、及時(shí)公布采購信息，并賦予供應(yīng)商同等享有采購信息的權(quán)利；政府采購的制度規(guī)定、采購活動及采購過程應(yīng)保持較強(qiáng)的公開性和較高的透明度，建立多品牌競爭的格局。
采購方式須按需選擇
《政府采購法》雖然規(guī)定公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要方式，但也規(guī)定了"因特殊情況需要"的例外。筆者認(rèn)為，對于軟件開發(fā)采購方式的選擇，要大膽運(yùn)用該"例外"規(guī)定，要破除首要考慮公開招標(biāo)的思維定式。因?yàn)楣_招標(biāo)的優(yōu)越性得以發(fā)揮是有前提條件的，即市場上供應(yīng)商眾多、不同供應(yīng)商提供的產(chǎn)品基本具有同質(zhì)性、產(chǎn)品主要是有形的、產(chǎn)品成本信息具有對稱性、委托代理風(fēng)險(xiǎn)較小、采購對象不具有緊迫性。顯然，軟件采購不完全滿足這些條件。
鑒于服務(wù)類采購項(xiàng)目大多具有無形、成本不確定且成本信息不對稱、專業(yè)性較強(qiáng)的特點(diǎn)，尤其是當(dāng)前我國服務(wù)類中介組織尚不健全的情況下，服務(wù)類采購方式的選擇應(yīng)側(cè)重于按需采用的原則。
按需采用原則就是要根據(jù)服務(wù)類品目的不同特點(diǎn)，靈活選擇采購方式。筆者認(rèn)為，競爭性談判和邀請招標(biāo)方式相對于公開招標(biāo)方式更適合于軟件采購項(xiàng)目。對于技術(shù)復(fù)雜或性質(zhì)特殊，不能確定詳細(xì)規(guī)格或具體要求的軟件開發(fā)服務(wù)，宜采用競爭性談判方式；對于供應(yīng)商有限，產(chǎn)品具有同質(zhì)性的，宜采用邀請招標(biāo)方式。實(shí)踐中也經(jīng)常存在軟件采購項(xiàng)目由公開招標(biāo)方式改為其他方式的情況。按需采用原則不僅有利于避免采購方式在執(zhí)行中的變更而使工作被動，而且有利于提高采購效率和維護(hù)政府采購的嚴(yán)肅性。
使用綜合評分法著眼"規(guī)范"
綜合評分法是軟件政府采購中運(yùn)用較為廣泛的評標(biāo)方法之一，但使用中不能客觀地確定不同評標(biāo)因素的分值權(quán)數(shù)和每一分項(xiàng)應(yīng)得的分值的問題，給軟件采購工作帶來不小的難度。針對這個(gè)難題，筆者認(rèn)為，要科學(xué)而規(guī)范地用好綜合評分法，應(yīng)嚴(yán)格把握兩個(gè)核心環(huán)節(jié)。
首先是對癥下藥，梳理出不同軟件采購項(xiàng)目須重點(diǎn)把握的評標(biāo)因素。例如，通用類的軟件采購項(xiàng)目不必或較少考慮供應(yīng)商調(diào)試、培訓(xùn)等因素；而專用類軟件采購項(xiàng)目則需考慮調(diào)試、培訓(xùn)因素。采購人或其采購代理機(jī)構(gòu)等在考慮評標(biāo)因素時(shí)，要確保采購質(zhì)量的優(yōu)良，選準(zhǔn)最佳的中標(biāo)或成交商，就必須科學(xué)合理地確定出各種評標(biāo)因素，而且在評標(biāo)之前，就必須將這些影響評標(biāo)結(jié)果的評標(biāo)因素全部確定下來，并作為招標(biāo)文件的一項(xiàng)內(nèi)容公布給潛在供應(yīng)商，以讓他們能夠及時(shí)地對各個(gè)評標(biāo)因素作出實(shí)質(zhì)性的響應(yīng)，從而使采購工作更加客觀公正。從實(shí)際工作來看，在正常的評標(biāo)活動中，一般要考慮到的評標(biāo)因素大致有：公司評價(jià)、技術(shù)解決方案、項(xiàng)目的管理和實(shí)施，培訓(xùn)和售后服務(wù)以及價(jià)格等。
其次是尋求價(jià)格、技術(shù)的最佳結(jié)合點(diǎn)，確定具體分值權(quán)重。在明確了具體的評標(biāo)因素后，接下來的核心工作就是要考慮和評價(jià)每個(gè)評標(biāo)因素對評標(biāo)結(jié)果的影響力大小，并按其重要性程度的高低排成一定的次序，分別給予其大小不一的權(quán)值。對核心和關(guān)鍵性因素，要賦予其較高的權(quán)值比例，如技術(shù)解決方案等，而對一般性、影響力不大的因素，則給予較小的權(quán)值。
四招做好履約驗(yàn)收
《政府采購法》第四十一條對驗(yàn)收環(huán)節(jié)做了以下規(guī)定，采購人或者其委托的采購代理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)組織對供應(yīng)商履約的驗(yàn)收。大型或者復(fù)雜的政府采購項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)邀請國家認(rèn)可的質(zhì)量檢測機(jī)構(gòu)參加驗(yàn)收工作。驗(yàn)收方成員應(yīng)當(dāng)在驗(yàn)收書上簽字，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。對于軟件開發(fā)采購項(xiàng)目的驗(yàn)收工作，筆者建議從以下四個(gè)方面入手。
一是推行分段驗(yàn)收約定，按采購合同約定的付款條件和付款期限進(jìn)行分階段驗(yàn)收，并出具分段驗(yàn)收報(bào)告書。在軟件開發(fā)合同的簽訂階段就提出軟件驗(yàn)收項(xiàng)目和驗(yàn)收通過標(biāo)準(zhǔn)的意見；在軟件的需求評審階段, 仔細(xì)審閱軟件的需求規(guī)格說明書,指出不利于測試和可能存在歧義的描述；在開發(fā)方開發(fā)完軟件并經(jīng)過開發(fā)方內(nèi)部仔細(xì)的測試后,對完成的軟件進(jìn)行驗(yàn)收測試，提供完整的錯(cuò)誤報(bào)告，提交給采購人, 由采購人根據(jù)之前簽訂的開發(fā)合同中相應(yīng)的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)判斷是否進(jìn)行驗(yàn)收。
二是引入第三方獨(dú)立驗(yàn)收。由于第三方不代表采購人利益，可以客觀、公正地組織驗(yàn)收，可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)，并有效解決驗(yàn)收中存在的問題，切實(shí)維護(hù)合同雙方合法權(quán)益。第三方驗(yàn)收機(jī)構(gòu)可以根據(jù)不同驗(yàn)收標(biāo)的成立不同的驗(yàn)收小組，有針對性地選擇專業(yè)人員，從而實(shí)現(xiàn)購買、驗(yàn)收、使用和付款四權(quán)分離，確保驗(yàn)收質(zhì)量。
三是構(gòu)建簽約供應(yīng)商的跟蹤信用評價(jià)體系。該體系的主要功能是將軟件服務(wù)供應(yīng)商的履約表現(xiàn)通過指標(biāo)量化并打分，再根據(jù)分值的高低將供應(yīng)商區(qū)分為不同等級，作為決定供應(yīng)商是否退出供應(yīng)商庫或參加政府采購活動的主要參考依據(jù)之一，從而約束供應(yīng)商行為，鼓勵(lì)供應(yīng)商認(rèn)真履約、提高服務(wù)質(zhì)量。
四是完善服務(wù)類政府采購的信息反饋制度。該制度有助于及時(shí)、全面了解和掌握履約情況，減少投訴和工作失誤，有針對性地提高采購質(zhì)量和資金使用效益，有助于備案各服務(wù)類采購的成功經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，防范與避免前期采購風(fēng)險(xiǎn)重演。
來源：政府采購信息報(bào)
