治理串通投標的對策與建議
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發(fā)布日期：2014年09月28日
串通投標（簡稱串標）是工程建設領域招標投標活動中的一大頑疾，其嚴重干擾了公平競爭的招標投標市場秩序，助長了工程建設領域的腐敗風氣，給工程建設質量、安全管理帶來巨大隱患。如何有效預防和治理串標行為是擺在招投標從業(yè)者面前的重要課題。本文結合筆者近年來從事招投標管理工作實際，通過案例分析，對當前串標行為的現(xiàn)狀、特征及原因進行剖析，并提出治理對策與建議，希望能促使串標現(xiàn)象得到有效遏制。
一、當前串標的問題與現(xiàn)狀
近年來，全國各地各部門綜合施策、多措并舉，全力整治規(guī)范公共資源交易市場，建設市場不斷完善，監(jiān)管體制日趨健全，但是工程建設領域中的串標問題仍然突出，以下舉兩個案例來說明。
案例一：某市公共資源交易中心發(fā)布本市新開發(fā)區(qū)建設標準廠房4個標段工程招標公告，投資金額2億多元。8家本地建筑企業(yè)相關負責人獲悉后，聚在一起商量要進行串標，預謀工程全部由本地企業(yè)中標承建，中標單位各出資130萬元作串標費用，其中給沒中標的每家本地建筑企業(yè)各50萬元，剩余的給張某作為對參加投標的非本地建筑企業(yè)的串標費用。本次串標行為造成國家直接經濟損失681萬元。最終，法院以串通投標罪，分別判處兩家本地企業(yè)罰金50萬元，這兩家公司有關負責人唐某、何某均被判有期徒刑1年，并處罰金20萬元,其他主要串標人張某、阮某、周某等人也均被判處刑罰并處罰金。
案例二：某市公共資源交易中心發(fā)布本市河流整治一期工程招標公告,余某獲悉后，通過關系找到對水利投標較為熟悉的葉某、狄某、杜某、項某等人，商量通過掛靠進行串標。宋某獲悉后，也找到葉某、周某兩人，要求周某出資與其合伙串標，要求葉某提供掛靠單位。后經7人協(xié)定，他們一起掛靠某建設集團等6家單位參加投標，并且約定工程由余某承包施工，由余某分別付給宋某、周某130萬元，付給狄某18萬元，付給杜某、項某12萬元的好處費。宋某、周某兩人付給葉某50萬元好處費。投標報價統(tǒng)一由葉某串通報價以1952.1178萬元由某建設集團中標。本次串標行為造成國家直接經濟損失約60萬元。最終，法院以串標罪，分別判處余某、葉某有期徒刑1年，并處罰金4萬元，其他串標人員也均被判處有期徒刑6個月至1年不等，并處罰金。
二、存在串標行為的原因分析
以上案例在招投標領域中并不少見，筆者認為，當前招投標領域存在串標行為的主要原因有：
（一）投標掛靠現(xiàn)象普遍。投標掛靠是串標的源頭，少數(shù)資質低的企業(yè)或包工頭，通過掛靠不同資質的多家企業(yè)，以幾家企業(yè)的名義參加投標，無論哪家企業(yè)中標，都能從中獲取高額回報。同時也使得一些不具備相關資質的企業(yè)或個人得以進入原本無法進入的建筑領域。通過各種關系介紹掛靠，且成本低、費用小，掛靠開介紹信一般只需1～1.5萬元，而一旦掛靠串標成功，收益高、風險低，串標成功后賣標費有的可達上百萬元，受利益驅動，不法分子屢屢違規(guī)。
（二）串標行為隱蔽性強。目前建筑市場早已形成一個個“熟人圈子”，招投標市場受到“熟人圈子”內的某些“操盤手”的控制，在招投標市場形成一種利益聯(lián)盟，串標公司之間訂立攻守同盟，實行輪流坐莊。從查處的案件來看，很多串標的工程，往往都是由組織串標的投標人給予了其他投標人一定程度的經濟補償，所以其他投標企業(yè)往往不會舉報或投訴串標行為。除內部因利益糾紛舉報外，司法和紀檢監(jiān)察機關很難獲取案件線索。另外，《招標投標法》和《刑法》雖然規(guī)定了對串標行為的處理，但是認定串標行為的具體規(guī)定還不健全，這在一定程度上影響了政府監(jiān)管機關對于串標行為的處理。
（三）標后監(jiān)督執(zhí)法不力。前幾年由于招投標監(jiān)管體制不順，監(jiān)督執(zhí)法主體不明，監(jiān)督管理體系不全，存在多部門共管，監(jiān)管存在缺位、錯位現(xiàn)象，同時缺乏有效執(zhí)法查處手段和措施，讓一些不法分子有可乘之機。比如，工程標后監(jiān)管中公共資源交易管理與行業(yè)主管等部門存在職能交叉、職責不清，工程造價審核中公共資源交易管理、造價行政主管部門（造價管理站）與財政部門存在職能交叉、職責不清，極易導致標后監(jiān)管不力、造價審查難到位的現(xiàn)象。
實踐工作中，招投標監(jiān)督檢查力度不強、監(jiān)管手段落后、信息化水平不高，難以做到對招投標實施全過程、全方位監(jiān)督，串標行為標前發(fā)現(xiàn)難，標后處理難。同時，部分建設單位標后監(jiān)管責任缺失，對政府投資建設工程管理疏忽，未盡履約管理職責，對施工管理中發(fā)現(xiàn)掛靠、串標、非法轉包、違法分包等違法行為熟視無睹、放任自由，既不處理，也不上報，這也是造成當前招投標市場比較混亂的原因之一。另外，部分重點工程項目為了完成投資任務、趕工期、抓進度，有關監(jiān)管部門對施工企業(yè)管理失之于寬、失之于軟，這也不利于對串標行為的打擊與懲治。
（四）中介機構違規(guī)操作。目前，招標代理機構過多過濫，人員素質參差不齊，為了在激烈的競爭中承攬到代理項目，往往會主動或被動采取違法違規(guī)的手段，無原則地遷就招標人，在招標文件中故意設置某些不合理要求，對中意投標人予以“量身招標”，排斥其他投標人，操縱中標結果。一些靠關系搞違法違規(guī)操作的招標代理機構反而能承攬到更多的代理業(yè)務，這種不良市場導向使越來越多的代理機構違規(guī)操作，導致不正之風盛行，各種違規(guī)現(xiàn)象屢禁不止。有些招標代理機構還故意泄露投標名單與數(shù)量，為串標提供便利條件。比如，在上述案例一中的標準廠房工程案件，串標者就是通過代理機構拿到報名者名單進行聯(lián)絡串通的。同時，部分造價咨詢機構違背職業(yè)道德，不顧有關計價的規(guī)定，為了討好招標人，與招標人串通一氣，違規(guī)抬高工程造價（標底），這也給不法分子串標制造利潤空間。
（五）施工企業(yè)投機行為。當前招投標市場競爭激烈，一方面部分企業(yè)投機心理嚴重，不是通過加強管理、降低成本、提高質量來增強競爭力，而是注重短期行為，通過被掛靠收取管理費，或參與串標獲得一點眼前利益或謀取中標，或中標后轉包、違法分包獲取高額利潤；另一方面一些競爭力不強或虧損的企業(yè)無路可走，在市場競爭中面臨被淘汰的局面，所以不得不充當“陪標者”來獲取經營收入。比如上述案例一中的8家本市本地建筑企業(yè)，就是通過串標謀取中標，約定輪流坐莊，部分企業(yè)充當“陪標者”來獲取短期利益。
（六）市場信用體系不全。由于存在行業(yè)分割、地區(qū)封閉，目前全國還沒有建立統(tǒng)一、完善的招投標信息平臺和查詢體系，以致一些投機者在某地違法后，轉換陣地后再次違法，很難形成“一處違法，處處受限”的局面。投標人的違法風險很低，而投標人自身企業(yè)信用的重視程度也相對較低，形成守信反而不獲利的畸形現(xiàn)狀。
（七）串標違法成本偏低。《招標投標法》規(guī)定，投標單位串通投標的，處中標金額5‰以上10‰以下的罰款，對相關責任人處單位罰款數(shù)額5％以上10％以下的罰款。照此推算，若以1000萬元中標額為例，對違法單位只需罰款5～10萬元，對個人只需罰款0.5～1萬元，而同類項目利潤則可達到100萬元以上。《刑法》規(guī)定，投標人串通投標損害招標人或者其他投標人利益，情節(jié)嚴重的，處3年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。這在刑事犯罪處罰中屬最低程度處罰。在上述兩個案例中，雖然也對責任單位或責任人處以罰金，但這些罰金對于這些違法者來講無關痛癢，因為相對于違法一旦成功即可收獲上百萬元甚至上千萬元的利益來說，成本實在太小。
三、治理串標的對策
（一）加強標前控制，突出掛靠預防。一是推行電子化招投標，取消報名、取消現(xiàn)場發(fā)售招標文件，減少資格預審，實行資格后審，全面實行招標公告、招標文件、電子圖紙、工程量清單、補遺答疑等全部資料網(wǎng)上下載，在開標前使各方無法知曉投標人情況，割斷投標人之間的聯(lián)系。大力推行電子智能評標，壓縮評委“自由裁量權”，最大限度減少評標過程中人為操作的因素。推行使用異地遠程評標系統(tǒng)，邀請外地專家異地參與工程評標。二是加強招投標數(shù)據(jù)統(tǒng)計分析，研究開發(fā)招投標數(shù)據(jù)分析軟件，對歷史招投標交易情況進行數(shù)據(jù)應用分析，探尋各中標單位、未中標單位的交易數(shù)據(jù)規(guī)律，找出“中標專業(yè)戶”與“陪標專業(yè)戶”的背后交易隱情，用歷史統(tǒng)計數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)投標掛靠、串標行為的端倪。三是實行交易員投標制度，交易員必須是本單位的正式職工。凡投標報名、招標文件領取、投標文件提交及參與開標、中標清算、中標通知書領取、資金繳退等活動，只允許本企業(yè)的交易員前來辦理，任何非投標企業(yè)的人員均不能參與投標活動、辦理投標手續(xù)。四是實行往來資金從基本賬戶繳退的制度，要求投標人的投標保證金、履約保證金必須通過其基本賬戶轉賬交付，拒絕現(xiàn)金收繳，退還時也只退還到其基本賬戶，且所有工程款均進入其基本賬戶，不進入其開設的臨時賬戶。五是實行建造師押證制度，掛靠投標最重要的環(huán)節(jié)是建造師（項目負責人）掛靠，造成一人多崗、一證多投等現(xiàn)象。對投資規(guī)模在500萬元以上的建設工程施工項目招標，實行中標項目負責人注冊證書原件押證制度，工程不完工，不退回證件。
（二）增強標中審查，注重操作細則。一是嚴把標書審查關。規(guī)范標書編制，強化標書審查，從源頭上最大限度防治串標行為。制訂招標文件范本，對“通用條款”進行固化，對“專用條款”凸顯提示，防止人為抬高或降低資質、不合理條件有利“意中人”的條款，強化招標文件審查責任。二是嚴把資格審查關。對一定規(guī)模的項目，在資格審查和開標活動時，要求投標企業(yè)的項目負責人親自到場，進行身份認證， 查驗投標企業(yè)主要管理人員的勞動合同和社保證明，防止掛靠投標人用他人替代投標。一般項目實行資格后審，對復雜的工程確需進行資格預審的，要制定科學合理的資格預審條件。三是把好造價審查關。建立建設工程招標控制價審核制度，招標文件發(fā)布前，重大項目應當采用造價校標形式對招標控制價進行審核確定，一般項目應當組建由工程造價專家參與的審核小組對招標控制價進行審核確定，防止造價虛高，給串標留下操作空間。四是科學選用評標辦法。建設工程應根據(jù)規(guī)模大小、施工難易程度、專業(yè)特殊要求等情況科學選用評標辦法、合理設置評審要素。積極探索采用經評審的最低投標價的評標辦法，試行高額工程保函制度，增強定標辦法的科學性，加大串標難度系數(shù)，提高掛靠、串標的費用與成本。
（三）強化標后監(jiān)管，加強部門協(xié)同。一是加強標后聯(lián)合巡查。以筆者所在市為例，市公共資源交易管理委員會辦公室（以下簡稱市資管辦）、行業(yè)主管部門共同做好日常標后檢查工作，檢查結果會同紀檢監(jiān)察部門聯(lián)合發(fā)文，避免單部門處罰時人情因素的干擾，提高標后監(jiān)管處罰執(zhí)行效力。二是試行項目約談制度。市資管辦會同建設單位在簽訂合同前對中標單位的法人代表或項目負責人進行約談，要求其不得出借資質，不得非法轉包、分包等。根據(jù)項目進度需要，市資管辦同行業(yè)主管部門、建設單位就項目履約情況對法人代表或項目負責人進行約談。三是試行人臉識別視頻監(jiān)控制度。選取重大項目對施工現(xiàn)場安裝視頻監(jiān)控，對項目部人員實行人臉識別考勤，嚴格執(zhí)行項目主要負責人鎖定管理。四是加強合同備案管理。中標單位必須在規(guī)定時間內按照工程招標文件、投標文件與招標人訂立書面合同，并在7日內將合同報有關部門備案。備案部門重點審查合同文本是否與中標單位名稱一致、主要條款是否符合招標文件、投標文件約定等措施，杜絕“陰陽合同”。五是強化政府投資項目業(yè)主單位第一責任人制度。相應項目業(yè)主應當切實履行標后管理職責，樹立防掛靠反串標意識。要求每季如實上報工程進度、人員到位、有無掛靠串標、有無轉包分包等標后履約情況，若發(fā)現(xiàn)業(yè)主單位有兩次及以上虛報、瞞報或不報有關情況的，將對主管部門檢查發(fā)現(xiàn)的施工企業(yè)違規(guī)行為承擔連帶責任，其單位有關負責人將受到責任追究。同時，將業(yè)主單位標后管理開展情況納入年度黨風廉政責任制考核，與單位考績考核相掛鉤。
（四）加強中介機構管理。加強招標代理（造價咨詢）機構管理與考核，規(guī)范從業(yè)人員行為，提高工作水平與人員素質。強化招標代理工作質量考評管理，優(yōu)化考核評定辦法，考評結果統(tǒng)一在市公共資源交易網(wǎng)站上公開發(fā)布。實行招標代理機構及人員進場登記制度，引入市場競爭機制，完善清退淘汰制度，對年終綜合考評名列前茅的招標代理機構予以表彰，排名末位的招標代理機構一年內不得參與政府投資項目招標代理。
（五）完善市場誠信體系。建立包含招標人、投標人、評標專家和招標代理機構等各方主體的招投標市場誠信管理平臺，逐步建立統(tǒng)一的市場信用評價標準。盡快實現(xiàn)市場主體信用信息的互聯(lián)互通，建立全市乃至全國統(tǒng)一的信用監(jiān)管平臺，實行失信懲戒制度，用市場經濟手段約束工程建設各方主體的行為。建立公共資源管委辦、行政監(jiān)督部門、金融機構招投標信息聯(lián)動機制，重點實現(xiàn)銀行信貸、納稅、合同履約等信用信息系統(tǒng)的對接和互享。完善招投標違法行為記錄公告制度，統(tǒng)一誠信狀態(tài)信息發(fā)布。試行投標企業(yè)、企業(yè)法人、交易員、項目經理誠信記錄的捆綁打包，將其誠信記錄一并作為投標人資格審查、信用評價的重要依據(jù)。
（六）加大違法懲處力度。保持高壓態(tài)勢打擊串標行為，形成不敢串標的懲戒機制，只有懲處有力才能預防有效。對于已經混亂的市場只有明法制、施重藥才能整治。一是建立工程建設領域責任追究制度，明確建設工程中建設、勘察、設計、監(jiān)理、施工、監(jiān)管等各方責任主體職責和責任追究范圍、內容、懲處措施。二是實行違法行為舉報獎勵制度，暢通社會公眾參與監(jiān)督的渠道，有舉報、有線索、有投訴的必查必究。三是公共資源交易管理、紀檢監(jiān)察、司法等有關部門要加強協(xié)作配合，完善情況通報、案件線索移送、案件協(xié)查、信息共享機制，形成查辦串標案件的合力。對于政府投資項目的建設單位、監(jiān)管部門等公職人員，堅持“老虎”、“蒼蠅”一起打，只要違規(guī)插手工程建設領域招標投標活動或履職不到位或監(jiān)管不力的，不論什么人都要受到嚴肅追究和嚴厲懲處，黨員干部一律受黨紀政紀處分。對于投標人、招標代理機構、評委等非公職人員，發(fā)現(xiàn)其有串標行為的，該進黑名單的堅決將其納入黑名單，該吊銷營業(yè)執(zhí)照的堅決吊銷其營業(yè)執(zhí)照，涉嫌犯罪的，堅決將其移送司法機關。四是充分發(fā)揮查辦案件的治本功能，深入剖析串標案件，嚴肅開展警示教育，認真查找制度方面存在的缺陷和漏洞，做到查處一起案件、教育一批干部、完善一套制度。
來源：《招標采購管理》 作者：陳賢朗 單位：浙江省瑞安市公共資源交易中心
