警惕招標投標交易市場亂作為的蝴蝶效應(yīng)
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發(fā)布日期：2014年10月10日
眾所周知，蝴蝶效應(yīng)是指一個初始條件微小的變化，經(jīng)過不斷放大，對其未來狀態(tài)會造成極其巨大的差別。經(jīng)濟學(xué)中比喻一個微小的機制，如不加以及時引導(dǎo)、調(diào)節(jié)，可能會給社會帶來非常大的危害。現(xiàn)階段，我國招標投標的交易機制以政府要求“進場 交易加監(jiān)督”為主導(dǎo)。目前，全國省市縣三級有數(shù)千家招標投標交易場所。在黨中央提出全面深化改革的今天，招標投標交易場所作為招標投標交易的微觀機制，能否打破固化利益藩籬、能否拆除市場壁壘、能否做到統(tǒng)一規(guī)范、能否回歸公平公正軌道，將直接關(guān)系到我國招標投標制度的成敗。目前，各地招標投標交易場所管理模式不一、體制不一，運行中仍存在一定問題，應(yīng)當引起國家有關(guān)部委的高度警惕，以防止招標投標交易場所的不規(guī)范操作而引發(fā)的行業(yè)蝴蝶效應(yīng)。
一、招標投標交易場所運行無章可循
由于國家對招標投標交易場所的頂層制度設(shè)計滯后、缺乏統(tǒng)一的指導(dǎo)和規(guī)范，出現(xiàn)了“政府失靈”問題，已在運行的各招標投標交易場所出現(xiàn)的不規(guī)范操作行為，違背了政府的本意。
1.設(shè)置市場壁壘，阻礙資源自由流動。部分地區(qū)招標投標交易場所或高或低的設(shè)置市場壁壘，排斥外地的投標人和招標代理機構(gòu)。主要有：進駐備案、投標許可、設(shè)立分支機構(gòu)、規(guī)定常駐人員、投標人短名單、代理機構(gòu)庫、培訓(xùn)考試等。江蘇某市還設(shè)置了招標代理機構(gòu)的A庫和B庫，入圍B庫的招標代理機構(gòu)只能代理非政府投資項目招標，個別縣區(qū)為了排擠外地招標代理機構(gòu)，規(guī)定在代理招標項目期間，項目組人員必須駐場辦公，實行上下班指紋考勤制度，發(fā)現(xiàn)遲到、早退、曠工，處以罰款。這些“明碉暗堡”，實質(zhì)是地方保護，阻礙資源自由流動，破壞公平競爭。
2.混淆場所功能，侵犯市場主體權(quán)利。政府設(shè)立招標投標交易場所的初衷，是為招標投標活動提供服務(wù)。但事實上，招標投標交易場所隨意、肆意剝奪招標人、招標代理機構(gòu)的權(quán)利成為常態(tài)：如要求招標人選擇代理機構(gòu)要搖號、招標人不得進入評委會、代收投標保證金、代售招標文件、代發(fā)評標專家費等。安徽省有幾個市的公共資源交易中心，采取“前店后廠”模式直接創(chuàng)收，招標人（招標代理機構(gòu)）在前臺辦理完招標登記手續(xù)后，接著就必須到后院“委托”指定的XX咨詢公司編制招標文件，招標人編制招標文件的權(quán)利被強行剝奪。
3.“創(chuàng)新”為名，謀利為實。招標投標交易場所絕大部分為自收自支單位，一些交易場所除了強制收取招標人、中標人雙方的交易費外，還以創(chuàng)新為名，收取月租費、攤位費、會員費、網(wǎng)員費、軟件費、廣告費、誠信保證金、廉政保證金等。這些負擔(dān)統(tǒng)統(tǒng)加載在市場主體的身上，人為增加交易成本，成為市場的經(jīng)濟壁壘。
無論是社會主義市場經(jīng)濟，還是資本主義市場經(jīng)濟，在發(fā)展生產(chǎn)力的方法上，都是依靠市場的客觀力量，發(fā)揮市場機制的功能，發(fā)揮配置資源和調(diào)節(jié)經(jīng)濟活動的作用。而通過市場配置資源的首要條件就是市場必須統(tǒng)一、開放。顯然，招標投標交易場所的雜亂、封閉，與黨的十八屆三中全會提出發(fā)揮市場配置資源決定性作用的要求相去甚遠。
二、招標投標交易場所是政府和市場不分的表現(xiàn)
我國正式確立社會主義市場經(jīng)濟已有20多年，但政府還是沒能處理好和市場的關(guān)系。行政審批過多、行政干預(yù)過多現(xiàn)象嚴重，不相信市場、不尊重市場，政府“有形的手”影響制約著市場“無形的手”。建設(shè)工程招標投標領(lǐng)域自1993年起，政府主管部門即推行有形市場模式，把招標投標交易是否進場與施工許可證、資質(zhì)認定等行政許可捆綁，強制交易主體入場。在終結(jié)計劃經(jīng)濟舊體制后，政府部門仍在操辦市場，并將權(quán)力直通市場。
1.對招標投標反腐敗作用的誤解。招標投標是經(jīng)濟范疇中具有競爭性的交易活動，自身作用是通過市場競爭優(yōu)化配置資源，并非媒體所言招標投標是“反腐敗的利器”。黨中央十分清楚，腐敗問題屢禁不止的關(guān)鍵是權(quán)力沒有關(guān)進制度的“籠子”。但因主管部門在這一問題認識上的偏差，為工程建設(shè)招標投標制定了“集中進場、集中監(jiān)督”的交易模式，還提出“加強事前、事中、事后監(jiān)督”。于是，招標投標的行政審批、備案環(huán)節(jié)越來越多，流程也愈發(fā)復(fù)雜，完成一個招標項目要跑有形市場10多次。招標投標全流程的監(jiān)督、形式上的規(guī)范，無法阻止幕后權(quán)錢交易的腐敗。2006年的治理商業(yè)賄賂、2009年對工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題進行專項治理，都劍指工程建設(shè)招標投標。這從側(cè)面也可反映集中交易、集中監(jiān)督的有形市場，對反對腐敗、防止腐敗并非十分奏效。
2.政府官僚本位主義的誤區(qū)?！罢@個機器的特色是官僚本位主義。對外，它的思考邏輯是從管理者的角度出發(fā)，以管理者的方便為目標”。推崇招標投標有形市場，要求招標項目通通進場，進行“一站式管理”，也折射出政府部門官僚本位主義的行政理念。國際市場上，招標投標與商品購銷、包銷、寄售、補償貿(mào)易、租賃等貿(mào)易活動一樣，在無形市場中進行。我們則反其道而行之，由政府建立有形市場，讓交易雙方埋單，把所有招標投標活動放在自己的掌控范圍內(nèi)“監(jiān)督”，這樣為政府提供了便利，卻增加了納稅人的負擔(dān)。
3.對招標投標行政監(jiān)督的誤讀。在招標投標的行政監(jiān)督上，政府部門更多的愿意用監(jiān)管置換監(jiān)督，用審批取代監(jiān)督。基層實踐中，有關(guān)行政監(jiān)督部門在有形市場設(shè)立窗口，審核招標公告、審查招標文件（有的地方分A、B角審查）、審批評委名單等，具體到每個環(huán)節(jié)都審查，而且政策、規(guī)定、要求不一致、不統(tǒng)一。開標、評標現(xiàn)場，行政監(jiān)督人員直接干預(yù)、隨意叫停。這樣不依法行政的可怕結(jié)果是極易造成“尋租”空間，成為滋生腐敗的土壤。
在招標投標行政監(jiān)督上商務(wù)部的做法比較可取，他們不斷轉(zhuǎn)換政府職能，率先簡政放權(quán)、率先推行電子招標投標、率先清理政策文件、率先取消招標代理資質(zhì)許可。剛出臺的商務(wù)部令2014年第1號《機電產(chǎn)品國際招標投標實施辦法（試行）》，與《招標投標法實施條例》無縫對接且零偏差。在電子交易平臺上只依法保留兩個監(jiān)督節(jié)點，十分干凈。行政監(jiān)督的重點轉(zhuǎn)移到了加強事后監(jiān)督。
招標投標領(lǐng)域如何處理好政府與市場的關(guān)系？國家發(fā)改委法規(guī)司孟瑋處長，在最近《整合建立統(tǒng)一規(guī)范公共資源交易平臺應(yīng)正確處理好幾方面關(guān)系》的文章中，對此論述地十分精辟：“整合建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺，在目標設(shè)定上，要體現(xiàn)公共資源交易市場化改革取向，破除對市場主體的過度和不當干預(yù)，將屬于市場主體的權(quán)利還給市場主體，把市場和企業(yè)能夠解決的，放給市場和企業(yè)，真正把政府職能的重心轉(zhuǎn)到市場監(jiān)督和公共服務(wù)上來?！?
三、招標投標交易場所應(yīng)正確取向公共服務(wù)
當前，國家發(fā)改委正在牽頭有關(guān)部門，按照國務(wù)院的部署，整合各類公共資源交易平臺。公共資源與經(jīng)濟資源之間，是特殊性與普遍性的關(guān)系。就公共資源的特殊性而言，建立專業(yè)市場、做些特殊要求（不能違反上位法，不能行政干預(yù)）無可厚非，但應(yīng)該與其他專業(yè)市場有機成為整體，并統(tǒng)一在市場配置資源、公平競爭提高資源配置效率的普遍性上。正如李克強總理在國務(wù)院第一次廉政工作會議上強調(diào)的，要推進公共資源交易市場化改革，建立統(tǒng)一規(guī)范的公共資源交易平臺。
工程建設(shè)作為公共資源的組成部分，為其招標投標服務(wù)的交易場所，就不能是現(xiàn)在的“高臺”（市場壁壘）、“孤島”（地方保護），而應(yīng)成為統(tǒng)一開放的平臺。在國家整合公共資源交易平臺的當口，招標投標交易場所要合理定位和重塑，更好地服務(wù)工程建設(shè)招標投標，就應(yīng)當做到：
1.堅持全國交易規(guī)則統(tǒng)一規(guī)范的原則。發(fā)揮市場在配置資源中的決定性作用，必須要有完善的市場體系，包括市場體系的統(tǒng)一性、開放性、競爭性和市場運作的有序性。更好地發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，一個重要方面就是制定市場運行的“游戲規(guī)則”，規(guī)范市場秩序。為了優(yōu)化工程建設(shè)資源配置并提高配置效率，一定要堅持由國家層面制定統(tǒng)一的招標投標交易場所的交易規(guī)則、規(guī)程，規(guī)范服務(wù)行為，保證市場的統(tǒng)一開放、競爭有序，杜絕地方以地區(qū)差異為由，另行制定“游戲規(guī)則”，破壞市場的統(tǒng)一性。
2.招標投標交易場所必須準確定位于公共服務(wù)。公共服務(wù)是公共服務(wù)主體為履行其職責(zé)和職能，不以營利為目的，為滿足社會公共需求，生產(chǎn)、提供和實現(xiàn)公共利益的使用價值和價值的公共活動或過程。工程建設(shè)既然屬于公共資源，那么招標投標交易場所理應(yīng)定位公共服務(wù)。由于公共服務(wù)具有使用價值和價值，這就要求公共服務(wù)主體提供服務(wù)對象滿意的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。同時，政府作為提供公共服務(wù)的義務(wù)主體，在經(jīng)濟較為發(fā)達、財政實力較強的省份和省轄市，招標投標交易場所應(yīng)堅持不收費原則，由國家財政支出相應(yīng)費用。
3.鼓勵通過政府購買服務(wù)建立招標投標交易場所。對于經(jīng)濟欠發(fā)達或財政實力較弱的省份和省轄市，應(yīng)發(fā)揮市場機制的作用，通過政府購買公共服務(wù)，按照一定的方式和程序，把招標投標交易場所的公共服務(wù)，交由具備條件且有積極性的社會力量承擔(dān)，政府按成本購買服務(wù)并履行監(jiān)管職能。需要指出的是，如允許招標投標交易場所按成本收費，就應(yīng)引入競爭機制。鼓勵各類市場主體按標準、按規(guī)范建設(shè)交易場所，接受政府驗收后在政府監(jiān)督下運行，作為公共資源交易平臺的有益補充。
《招標投標法實施條例》頒布后，招標投標交易場所實際已成為招標采購的初始條件和微觀機制。如若國家不加快頂層制度設(shè)計，不加大力度清理違反上位法的交易規(guī)則，任由各地招標投標交易場所不規(guī)范運行，其負面效應(yīng)會由量變到質(zhì)變。導(dǎo)致市場更加分裂，地方保護盛行，資源流動受阻，腐敗多發(fā)易發(fā)，招標投標失去公平、公正，發(fā)揮市場配置資源的決定性作用將會落空。
來源：《招標采購管理》 作者：吳 強 單位：南京招標投標協(xié)會
