關(guān)于防治招投標(biāo)領(lǐng)域地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)的對策建議
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發(fā)布日期：2014年10月22日
《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》（以下簡稱《招標(biāo)投標(biāo)法》）自2000年1月實(shí)施以來，我國招投標(biāo)制度得到了深入貫徹和全面推廣，招投標(biāo)事業(yè)取得了巨大成就，但在招投標(biāo)實(shí)踐過程中，一些行業(yè)主管部門和地方政府不遵守相關(guān)法律法規(guī)和政策，濫用行政權(quán)力，形成招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)，妨礙了招標(biāo)投標(biāo)法律制度的有效實(shí)施和全國統(tǒng)一開放市場秩序的形成，成為影響我國招投標(biāo)事業(yè)健康發(fā)展的突出問題。因此，有必要對當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)領(lǐng)域的地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)情況進(jìn)行梳理，深入剖析其主要表現(xiàn)形式和成因，研究提出防治此類問題的對策和建議。
一、招投標(biāo)領(lǐng)域地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)的主要表現(xiàn)形式
招投標(biāo)領(lǐng)域的地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)是地方政府和行業(yè)主管部門利用行政權(quán)力排斥、限制和妨礙外地或其他行業(yè)機(jī)構(gòu)或企業(yè)參與本地或本行業(yè)市場競爭的行為，其目的是為保護(hù)本地區(qū)或本行業(yè)的機(jī)構(gòu)或企業(yè)免受或少受市場競爭沖擊，本質(zhì)是為維護(hù)局部利益而采取的行政壟斷行為。
（一）地區(qū)封鎖的主要表現(xiàn)形式和具體做法
一是通過增設(shè)審批備案環(huán)節(jié)限制或排斥外地機(jī)構(gòu)或企業(yè)參與本地區(qū)招投標(biāo)項(xiàng)目。如要求外地機(jī)構(gòu)或企業(yè)參與本地招投標(biāo)項(xiàng)目必須經(jīng)過繁瑣的登記備案許可程序，設(shè)置苛刻的備案資格條件，投標(biāo)前要求提供投標(biāo)相關(guān)人員的各類證書、證件等大量資料并長期留存不予返還，增加了外地企業(yè)的投標(biāo)成本，并給企業(yè)的正常經(jīng)營帶來不利影響。二是對外地機(jī)構(gòu)或企業(yè)在資格預(yù)審或評標(biāo)過程中實(shí)行差別待遇。如在資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件中規(guī)定只認(rèn)可本地項(xiàng)目業(yè)績或本地獎項(xiàng)，要求投標(biāo)人的法人代表必須到場開標(biāo)并詢標(biāo)，在交易證辦理、備案審核、預(yù)選名錄等制度中規(guī)定特別的辦理時限和流程等，導(dǎo)致外地企業(yè)投標(biāo)難度增加。三是通過建立入圍機(jī)構(gòu)庫或強(qiáng)制要求與當(dāng)?shù)仄髽I(yè)進(jìn)行分包合作等方式變相實(shí)施地區(qū)封鎖。四是政府直接指定與其具有隸屬關(guān)系或其他利益關(guān)系的機(jī)構(gòu)或企業(yè)進(jìn)行投標(biāo)或招標(biāo)代理等招投標(biāo)活動。
（二）行業(yè)保護(hù)的主要表現(xiàn)形式和具體做法
交通、水利、能源（石油化工、煤炭等）、鐵路等行業(yè)工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)均存在不同程度的行業(yè)保護(hù)，主要有以下表現(xiàn)形式：一是實(shí)行會員制和行業(yè)資質(zhì)管理，通過設(shè)置不合理的準(zhǔn)入門檻限制行業(yè)外機(jī)構(gòu)或企業(yè)成為會員或獲得相關(guān)資質(zhì)，使其難以參與僅針對本行業(yè)協(xié)會會員或取得相關(guān)資質(zhì)許可的單位進(jìn)行的公開招標(biāo)。二是對其他行業(yè)機(jī)構(gòu)或企業(yè)在資格預(yù)審或評標(biāo)過程中實(shí)行差別待遇。如在資格預(yù)審文件或招標(biāo)文件中規(guī)定只認(rèn)可本行業(yè)獎項(xiàng)或?qū)⒈拘袠I(yè)獎項(xiàng)作為加分條件等。三是采用變相的保護(hù)方法或人為干預(yù)。如違規(guī)采用邀請招標(biāo)的方式直接確定投標(biāo)人，或進(jìn)行行政干預(yù)等，使行業(yè)外機(jī)構(gòu)或企業(yè)喪失投標(biāo)資格。對招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)而言，行業(yè)保護(hù)主要體現(xiàn)在通過內(nèi)設(shè)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行排斥、實(shí)行行業(yè)招標(biāo)代理資格管理和限制性備案管理等。
此外，在部門和地方政府發(fā)布的規(guī)章和規(guī)范性文件中明文規(guī)定具有行業(yè)保護(hù)或地區(qū)封鎖性質(zhì)的限制性條款或保護(hù)性條款，以及違反招標(biāo)信息公開相關(guān)規(guī)定，不通過指定媒體而僅在地區(qū)內(nèi)或行業(yè)內(nèi)發(fā)布招標(biāo)信息，也是地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)的表現(xiàn)形式。
二、招投標(biāo)領(lǐng)域地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)的成因分析
地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)的成因是多方面深層次的，是政治、經(jīng)濟(jì)、法律、行政等多方面因素共同作用的結(jié)果。
一是政企不分導(dǎo)致從局部利益出發(fā)的行政權(quán)力濫用。政府在轉(zhuǎn)變職能的過程中一些職能分工尚未明確,政府與企業(yè)存在千絲萬縷的利益關(guān)系，監(jiān)管缺位或自我監(jiān)管現(xiàn)象仍然存在，這給行政權(quán)力的濫用造成了可乘之機(jī)。二是財稅分級管理政策和區(qū)域發(fā)展不平衡?！皠澐侄惙N、穩(wěn)定收支、分級包干”的國家地方分級財政管理體制改革激發(fā)了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，但由此造成的地方、部門利益強(qiáng)化也成為地方封鎖和行業(yè)保護(hù)的動機(jī)。此外，面對經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)優(yōu)勢企業(yè)的強(qiáng)有力競爭，地區(qū)封鎖成為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)保護(hù)本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一種手段。三是相關(guān)法律法規(guī)和制度不完善。受部門立法現(xiàn)狀和行政管理體制的影響，一些地方政府和行業(yè)部門制定具體規(guī)章辦法時，帶有明顯的地方封鎖和行業(yè)保護(hù)色彩，存在政策規(guī)定不統(tǒng)一、政出多門、可操作性不強(qiáng)的問題。四是監(jiān)管機(jī)制和政績考核機(jī)制存在漏洞。多頭管理與同體監(jiān)督并存,缺乏有效的信息化管理手段，監(jiān)督執(zhí)法大多采取臨時性、突擊性、專項(xiàng)整治的方式，缺乏長效機(jī)制。以地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量增長為主的地方政府官員績效考核體系導(dǎo)致強(qiáng)化局部利益和忽視整體利益。
三、防治地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)的對策建議
（一）厘清政府與市場關(guān)系，完善政府績效評估體系
進(jìn)一步理順政府和市場之間的關(guān)系，切實(shí)把政府的經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來。在科學(xué)界定政府職能的基礎(chǔ)上，通過立法明確中央政府和地方政府及行業(yè)主管部門的職責(zé)權(quán)限。完善和統(tǒng)一政府績效評估指標(biāo)，將改善地區(qū)市場經(jīng)濟(jì)秩序和競爭公平程度納入地方政府績效衡量標(biāo)準(zhǔn)，把政府行政和行業(yè)管理是否有利于打破地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)作為考核政績的重要內(nèi)容。
（二）全面清理相關(guān)法規(guī)文件，建立統(tǒng)一的立法監(jiān)督體系
將法規(guī)清理和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》的貫徹執(zhí)行相結(jié)合，專門就招投標(biāo)領(lǐng)域涉及地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)的規(guī)定進(jìn)行清理，堅(jiān)決禁止地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷行為。如規(guī)定：不得制定限制性條件阻礙或排斥其他地方、其他系統(tǒng)投標(biāo)人進(jìn)入本地、本系統(tǒng)市場；嚴(yán)格禁止以獲得本地、本系統(tǒng)獎項(xiàng)等歧視性要求作為評標(biāo)加分條件或中標(biāo)條件；不得要挾、暗示投標(biāo)人在中標(biāo)后分包部分工程給本地、本系統(tǒng)的承包商、供貨商等。
（三）統(tǒng)一行政監(jiān)督管理辦法，建立健全動態(tài)執(zhí)法監(jiān)督體系
從國家層面統(tǒng)一和規(guī)范行政監(jiān)督管理方式，研究制定統(tǒng)一的《招投標(biāo)行政監(jiān)督管理辦法》，明確行政監(jiān)督部門的監(jiān)督管理職責(zé)權(quán)限和方式，明確禁止地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)。一是規(guī)范和完善外地投標(biāo)企業(yè)和擬派人員進(jìn)入本地區(qū)的告知性備案管理制度。二是依法保障招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在資質(zhì)范圍內(nèi)跨區(qū)域開展業(yè)務(wù)的權(quán)利，任何地區(qū)和部門不得以登記備案、設(shè)立分公司以及押證等方式加以限制。三是在招投標(biāo)交易管理中對各地區(qū)和行業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)同等待遇。如招標(biāo)文件和資格預(yù)審文件不得設(shè)置本地區(qū)或本行業(yè)的業(yè)績、獎項(xiàng)作為加分條件或者中標(biāo)條件，對外地或其他行業(yè)企業(yè)不得采取不同的資格審查或者評標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)等。四是統(tǒng)一規(guī)范行政監(jiān)督部門及交易場所的行為。如明確規(guī)定開標(biāo)現(xiàn)場監(jiān)督人員不得收取咨詢費(fèi)，交易中心應(yīng)限期與招投標(biāo)監(jiān)督管理部門脫鉤，取消交易中心不合理收費(fèi)，取消監(jiān)管部門各種濫收費(fèi)，取消監(jiān)管部門及交易中心強(qiáng)行收取投標(biāo)保證金規(guī)定等等。
（四）統(tǒng)一電子招投標(biāo)技術(shù)規(guī)范，推進(jìn)市場交易健康發(fā)展
一是盡快出臺《電子招投標(biāo)檢測認(rèn)證辦法》，統(tǒng)一電子招投標(biāo)技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)對電子招投標(biāo)活動的管理。二是實(shí)現(xiàn)電子招投標(biāo)交易平臺與行政監(jiān)督平臺的相對獨(dú)立，增強(qiáng)交易平臺的服務(wù)性。三是各行政監(jiān)督部門應(yīng)加強(qiáng)對電子化招標(biāo)投標(biāo)活動的日常監(jiān)督檢查并接受市場主體的評價。
（五）建立統(tǒng)一的招投標(biāo)公共服務(wù)平臺，構(gòu)建高效透明的管理服務(wù)機(jī)制
建立全國統(tǒng)一的招標(biāo)投標(biāo)公共服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)評標(biāo)專家?guī)?、信用記錄公示體系、招標(biāo)信息發(fā)布和查詢平臺以及招標(biāo)代理資格管理的全國統(tǒng)一，并加強(qiáng)配套制度建設(shè)。
（六）科學(xué)利用信息化手段，實(shí)現(xiàn)全國信息共享和動態(tài)管理
通過高效科學(xué)的信息化管理手段，實(shí)現(xiàn)對投標(biāo)企業(yè)的信息包括企業(yè)基本情況、人員情況以及誠信情況等及時查詢和動態(tài)管理，減少各種行政審批、重復(fù)備案和驗(yàn)證押證，為防止地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)提供技術(shù)條件。
上述各項(xiàng)治理措施并不是相互孤立的，既有經(jīng)濟(jì)手段，也有行政手段、法律手段；既有激勵措施，也有約束機(jī)制；既強(qiáng)調(diào)中央政府對地方的扶持，同時也注重地方政府和行業(yè)自身謀求發(fā)展。只有把各項(xiàng)治理對策有機(jī)結(jié)合起來進(jìn)行綜合治理，才能從根本上治理和消除地區(qū)封鎖和行業(yè)保護(hù)。
來源：《招標(biāo)采購管理》 國信招標(biāo)集團(tuán)股份有限公司課題組
