從充分競爭到有效競爭
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發(fā)布日期：2014年10月28日
■ 國務(wù)院發(fā)展研究中心“完善政府采購制度體系與運行機制研究”課題組
當(dāng)前我國供應(yīng)商管理制度設(shè)計強調(diào)保證所有潛在供應(yīng)商的平等參與權(quán)，重前期資格審查，輕后期履約驗收，降低了采購質(zhì)量與效益。為響應(yīng)未來政府采購“績效最優(yōu)”的制度目標(biāo)，供應(yīng)商管理應(yīng)由側(cè)重“平等參與、充分競爭”向側(cè)重“合同履約、有效競爭”轉(zhuǎn)變，以采購合同為核心、以供應(yīng)商準(zhǔn)入機制為重點、以電子化平臺為載體，構(gòu)建充分、有效的供應(yīng)商競爭環(huán)境。
誠信檔案建設(shè)增速
課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國政府采購供應(yīng)商管理現(xiàn)狀體現(xiàn)出以下幾個特點。
初步形成了較為全面的供應(yīng)商管理制度體系。依據(jù)《政府采購法》，財政部相繼出臺《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（財政部第18號令）、《政府采購供應(yīng)商投訴處理辦法》（財政部第20號令），對于政府采購供應(yīng)商管理進行了更為具體的規(guī)定，基本涵蓋供應(yīng)商資質(zhì)審查、投訴質(zhì)疑、監(jiān)督管理、權(quán)利與義務(wù)界定等內(nèi)容。在此基礎(chǔ)上，全國多個省市制定了供應(yīng)商監(jiān)督管理辦法,初步形成了以政府采購法為核心，較為全面的供應(yīng)商管理制度體系。
初步建立了以采購人為主體、以履約能力為主要內(nèi)容的供應(yīng)商審查機制。《政府采購法》指出“供應(yīng)商參加政府采購應(yīng)當(dāng)具有獨立承擔(dān)民事責(zé)任的能力、良好的商業(yè)信譽和健全的財務(wù)會計制度、履行合同所必需的設(shè)備和專業(yè)技術(shù)能力、依法繳納稅收和社會保障資金的良好記錄，并在經(jīng)營活動中沒有重大違法記錄”（第二十二條），對供應(yīng)商資格審查內(nèi)容做了初步界定；且進一步規(guī)定“采購人可以要求參加政府采購的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件以及采購項目對供應(yīng)商的特殊要求，對供應(yīng)商的資格進行審查”（第二十三條）。在此基礎(chǔ)上，各地頒布地方性文件以規(guī)范供應(yīng)商資格審查工作，初步建立了以履約能力為主要內(nèi)容，以采購人為主體的供應(yīng)商資格審查機制。
供應(yīng)商投訴處理機制初步規(guī)范化。隨著政府采購改革向縱深推進，形成了采購人、采購代理機構(gòu)、監(jiān)管部門、供應(yīng)商之間的多方法律關(guān)系，隨著利益格局的變動與法律關(guān)系的復(fù)雜化，各種沖突和矛盾難以避免，如何給供應(yīng)商提供有效救濟，是政府采購制度公正性的重要體現(xiàn)。近年在供應(yīng)商投訴處理制度建設(shè)和機制規(guī)范化上取得了新成效，初步確立了內(nèi)部救濟與外部救濟相結(jié)合、行政審查與司法審查相結(jié)合的政府采購救濟機制。當(dāng)前，我國政府采購法規(guī)定的救濟方式主要有詢問、質(zhì)疑、投訴、行政復(fù)議和行政訴訟，初步建立了采購人——監(jiān)督管理部門——人民法院的投訴質(zhì)疑程序。
各地供應(yīng)商誠信檔案建設(shè)進程加快。供應(yīng)商誠信檔案是規(guī)范供應(yīng)商管理、促進供應(yīng)商依法誠實經(jīng)營和公平競爭的重要保障。現(xiàn)有法律法規(guī)依據(jù)嚴(yán)重程度與影響大小分級，對供應(yīng)商不良行為進行了初步認(rèn)定?！墩少彿ā分赋鰧?yīng)商提供虛假材料、采取不正當(dāng)競爭手段、圍標(biāo)串標(biāo)、行賄等不良行為要給予處罰（第七十七條）?！吨腥A人民共和國合同法》合同效力部分也有相關(guān)內(nèi)容（第三章）。各地供應(yīng)商誠信檔案建設(shè)進程加快，上海、南京、濟南、寧波、義烏等城市均已施行《政府采購合同履約和驗收管理暫行辦法》來約束供應(yīng)商的履約行為，通過信用評級的方式對供應(yīng)商履約行為進行管理。
約束寬松 救濟不暢
課題組調(diào)研發(fā)現(xiàn)，我國政府采購供應(yīng)商管理當(dāng)前存在的問題主要有以下幾個方面。
供應(yīng)商管理制度設(shè)計強調(diào)保障平等參與權(quán)，重前期資格審查，輕后期履約驗收，難以保證采購質(zhì)量。為保障公平競爭，供應(yīng)商管理制度強調(diào)保證所有潛在供應(yīng)商的平等參與權(quán)，在制度設(shè)計上重視前期資格審查，對后期履約驗收重視不足，“重招標(biāo)、輕驗收”的現(xiàn)象在政府采購實際操作中普遍存在。這導(dǎo)致部分供應(yīng)商為謀取中標(biāo)，往往采取以最好承諾和低于成本的價格投標(biāo)，中標(biāo)后為追逐利潤，出現(xiàn)大量以劣抵優(yōu)、以次充好、變更內(nèi)部設(shè)備、私改中標(biāo)品牌與配置的做法。同時，部分供應(yīng)商在履行政府采購合同過程中，不按照招標(biāo)承諾辦事，將采購項目分包轉(zhuǎn)包，導(dǎo)致貨物、服務(wù)和工程的質(zhì)量低下、工期延誤或者出現(xiàn)各種安全問題或經(jīng)濟糾紛。產(chǎn)生這些問題的重要原因在于政府采購供應(yīng)商管理制度設(shè)計偏重于保障平等參與，過多強調(diào)“完全競爭”與采購程序規(guī)范化，對于采購質(zhì)量驗收重視不足，政府采購市場競爭機制尚不完善。
供應(yīng)商資質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)過于籠統(tǒng)，導(dǎo)致中標(biāo)供應(yīng)商的資質(zhì)問題成為投訴熱點，降低了采購滿意度。供應(yīng)商資格審查是供應(yīng)商管理的前端環(huán)節(jié)，對于約束政府采購行為、更好地保護采購雙方當(dāng)事人的合法權(quán)益具有重要意義。在采購實踐中，供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴最多的是中標(biāo)、成交供應(yīng)商的資格問題，這主要是由于當(dāng)前供應(yīng)商資質(zhì)審查標(biāo)準(zhǔn)不健全，難以適應(yīng)新時期采購實際操作的需要。第一，供應(yīng)商資格審查內(nèi)容較為籠統(tǒng)。供應(yīng)商資格審查內(nèi)容以原則性規(guī)定為主，自由裁量空間大，對審查內(nèi)容的規(guī)定過于籠統(tǒng)，并無具體的可操作性的審查規(guī)則。第二，對采購人主體的審查權(quán)和選擇權(quán)約束相對不足?！墩少彿ā芬?guī)定了采購人是供應(yīng)商資格審查的主體，但在實際采購操作中，采購代理機構(gòu)與供應(yīng)商接觸頻率最高，甚至先于采購人接觸供應(yīng)商，卻無法行使資格審查權(quán)，不利于提高采購效率。
現(xiàn)行政府采購監(jiān)督考核機制側(cè)重于考核集中采購機構(gòu)，對供應(yīng)商的監(jiān)督約束比較寬松，缺乏有效的責(zé)任追究機制，供應(yīng)商圍標(biāo)串標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重。當(dāng)前政府采購監(jiān)督考核機制以政府集中采購機構(gòu)為主要考核對象，對于供應(yīng)商的考核比較寬松，這導(dǎo)致在實際采購工作中，政府采購項目招標(biāo)中的“圍標(biāo)”“串標(biāo)”“輪流坐莊”現(xiàn)象屢見不鮮；采購人與供應(yīng)商勾結(jié)，通過設(shè)置歧視性條款為特定供應(yīng)商“量身定做”招標(biāo)文件。
當(dāng)前供應(yīng)商監(jiān)督考核機制內(nèi)容較為寬泛，對于供應(yīng)商不良行為的認(rèn)定存在標(biāo)準(zhǔn)寬泛、范圍狹窄、程序復(fù)雜、操作性差等問題。例如財政部第18號令《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定“招標(biāo)文件規(guī)定的各項技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)符合國家強制性標(biāo)準(zhǔn)，招標(biāo)文件不得要求或者標(biāo)明特定的投標(biāo)人或者產(chǎn)品，以及含有傾向性或者排斥潛在投標(biāo)人的其他內(nèi)容”（第二十一條），但對于“傾向性或者排斥潛在投標(biāo)人”并無明確規(guī)定，降低了管理規(guī)章在實際操作中的適用性。
供應(yīng)商救濟機制重行政救濟、輕司法救濟，且現(xiàn)行體制下行政救濟程序不暢，削弱救濟及時性與公正性。第一，當(dāng)前我國供應(yīng)商救濟制度以行政救濟為主，對司法救濟機制重視不足?！墩少彿ā返诹轮幸?guī)定的供應(yīng)商救濟方式主要是行政救濟。國際經(jīng)驗表明，除行政救濟外，司法救濟也是一種有效的救濟途徑，主要包括民事訴訟救濟和行政訴訟救濟。然而，我國《政府采購法》僅規(guī)定因采購合同發(fā)生的爭議適用行政訴訟，對民事訴訟救濟并無規(guī)定。第二，現(xiàn)行行政體制下行政救濟程序設(shè)置不暢，救濟程序冗長。依據(jù)《政府采購法》，質(zhì)疑是投訴的前置程序，供應(yīng)商只有在質(zhì)疑后方可向政府采購監(jiān)督管理部門提出投訴，對投訴處理不服的方可進入行政復(fù)議或行政訴訟程序。供應(yīng)商必須經(jīng)過完整的行政救濟程序，才能依法提起行政訴訟，不利于供應(yīng)商及時維權(quán)，降低了救濟效率。第三，救濟對象范圍過窄，投訴受理機構(gòu)不具有獨立性，導(dǎo)致行政救濟制度的中立性、公正性尚未得到完全發(fā)揮?，F(xiàn)行救濟范圍僅限于對采購文件、采購過程、中標(biāo)或成交結(jié)果三方面，并未規(guī)定采購合同履行階段發(fā)生的爭議如何進行救濟。
注重司法救濟 增設(shè)前置救濟
為進一步完善我國供應(yīng)商管理制度，營造更充分、更有效的競爭環(huán)境，政府采購供應(yīng)商管理制度設(shè)計應(yīng)由側(cè)重“平等參與、充分競爭”向側(cè)重“合同履約、有效競爭”轉(zhuǎn)變。在前期的資格評定階段，建立以采購代理機構(gòu)為預(yù)審主體、以采購人為復(fù)審主體的資格審查機制；在中期履約階段，明確履約驗收程序和責(zé)任人，以合同履約為核心標(biāo)準(zhǔn)，完善供應(yīng)商考核評價體系；在后期階段，完善供應(yīng)商信息庫與信用評價體系。具體來說，應(yīng)做好以下幾項工作。
以政府采購合同為核心，加強中標(biāo)供應(yīng)商履約管理。合同履約是采購交易的中心環(huán)節(jié)，應(yīng)加強中標(biāo)供應(yīng)商的履約管理，建立以合同履約為核心的供應(yīng)商監(jiān)督考核體系。第一，盡快從法律法規(guī)層面明確政府采購項目履約驗收的程序和責(zé)任人，制定嚴(yán)格的履約驗收規(guī)程，建立政府采購項目履約驗收責(zé)任終身制。第二，以采購合同為驗收依據(jù)，完善履約評價程序。以采購合同、招標(biāo)文件和投標(biāo)文件為主，并結(jié)合國家頒布的有關(guān)規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)、國家有關(guān)部門的檢測報告、制造廠商的產(chǎn)品說明書作為參考，對采購表的規(guī)格、功能、參數(shù)、品質(zhì)等技術(shù)指標(biāo)，包括供貨時間、售后服務(wù)在內(nèi)的相關(guān)要求確定嚴(yán)格的驗收標(biāo)準(zhǔn)。
以供應(yīng)商準(zhǔn)入機制為重點，完善政府采購市場秩序。第一，盡快建立完備的供應(yīng)商資格審查制度，優(yōu)化資格審查流程。采取預(yù)審和復(fù)審相結(jié)合的方式，以采購代理機構(gòu)為資格預(yù)審主體，以采購人為資格復(fù)審主體，采購代理機構(gòu)和采購人共同分擔(dān)審查主體，減輕采購人的負(fù)擔(dān)，加大審查力度，為資格審查提供有效的制度保障。為符合條件的供應(yīng)商頒發(fā)市場準(zhǔn)入資格證書，并實行年檢制度。第二，加強對招標(biāo)文件傾向性和排他性條款的管理，建立公平公正的供應(yīng)商準(zhǔn)入機制。推動采購文件規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化，杜絕采購人或集中采購機構(gòu)將與履行合同能力無關(guān)的條件和明顯超過項目需求的非強制性認(rèn)定、報備、評選資質(zhì)設(shè)定為供應(yīng)商特定資格條件，杜絕對中小企業(yè)實行差別待遇或歧視待遇，確保供應(yīng)商有效、充分競爭。
以電子采購平臺為載體，推進全國供應(yīng)商信息庫與誠信體系建設(shè)。第一，建立供應(yīng)商招標(biāo)投標(biāo)信用檔案和公示制度。將供應(yīng)商的行為全部納入誠信體系管理，對供應(yīng)商的遵紀(jì)守法、履行合同、采購人滿意度及投訴等誠信狀況進行詳細(xì)登記備案，定期公示，實行動態(tài)管理，逐步形成完整、準(zhǔn)確、系統(tǒng)的供應(yīng)商誠信檔案。第二，細(xì)化供應(yīng)商不良行為的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，引入合理的信用評價和等級管理模式，提出具有操作性和實用性的供應(yīng)商不良行為管理方案，對不良行為通過網(wǎng)絡(luò)進行曝光，采取取消政府采購市場準(zhǔn)入資格、降低資質(zhì)、限制參與招投標(biāo)等措施，提高供應(yīng)商違約成本。第三，借助政府采購電子化信息平臺，構(gòu)建全國統(tǒng)一的供應(yīng)商信息庫，建立全國統(tǒng)一的供應(yīng)商資格審查、信用評價體系。最后，充分發(fā)揮新聞媒體等的社會輿論監(jiān)督，強化公眾公共監(jiān)督意識，共同推動政府采購健康發(fā)展。
形成行政救濟與司法救濟并重的供應(yīng)商救濟制度，增設(shè)獨立于管理部門之外的前置救濟機構(gòu)。第一，完善供應(yīng)商救濟制度，強調(diào)司法途徑對于供應(yīng)商救濟的重要作用，重點完善民事訴訟救濟機制，推動供應(yīng)商救濟機制多元化。優(yōu)化行政救濟流程，提高救濟效率。探索取消質(zhì)疑前置，質(zhì)疑程序只是自行解決糾紛的內(nèi)部救濟方式，不必設(shè)定為必經(jīng)程序。第二，以審計機關(guān)為主，增設(shè)獨立的投訴受理機構(gòu)。設(shè)立獨立的審理機構(gòu)是國際通行做法，也有利于加快適應(yīng)WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）要求。GPA規(guī)定政府采購中各項質(zhì)疑應(yīng)由一家法院或與采購結(jié)果無關(guān)的獨立公正的審議機構(gòu)進行審理，目前歐美發(fā)達(dá)國家均實行獨立審議機構(gòu)受理制度。美國政府采購救濟機構(gòu)最具權(quán)威的是美國政府問責(zé)辦公室（Government Accountability Office，GAO），該辦公室直接向國會負(fù)責(zé)，其受理供應(yīng)商投訴具有獨立性、高效和低成本三個特征，其依據(jù)美國《締約中競爭法》，受理政府采購準(zhǔn)備階段對采購文件、供應(yīng)商資格、技術(shù)規(guī)格提出的異議和中標(biāo)人確定后，授予合同階段對評標(biāo)和中標(biāo)結(jié)果的投訴；GAO由資深的政府采購法律專家組成，屬于政府公務(wù)員。日本于1995年建立了政府采購審查辦公室（Office of Government Procurement Review）和政府采購審查局（Government Procurement Review Board），政府采購審查辦公室由日本內(nèi)閣首席大臣領(lǐng)導(dǎo)，成員包括日本12個部的行政副部長和各機構(gòu)的高級官員；政府采購審查局是專門受理質(zhì)疑的機構(gòu)，其成員包括科學(xué)家、學(xué)者和其他具有政府采購經(jīng)驗的人員。此外，由審計機關(guān)承擔(dān)采購爭議的受理工作具有較強的可行性與必要性，政府采購法已明確審計機關(guān)對于政府采購活動的審計監(jiān)督權(quán)，充分發(fā)揮審計機關(guān)的公正性與專業(yè)化優(yōu)勢，提高救濟效率，維護供應(yīng)商救濟制度的公正性與嚴(yán)肅性。(節(jié)選自《中國政府采購制度及運行機制》一書，執(zhí)筆人：楊曉東 劉如菲)
來源：中國政府采購報
